我国不起诉制约机制的探索与完善

张福坤，张衍路

(1.重庆市永川区人民检察院，重庆402160;2.重庆市人民检察院，重庆401147)

一、我国不起诉制约机制及存在的问题

(一)我国不起诉制约机制的监督体系

权力的制约是保证权力不被滥用的基本前提，没有制约的权力必然导致腐败。欧洲启蒙思想家孟德斯鸠曾指出:“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验”，“要防止滥用权力，就必须以权力制约权力”。［1］不起诉裁量权的行使也不例外。为了防止检察机关滥用不起诉权，我国刑事诉讼法在规定不起诉制度的同时，也规定了一系列不起诉的制约机制，包括被害人的制约，被不起诉人的制约，公安机关的制约，上级人民检察院的制约，人民法院的制约及社会公众的制约。可以说，我国刑事诉讼法规定的不起诉制约机制是多角度、多方位的，体现了立法者对于不起诉权滥用的警惕与防范，在实践中对保证不起诉案件质量、监督不起诉权的正确行使，确实起到了积极的作用。

(二)我国不起诉制约机制在司法实践中存在的不足

我国不起诉制约机制已经形成了多方位的较为完备的体系。但是，通过司法实践的检验，我国的不起诉制约机制也存在着许多问题。

1.专门机关制约存在的问题。(1)检察院内部制约存在的问题。从我国刑事诉讼法的规定以及司法实践来看，我国检察机关内部制约主要采取的是通过上级检察机关制约下级检察机关的不起诉决定的方式。一方面该制约机制没有对上级检察机关制约下级检察机关的不起诉决定设立时间的限制，致使下级检察机关的不起诉决定在理论上一直处于不确定状态。另一方面，该制约方式缺乏较为详细的规定，不利于形成客观公正的监督。法律对上级检察机关撤销下级检察机关的不起诉决定缺乏明确的规定极易导致上级检察机关在对一个不起诉决定是否不当的判断过程中存在随意。(2)公安机关制约存在的问题。根据我国刑事诉讼法的规定，我国公安机关拥有对检察机关不起诉决定的申请复议复核权。立法者希望通过该机制实现对不起诉裁量权滥用的防范，但是这种设计本身却存在一些弊端。从一般诉讼原理上来说，公安机关并不能算作适格的不起诉制约主体。按照诉讼原理，在刑事诉讼中只有具有独立诉讼利益的主体才能够对程序产生决定性影响。而公安机关在刑事诉讼中的侦查职能本质上是为检察机关提起公诉进行的准备性活动，既非原告也非代表国家提起公诉者，不具备对不起诉决定进行监督的适当身份。检察机关是国家的公诉机关，以国家的名义提起公诉并承担相应的责任和风险。从西方制度设计看，在决定起诉与否方面应具有不受来自于警察机关制约的独立性。

2.当事人制约存在的问题。(1)被害人制约存在的问题。被害人对不起诉的制约是通过两种方式完成的，一是向上一级人民检察院申诉，二是向人民法院提起自诉。我国新《刑事诉讼法》第一百七十六条规定:“对于有被害人的案件，决定不起诉的，人民检察院应当将不起诉决定书送达被害人。……”法律只规定了人民检察院“应当”将被不起诉决定书送达被害人，对送达的期限、不送达的后果以及出现不送达情况时被害人的救济途径等后续内容缺乏明确的规定。同时，上一级检察院受理被害人提起的申诉后，应在何种程序下及多长的期限内完成复查，法条本身也未详细规定。通过被害人告诉的方式法院启动审判程序来发挥监督作用具有一定的意义。但这种公诉转自诉的方式，是以被害人自诉权来制约国家机关公诉权，在实践中也存在一些弊端。此外，我国刑事诉讼法还规定被害人在通过自诉方式制约不起诉决定时，要负举证责任。因为被害人缺乏像司法机关一样的证据收集权力和能力，使得这一制约方式在实际操作中也大打折扣。(2)被不起诉人制约存在的问题。不起诉决定，却不能像无罪宣判那样给予当事人确定无罪的结论。从监督的实际效果来看，被不起诉人很难得到预期的救济。我国修订后的《刑事诉讼法》第一百七十六条规定接受被不起诉人申诉的主体为作出不起诉处分的检察机关，而非上级检察机关。其次，让被不起诉人在不起诉决定作出后才能提出异议的做法不合理。实际上是剥夺了当事人当然享有诉诸审判机关以求最后公正的权利。

3.人民监督员制约存在的问题。根据最高人民检察院《关于实行人民监督员制度的规定(试行)》第八条的规定，人民监督员由机关、团体、企业事业单位和基层组织经民主推荐、征得本人同意、考察后确认。实行人民监督员制度的人民检察院设立人民监督员办公室作为办事机构。人民监督员的名额，由各级人民检察院根据工作需要确定。依据上述规定，人民监督员的产生无法摆脱检察机关的影响，形成了“被监督者选择监督者”的尴尬局面。关于监督效力问题，《关于实行人民监督员制度的规定(试行)》第二十五条规定:“检察长不同意人民监督员表决意见的，应当提请检察委员会讨论，检察委员会不同意人民监督员表决意见的，应当依法作出决定。”第二十六条规定:“检察委员会的决定与人民监督员表决意见不一致时，应当由人民监督员办公室向人民监督员作出说明。参加监督的多数人民监督员对检察委员会的决定有异议的，可以要求提请上一级人民检察院复核。”表明人民监督员表决意见的效力一般止步于同级检察院的检察委员会，最多延伸至上一级检察机关。二者产生意见分歧时，能否交由第三方裁断，这是需要探讨的问题。

二、探索完善我国不起诉制约机制的路径

针对我国当前不起诉制约机制存在的问题，借鉴国外不起诉制约机制的有益经验，我国不起诉制约机制可以考虑从以下几个方面加以改革和完善:

(一)建立不起诉听证制度

我国现行立法规定的不起诉制约机制主要是事后的制约，而缺乏事前的制约。为了确保不起诉案件质量，增加不起诉决定的透明度，应当建立不起诉的听证制度。不起诉听证制度是检察机关对拟作不起诉决定的案件，以听证会的形式，公开听取犯罪嫌疑人及其辩护人、被不起诉人、被害人及其诉讼代理人的陈述和辩解，听取公安机及发案单位负责人以及主管部门、部分专家、群众代表的意见的一种内部工作制度。例如检察院拟作酌定不起诉的案件在作出决定之前，先征求被不起诉人的意见，以被不起诉人的意见为准，即被不起诉人同意不起诉的，检察院就可以作出不起诉决定。被不起诉人不同意不起诉，愿意接受法院审判的，检察院则可作出起诉决定。［2］实行这项制度可以保护犯罪嫌疑人、被害人对案件处理的知情权和辩护权;可以深化“检务公开”;减少犯罪嫌疑人、被害人因不服而提出的申诉及公安机关认为不起诉决定有误而提出的复议或复核。在司法实践中，为了弥补对不起诉事前制约的不足，广东、河南等地的检察机关实行了对不起诉听证会的试点。［3］为了增加不起诉决定过程的透明度，体现诉讼民主和司法公正，有必要加强对不起诉事前制约的力度，将目前实践中地方试点的不起诉听证制度引入刑事诉讼法的范畴。笔者认为对适用听证的案件范围进行必要的限制，原则上只适用于当事人对不起诉处理有争议或者在当地有较大影响、社会关注的案件。审查程序应该采取灵活、简便的方式，不必采取类似庭审的程序。

(二)完善检察机关内部制约机制

1.为上级检察机关的监督行为设立时间限制。监督行为缺乏时间限制，导致下级检察机关的不起诉决定随时处于不确定状态，不利于下级检察机关社会公信力的建立。因此，上级检察机关只能在法律规定的期限内进行监督。监督的期限适用刑事诉讼时效的期限，在刑事诉讼时效期限之后的监督，不影响不起诉决定的生效。

2.明确上级检察机关对不起诉决定进行监督的法律规定。如前文所述，监督缺乏明确规定，容易导致上级检察机关监督的透明性不高，除了明确监督的时间限制，还应当在相关法律规定中确立上级检察机关定期执法检查和不定期检查，并将下级检察机关自查在法律中明确规定，使得上级检察机关对不起诉决定的监督方式法律化、常态化，最大可能的增加检查的客观性;其次，上级检察机关对不起诉决定进行监督的具体承办部门以及工作人员的确定和回避、审查不起诉决定的工作流程、决定的作出应当明确规定。

(三)完善人民监督员制度

1.从产生程序方面完善。从人民监督员的产生及任命程序来看，检察机关是人民监督员制度的监督对象，让监督者的监督行为依托于被监督者来进行，这种“检察机关自己选人监督自己”，违反监督规律的制度设计使预定效果难以充分发挥。因此，人民监督员制度应当脱离检察机关，有些地方试点以各级权力机关为依托主体。“具体做法是，由人大常委会负责人民监督员的选任，通过人民代表大会表决决定人民监督员名单，由人大对人民监督员进行日常管理。”［4］为实现这一制度理应具有的独立性和超然性，结合我国国情，笔者认为人民监督员完全可以直接从人大代表和政协委员中产生，无需经过专门的选任程序选任。这种方式具体做法是:根据检察机关查办职务犯罪案件工作的需要，参加监督的人民监督员名单从本级人大代表和政协委员中随机产生，同时兼顾就近方便原则。但是人员条件要从中排除本身职务与检察机关具有制约关系的人员。人大和政协机关中负责联络人大代表和政协委员的相应机构，应检察机关的要求负责随机抽取确定本区域内参加案件监督的人民监督员名单。［5］

2.从监督效力方面改革。关于人民监督员的监督效力，现有程序设计实质上是由更高一级的被监督者来成为监督争议的最终决定人，削弱了人民监督员的监督效力。可尝试由第三方来裁断，可以将这一权力赋予同级人民法院。当人民监督员的表决意见最终与同级检察机关检察委员会有分歧时，人民监督员可以将争议送交同级人民法院请求裁决。法院的裁决对双方具有效力。

［1］［法］孟德斯鸠.论法的精神(上)［M］.许明龙，译.上海:商务印书馆，1961.

［2］陈光中，［德］汉斯－约格阿尔布莱希特.中德不起诉制度比较研究［M］.北京:中国检察出版社，2002.

［3］麻立志.不起诉案件听证探讨［J］.中国检察官，2006(1).

［4］高一飞.人民监督员制度改革研究［J］.南京师范大学学报，2009(4).

［5］李卫东.人民监督员制度试行状况实证分析［J］.中国刑事法杂志，2011(2).