刑事立案监督中存在的问题及对策

申奇志

(天津市滨海新区塘沽人民检察院，天津300450)

刑事立案监督是1996年刑事诉讼法修改时新增的一项重要的制度，是宪法赋予检察机关的法律监督权在立案阶段的重要体现，对于促进和保障刑事立案或部门依法立案具有重要作用。刑事立案监督是检察机关法律监督职能的重要组成部分。检察机关通过对侦查机关的立案监督，既可以有效地制止“有案不立”、“有罪不究”、“以罚代刑”现象的发生，使犯罪分子得到应有的惩罚，保护当事人的合法权益，又可以打击徇私枉法行为，防止腐败。在立法上，我国法律对立案监督的有关规定相当少，只有《刑事诉讼法》第一百一十一条中的规定以及《最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部、全国人大常委会法制工作委员会关于刑事诉讼法实施中若干问题的规定》(以下简称《规定》)，最高人民检察院制定的《人民检察院刑事诉讼规则》有关细节规定，但总的来说，立案监督方面的规定不够具体。在司法实践中，由于种种原因，立案监督职能得不到有效的实施，检察机关立案监督工作往往成效不大。

一、刑事立案监督的运行现状

我国《刑事诉讼法》第一百一十一条规定:“人民检察院认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查，或被害人认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查，向人民检察院提出的，人民检察应当要求公安机关说明不立案的理由。人民检察院认为公安机关不立案理由不能成立的，应当通知公安机关立案，公安机关接到通知后应当立案”，《刑事诉讼法》这一规定赋予人民检察院对公安机关依法享有立案监督权。在司法实践中，由于检察机关的立案监督缺乏足够的权威性和独立性，缺乏科学的运行机制和约束手段，因而未能对刑事立案开展强有力的监督和制约，具体表现在以下几个方面:

(一)监督范围过于狭窄

我国的刑事诉讼法中规定人民法院、人民检察、公安机关(包括国家安全机关)都具有对于刑事案件的立案权，都是刑事案件的立案机关。但根据《刑事诉讼法》第一百一十一条的规定，刑事立案监督的对象仅局限于公安机关。这导致了司法实践中检察机关对这些部门特别是人民法院和检察院自身的刑事立案活动的法律监督无法可依，人民法院和人民检察院的刑事立案活动中的错误行为和违法现象得不到及时纠正，当事人的正当权利得不到有效保障，维护司法公正的立法意图不能完全实现。

(二)监督内容过于片面

《刑事诉讼法》只规定了对公安机关应当立案侦查而不立案的消极立案行为进行监督，而对于“不应当立案而立案”的积极立案行为在法律上并没有明文规定。从立案监督内容的性质看，应当立案侦查而不立案的，实质上是放纵犯罪的问题;不应当立案侦查而立案的，实质上是枉法追诉。这两种表现都是立案活动中的违法行为，但由于刑事诉讼法第一百一十一条规定人民检察院对于公安机关应当立案而不立案侦查的行为实施监督，刑事诉讼法仅仅规定检察机关可以通知公安机关，而对公安机关不应当立案侦查而立案的，在法律上并没有规定要实施监督并可以通知公安机关撤案。

(三)监督手段过于单调

一个完整的立案监督权应当包含对立案活动的知情权、涉嫌违法不立案的质询权和对违法不立案的纠正权三个基本部分，现行刑事诉讼法对立案监督只规定了质询权和纠正权两项内容，即“发出要求说明不立案理由通知书”(质询权，《刑事诉讼法》第一百一十一条)和“认为不立案理由不能成立的通知侦查机关立案”(纠正权)，而对检察机关对公安机关立案情况的知情权却没有规定。由于这些立法上的纰漏，造成司法实践中检察机关存在“无米之炊”、信息渠道严重不畅、力不从心的局面，使立案监督工作局限于等待受害人申诉、人民群众控告、上级部门交办的被动范围之内，致使相当多案件未能进入检察机关监督的视线，检察机关缺乏了监督主动性。

二、造成立案监督困境的原因

(一)立法上的不足

关于刑事立案监督的规定见于《宪法》的第一百二十九条、《刑事诉讼法》的第八条和第一百一十一条、《规定》的第七条、《公安机关办理刑事案件程序规定(修正)》的第一百六十四条、《人民检察院刑事诉讼规则》第三百七十二条到三百七十九条、最高人民检察院《人民检察院立案监督工作问题解答》等，但这些大都为原则性规定，具有实际操作意义的是2010年印发的《规定》。然而上述规定多为程序方面的规定，又只是规定相互通报、建议、通知、送达、报请等，这种软性监督的方式对于被监督对象拖延不执行或拒不执行缺乏后续的制约措施，实际操作性差。检察机关在立案监督上没有制裁权和处罚权，导致立案监督手段软性化，这也直接造成检察机关立案监督实效差。再者，检察机关在立案监督的程序上只有调查权，而没有侦查权，调查手段有限并缺乏强制保障措施，加之被监督机关对立案监督在案情认识上及证据收集上会有差距，必然会阻碍立案监督效果的实现。

(二)立案监督内容不清

虽然现行规定进一步明确了检察机关立案监督的对象，但是监督的标准是什么，现行规定没有进一步明确，仅靠“理解”和“认识”难以统一执法思想。在理论上，其标准应低于起诉和判决有罪的标准，刑事诉讼法也规定只要发现有犯罪事实，应追究刑事责任就应当立案。而在实践中，特别是《国家赔偿法》实施以来，一些检察院在立案监督的标准上多采用“能捕”、“能诉”、“能判”，但依据当时事实和证据，往往很难做出准确的判断，导致执法过程难以操作及是否立案形成分歧。这不仅与刑事立案监督工作的目的不符，不利于打击、惩罚犯罪及不利于维护法制统一，也不符合不枉不纵，不错不漏的刑事政策。

(三)立案监督意识不强

一方面，检察机关受自身业务限制，造成监督意识滞后。主要有以下几方面的原因:第一，迄今为止，检察机关在立案监督方面没有经验可循，全靠全国各地根据本地的实际情况去探索实行。第二，近几年，一些基层检察机关立案监督工作没有取得显著成绩，造成认识误区以为靠当前法律法规难有作为，而对法治秩序危害结果在短时期内难以显现，故也认为只要看一步走一步就可以了。第三，基于对立案监督的认识误区，导致刑事立案监督的人员、经费等保障不足。另一方面，被监督部门自身业务素质不高，造成的监督意识滞后。很多人会认为监督是对自己工作的否定，因此造成其不愿被监督。而且，检察机关在立案监督方面又是事后监督，这往往会导致案件时过境迁、面目全非。

三、解决立案监督问题的对策

(一)拓宽刑事立案监督线索来源渠道

1.检察机关侦查监督部门干警应增强发现立案监督线索的意识。一是在平时办案中提高立案监督敏感性，积极发现案件中涉及到的其他可以立案的线索。二是在工作之余，侦查监督部门干警多注意生活中发生的案件，多注意媒体中报道的事件，从中发现有立案监督价值的线索。此外，作为履行主要立案监督职责的侦查监督部门应加强与其他部门，特别是加强与公诉部门的联系，重点关注未经批捕由公安机关直接移送公诉部门审查起诉的案件，从中发现立案监督线索。

2.加大立案监督法制宣传。侦查监督部门利用阳光检务这个平台，加大立案监督工作的宣传力度，增强人民群众的法律意识，提高人民群众区分民事案件与刑事案件的能力，让广大群众增强保护自身权益的能力。

3.与行政执法部门建立联席制度。行政处罚与刑事处罚往往是一墙之隔，是其行为危害程度的不同，行政机关在行政执法中经常会发现构成刑事犯罪的案件。因此，检察机关有必要与行政执法部门建立联席制度，加强联络，对已经构成刑事犯罪的案件作为立案监督的对象，要求其移交有关侦查机关，这样既可以拓宽立案监督渠道，又可以加强对行政执法的监督，减少和防止以罚代刑现象的发生。

(二)创新工作机制，深入开展监督工作

1.通过联合发文的形式，建立共享信息平台，变事后监督为同步监督，有效提高监督时效性。基层检察院与人民法院、公安机关应建立刑事案件信息共享机制，及时发布刑事发案、报案、立案、破案、处理结果等信息予检察机关审查，在技术保障许可的情况下可采用信息联网，通过网上审查的方式进行监督。对于行政执法部门拟确定移送公安机关受理的案件，则可采用向检察机关备案的方式进行监督，如工商行政管理部门向公安机关移送涉嫌犯罪案件时，应当同时通报同级人民检察院侦查监督部门。

2.建立案件动态追踪督促制度。对于立案监督的案件，侦查机关应当于立案后在规定期限内(如5天)通过口头或书面方式向检察机关通报案情，之后每7天向检察机关口头通报案情，检察机关应实行专人负责、逐案跟踪，认真核实进展情况，当然，为了确保案件侦查阶段保密，检察机关也必须建立相应的防泄密措施。

3.建立案件监督责任制，责任到人，专人进行回复反馈及跟踪监督。而对于被监督机关不执行检察机关立案的、撤案通知等的，检察机关应建议其更换办案人或向其上一级主管部门通报违法情况，若发现其中人员有涉嫌徇私舞弊的，应进行调查核实，查证属实的，建议给予纪律处分或移送自侦、反渎职部门。

(三)健全立案监督的内部工作机制

建立刑事案件备案审查制度，公安机关对受案、决定立案或不立案、撤案的刑事案件应当及时将受案登记表、立案决定书、不立案决定书、撤案决定书报送同级检察机关负责刑事立案监督的部门，对决定不立案和撤案的案件，还应报送案件的卷宗和其他主要证据材料。检察机关负责立案监督的部门应将受案、决定立案案件的有关法律文书登记、编号、建档;对决定不立案和撤案的案件，通过审查上述备案材料(必要时可以进行调查核实)，审核其不立案、撤案的理由是否成立。对其中确系应当立案侦查而作不立案处理的案件，应发送《立案通知书》，通知公安机关立案侦查;对撤案不当的案件，应发送《恢复立案通知书》，通知恢复立案。

建立案件跟踪催办制度，检察机关对于已发出上述《立案通知书》、《恢复立案通知书》及各种纠正意见的案件，应限定具体的执行期限，并派员跟踪监督落实情况，催办执行结果。建立案件复查制度。其方法是:将公安机关的备案材料、群众来信来访材料与公安机关的受案登记材料相对照，从中发现漏报的各类案件。发现漏报案件后，应及时提出纠正意见，并对案件进行登记。