甘孜州农牧区未成年人生存权保护之实证分析

叶晓彬

一、生存权之概念

1991年，《中国的人权状况》白皮书首次明确提出“生存权是中国人民长期争取的首要人权”之后，“生存权”一词颇受国人关注并被广泛使用。但什么是“生存权”，目前国内外法学界都有不同的观点。结合学界的观点，笔者认为:“它是指在一定社会关系中和历史条件下，人们应当享有的维持正常生活所必须的基本条件的权利。它不仅指个人的生命在生理意义上得到延续的权利，而且指一个国家、民族及其人民在社会意义上的生存得到保障的权利;不仅包含人们的生命安全和基本自由不受侵犯、人格尊严不受凌辱，还包括人们赖以生存的财产不遭掠夺、人们的基本生活水平和健康水平得到保障和不断提高。”［1］针对未成年人来讲，生存权当属其权利中的首要权利， “是指未成年人享有生命健康受到特殊保护、生活受到特别保障的权利”，［1］包括生命权、健康权、人身自由权、人格尊严权、隐私权、安全的生存环境权以及身份权等。未成年人的天然特性以及人类社会可持续发展的需求都要求成人社会对其生存权益进行特别的保护。随着未成年人权益保护法律体系的建立和完善，“未成年人利益最大化”已深入人心，对其权益的保护已上升到一个新的台阶，但因地域差异，未成年人的权益保护也因此而存在较大的差距，特别是边远农牧区。为了生活在同一片蓝天下的孩子都能幸福、快乐地成长，笔者通过田野考察，就甘孜州农牧区未成年人生存权益中处于首要位置的生命健康权益保护的现状、存在问题的原因及对策建议等加以探讨，期望能引发社会更进一步关注这个需要关注的群体。

二、甘孜州农牧区未成年人生存权保护现状及面临的问题

甘孜州即四川省甘孜藏族自治州的简称，也简称为甘孜藏区，是我国第二大藏区即四川藏区的重要核心组成部分，位于四川省西部，青藏高原东南缘。总面积15．3万平方公里，辖18个县，325个乡 (镇)，2458个行政村。截止2010年，总人口109．18万，其中农业人口89．83万，占82．27%;藏族85．49万，占78．30%;未成年人30．7万。境内山峰高耸，河谷幽深，地面平均海拔3500米，县域平均距离150公里以上，是一个典型的少数民族农牧区。

甘孜藏区是全国第一个成立的藏族民族自治州，自成立以来，各级党委政府都非常重视对未成年人生存权益的保护，除严格执行国家有关未成年人的法律法规外，还结合实际先后制定了《甘孜藏族自治州自治条例》《甘孜州儿童发展纲要 (2001-2010年)》《甘孜州儿童发展纲要(2011-2020年)》等地方性自治法规和政策，并成立专门儿童保护机构——妇儿工委办，使未成年人的生存环境得到了进一步改善。如:儿童死亡率不断降低，营养水平提高、身体素质普遍增强，儿童保健管理水平进一步提高，儿童生存的社会文化环境和自然环境不断优化等。但由于受自然地理环境、历史风俗习惯及滞后的经济因素等的影响，仍然面临不少问题。

(一)卫生技术力量增强，但仍量少质弱，且分布失衡

截止2010年，甘孜藏区卫生系统职工总数6977人，各类卫生技术人员4186人，［2］每千人拥有卫生技术人员3．8人。其中，执业医师 1245人［2］，占30%，执业助理医师 440人［2］，占11%，注册护士841人［2］，占20%。在职卫技人员中硕士及以上学历者1人，占0．09%;有大学本科学历者63人，占5．91%;大专学历者535人，占50．19%;中专学历者449人，占42．12%。［3］专业技术人员中有副高级以上职称比例为4．64%，中级职称比例为20．95%，初级职称比例为59．86%，无职称的比例为24．55%。［3］从历史发展来看，卫生技术人员无论在数量上和质量上都有了很大的发展，对包括未成年人在内的农牧区群众的生命健康权益的保护质量有了很大的提高。但甘孜藏区幅员15．3万平方公里，依据现有卫生人力资源现状和《四川省2008-2020年卫生资源配置标准》，卫生技术人员的缺口仍然较大。其中执业 (助理)医师缺口1516人，注册护士缺口1843人，药剂人员缺口203人，医技人员缺口331人，妇幼保健人员缺口43人。［3］同时占2/3的卫技人员和大部分中、高级卫技人员都是集中在城镇，如:乡镇卫生院中只有48．7%的人具有执业医师资格、65．9%的人具有注册护士资格、16．7%的人具有执业药剂师资格［3］。

(二)卫生投入力度大，但卫生医疗条件仍较差

据调查，2010年，甘孜州卫生经费投入达10．09亿元，比2000年增长14．76倍，年均增长31．84%。其中:妇幼保健经费1687万元，年均增长20%;疾病预防控制经费达2506万元，年均增长19%;人口与计划生育经费7908万元，年均增长26．8%。全州已建立爱婴医院24所，其中综合医院4所，乡镇卫生院1所，妇幼保健院19所;建立村卫生站 (室)1735个。可见政府在医疗卫生方面的投入力度大，卫生基础设施特别在农牧区得到了较大的改善，为甘孜州儿童保健事业发展提供了保障。但爱婴医院只有1所在乡镇，其他23所都在县城;村卫生站 (室)占行政村总数 (2458个)的71%，因此，包括未成年人在内的农牧民群众看病难，吃药难的矛盾仍旧十分突出。据查阅《四川统计年鉴——2010》，了解到全州卫生机构拥有床位数2909张，但乡镇卫生院只拥有927张，妇幼保健院拥有220张。“由于乡、镇卫生院和村级卫生组织的不健全，导致了乡镇医疗卫生机构服务功能的低下;村级卫生组织覆盖率十分低下更导致了广大农牧民群众不能得到就地、就近和及时、有效的救治。乡、镇卫生院的疾病诊断符合率极低，手术能力仅为开展清创缝合;中心卫生院能够开展三大常规检验的不足30%，处置突发公共卫生事件及实施抢救的能力几乎没有;乡、镇卫生院的转院率高达44．6%，处置疑难重症的能力极其低下。乡镇卫生院医疗服务中治愈率仅为34．72%，好转率为64．08%，且大多数病例属自感治愈或好转而自动出院，达不到医学标准的准确界定。”［4］

(三)未成年人身心健康水平进一步提高，但相关保护指标仍偏低

在各级党委和政府的重视和支持下，积极创建爱婴医院，规范孕产妇保健工作，提高妇幼工作人员素质，使未成年人事业保持健康向上的发展态势。未成年人的服务体系不断完善、出生人口素质不断提高、营养状况不断改善、计划免疫成绩显著、生命质量不断提高、未成年人身心健康水平进一步提高。据走访甘孜州妇联了解到，2010年婴儿死亡率、5岁以下儿童死亡率明显下降，分别为12．77‰和15．18‰，分别比2000年下降了23．6和31．96个千分点;新生儿破伤风发生率高于1‰的县为0个;低出生体重发生率由2000年的2．4%降到2010年的1．58%，远低于10%的目标要求;全州卡介苗、脊灰疫苗、麻疹疫苗、百白破疫苗以及乙肝疫苗五种接种率分别达到95．79%、96．43%、95．87%、95．55和94．44%;5岁以下儿童中度和重度营养不良患病率逐年下降，由2000年的2．66%降为2010年的1．58%;低出生体重发生率控制在1．58%以下。

但与全国、全省相比，差距仍然很大，特别在偏远农牧区。如，在笔者走访中了解到，某经济水平中等的农牧区在2010年婴儿的低出生体重发生率为4．2%，孕产妇住院分娩率为40．65%、妇女婚前检查率为0、保健管理率为66．01%。

另外，尽管甘孜藏区各级政府非常重视“扶贫济困”工作，特别是对弱势群体的救济、资助和关爱。但因财力有限，还是面临困难。如甘孜州农牧区有低保儿童21150人，占全州低保人数的0．9%，而2010年累计发放的保障金为1885．39万元，人均约900元，就目前的消费水平来看，仅能解决这类未成年群体的基本生活，有关他们身体所需要的营养、身心发展所需要的精神食粮就难以满足。

(四)地方病、传染病得到了有效控制，但仍不可掉以轻心

甘孜藏区地方病主要有大骨节病、结核、包虫病、地氟病、碘缺乏病、克山病等;自然疫源性和地方性流行传染病主要有炭疽和鼠疫。其中大骨节病和包虫病是影响甘孜藏区群众健康的主要地方病。多年来，在从中央到地方的各级党委和政府都很重视，并先后于2006年、2009年将大骨节病和包虫病防治纳入“富民安康”工程，安排专项经费进行多部门协作的综合防治，使两种地方病在当地的发病率大幅下降，许多已患病群众病症减轻，基层防控能力得到加强。但地方病病种多、分布广、防治难，对未成年人的成长构成较大威胁。甘孜州卫生部门曾对丹巴、泸定、道孚、色达等县重点乡5290人进行大骨节病调查，结果检出病人2203人，检出率达到41．65%;［5］甘孜州的包虫病发生和流行范围涉及全州18个县，受包虫病威胁的人口就达到71．4万人，全州包虫病患者达到2．5至3万人，在石渠、色达、新龙、甘孜、理塘五个牧区县，情况相对严重。［6］

(五)家长和未成年人维权意识提高，但法制观念仍显薄弱

家长是孩子的第一任教师，维护广大未成年人的合法权益，首先源于家长。随着“六五”普法工作的推进、“家长学校”的开设以及以更新家庭教育观念为主要内容的电视栏目《家庭教育报告》的开办，农牧区家长对孩子的传统教育方式有了较大的改进，粗暴式的教育方式大大减少，慢慢开始意识到应将孩子作为独立的主体予以尊重。中小学校也加大了法治宣传，各级司法系统密切配合，通过送法进校园、普法宣传教育活动、聘请法制副校长、法制讲座、影片教育等形式，增强了未成年人自身的维权意识。但由于农牧民群众的文化素质仍然偏低，截止2010年，甘孜藏区平均受教育年限仅为5．71年，一半以上的农牧民群众是文盲或小学文化水平。尽管“送法下乡”的普法形式不断更新，但因社会生活环境、文化素养等原因，部分农牧民群众不学法、不知法、不守法，不畏法的情况仍然存在。家长是孩子最好的老师和榜样，法制观念的薄弱甚至法盲的家长不仅不能保护和教育好孩子，甚至对孩子有负面影响。

(六)未成年人的人格尊严受到尊重，但仍存在被虐待和忽视的问题

未成年人被虐待是指对未成年人有抚养、监管和操纵权的人，作出的足以对未成年人健康、生存及尊严造成潜在的或实际伤害的行为，包括身体虐待、情感虐待、性虐待及忽视。未成年人被忽视是指未成年人的监护人在未成年人的健康、教育、心理发育、营养、庇护及安全的生活条件等方面未能提供应有的帮助，它是未成年人被虐待的重要组成部分。随着甘孜藏区社会经济的发展，农牧区群众文化素养的提高，对未成年孩子身心健康发展越来越重视。但凡涉及孩子的事情也能与孩子平等协商，尊重孩子意愿;在公共场合，尽量不辱骂孩子;尽量为孩子的健康成长营造良好条件等等。未成年人的人格尊严能受到较好的尊重。但仍存在被虐待和忽视的问题。尽管未成年人被虐待和忽视是一个社会问题，但在农牧区的表现程度则要更深一些。如，在对未成年人的上学问题上，有些农牧区家长由于受宗教信仰和“新读书无用论”等因素的影响，强行让未成年孩子弃学去寺庙为僧;在农忙季节或虫草季节，强行要求孩子弃学在家帮忙和采挖虫草，为家庭分担劳务和经济负担;有些家长还出钱请其他未成年人代替自家的孩子上学 (因为义务教学阶段，政府和学校给他们明确了送子女上学的责任);还有背着弟妹上学、兄弟姐妹轮流上学等现象。又如在对未成年人的教育问题上，农牧区家长自身的文化背景和生活背景，使他们很少去思考或者换句话说，是无力去思考未成年人的心理需求，往往承继了他们父辈们的教育方式，通过打、骂等粗暴的体罚方式来教育未成年人，孩子被体罚，不仅遭受皮肉之苦，更重要的是自尊心受到严重的伤害，对他们的健康成长都有较大影响。

(七)未成年人的生存环境有了较大改善，但仍面临改善难度大的问题

为了改善未成年人的生存环境，各级政府加大投入力度，通过改水、改厕、绿化等措施，不断改善未成年人的生存与发展环境，全州初步形成了有利于未成年人生存与发展的良好社会环境与自然环境。据笔者走访甘孜州妇联、团州委等部门了解到，2006年，甘孜州就开播了第一个电视少儿栏目《格桑花》，填补了长期无自办少儿电视节目的空白;针对儿童成长，在新闻节目中开设《加强未成年人思想道德建设》小栏目，制作和播出了《千里川藏线、队礼伴你行》等电视公益广告;2010年，全州广播电视综合覆盖率分别达到87．2%和86．53%;2010年，全州累计解决76．99万人农村饮水安全问题，农村缺水地区供水受益率由2000年56．25%提高到2010年89．58%;农村自来水普及率由2000年32．65%提高到2010年61．37%;农村卫生厕所普及率由2000年16．12%提高到2010年30．7%;森林覆盖率由2000年的12．7%提高到2010年的31．08%。所有这些，为未成年人提供了良好的生存和发展空间。

但甘孜藏区现有国定贫困县5个，808个省定重点贫困村。据调查，到2009年底，还有20余万尚未解决温饱问题的绝对贫困人口;全州农牧民人均纯收入仅相当于全国的41．4%，恩格尔系数高达61．2%;还有20万人居住在生存条件恶劣、灾害频发、生态脆弱地区;全州二级公路只有79公里，三级公路仅占全州公路总里程9．5%。通过走访甘孜州妇联了解到，2010年底甘孜州全州行政村中仍有786个村不通公路、有766个村不通电、有1066个村没有通电话、1218个行政村不通自来水;农村的自来水普及率为61．37%，农村卫生厕所普及率为30．7%。这种环境对未成年人的成长仍会形成不利影响。

伴随着整体经济的发展，地处偏远的农牧区市场也越来越活跃。但因执法的边缘化等原因，不良商家也将“假冒伪劣消费品”带进了农牧区市场，低廉的价格优势和五彩斑斓的产品，对既贫困又闭塞且辨别能力相对较弱的农牧民群众具有“天然的吸引力”，农牧民群众在分享着现代工业文明的同时，不自觉的也将危险传递给了未成年孩子们，严重危害着他们的身心健康。

三、对策与建议

针对农牧区未成年人生存权益方面存在的问题，我们必须采取切实有效的对策，把维护好未成年人合法的生存权益落到实处。

(一)进一步强化农牧区卫生工作建设

完善的医疗条件是农牧区未成人生存权益的重要保障。针对甘孜州农牧区医疗卫生的实际情况，笔者认为应进一步加强农牧区卫生工作的建设。

1．加大农牧区卫生硬件的投入，改善农牧区卫生硬件设施

民族地区基层卫生机构的医疗卫生服务更多体现着党和政府的关心、关爱。针对民族地区落后的生产力和滞后的经济，需要举多方力量予以支持。为此，中央、省和经济发达地方政府应加大对少数民族农牧区卫生投入力度，健全村级卫生组织，并在劳动报酬、房屋建设和药品器械上加大经费扶持力度，以增强农牧区医疗卫生机构的综合实力。

2．加大农牧区卫生人力资源建设力度，吸引和留住人才

针对民族农牧区卫生技术队伍职称、学历水平偏低的现状，应加大人力资源的建设力度。首先，健全继续教育制度，加强在职培训。要提高农牧区卫生技术人员的业务能力，最现实的途径就是内部输血，给他们创造更多的在职学习机会。在具体形式上，除了传统的脱产学习外，还可通过远程培训、专家上门指导培训、到大医院顶岗学习、内部经验交流等方式。其次，提高农牧区卫生技术人员的待遇。针对民族农牧区艰苦的自然环境和滞后的经济条件，为了使卫生技术人才能“引得来，留得住，用得上，做得好”，就必须下大力气给他们创造“人为环境”，如在职称晋升、工资、住房、配偶、子女上学等方面给予特别待遇，使农牧区成为“香饽饽”。最后，完善卫生技术人员“柔性”流动机制。目前，尽管民族地区为解决农牧区人才匮乏及专业技术偏低问题，在人才战略上正在探索“柔性流动制”，但还存在诸多的问题，如柔性流动的时间短、部分流动人员人在朝廷心在汉导致的责任心薄弱、流动人员对地情民情的陌生等。因此，建议管理部门在充分调研基础上，借鉴其他行业的经验，针对性地完善现行的“柔性流动制”，使其成为真正有效的长效机制。

(二)进一步加强政府在地方病防治工作中的主导作用

针对农牧区地方病病种多、分布广、防治难并仍然威胁着未成年人生命健康权益的现状，必须充分发挥政府在防治工作中的主导作用，切实加强领导，增加投入，统筹协调部门，落实责任，齐抓共管，深入组织发动，群防群控，完善措施，加强技术指导和专业培训，深入推进防治，促进防治工作的可持续发展。

(三)切实推进对农牧区家长和未成年人安全法律知识的宣传教育

借甘孜藏区正在积极推动群众工作全覆盖之机，政府法制部门应着手制定包括未成年人权益保护的法治宣传教育计划，落实到每个联系点的单位，联系单位先行自主学习并形成让群众能听懂、感兴趣的法制教育内容，在关心群众、宣传党的惠民政策之时，再与群众探讨式的交流未成年人权益保护的法律法规及具体方法，这样既能被群众接受，又能真正进他们的头脑、进他们的生活。

针对未成年人的法治教育，笔者认为现行的某些法治教育形式如法制副校长流于形式的多。为此，建议学校领导和教师应切实重视法治教育，至少每周有一节法治教育课，并采用未成年人容易接受的方式，教育他们掌握最基本的自我保护常识。同时教育部门要加强监管，适时抽查并将此作为校长和教师的考核目标，切实将未成年人的法治教育落到实处。

(四)加大投入、加强综合治理，改善农牧区未成年人的成长环境

首先，从国家层面加大资金和政策扶持力度，尽快解决“行路难、用电难、用水难、通讯难”等农牧区的基础设施建设问题。

其次，目前甘孜州拥有的3个公共图书馆、18个儿童活动中心和19个文化馆都集中在县城，农牧区都缺乏供未成年人文化、娱乐的公共设施，即使部分农牧区设置了农家书屋，但适合未成年人的书籍却较少。因此建议政府加大对农牧区未成年人文化、娱乐等公共设施的投入和建设。

最后，加强综合治理，净化未成年人成长的社会环境。工商、公安等部门加大执法力度，严厉打击“假冒伪劣消费品”;文化部门会同公安等部门严厉整顿文化市场，整治一切有害于未成年人身心健康的非法活动场所，特别是具有色情、暴力倾向的电子游戏厅和“黑网吧”以及售卖非法出版物的场所;文化、广电部门进一步深化“青少年安全放心网吧”创建活动，认真清理、净化中小学校园周边的文化环境。

(五)完善农牧区被害未成年人权益特别保护机制

1．完善“妇儿工委”办建设

上个世纪九十年代初，为了推动妇女儿童事业的发展，国务院成立了妇女儿童工作委员会(简称国务院妇儿工委)，随后，各省、市政府也相继成立了妇儿工委。甘孜藏区也在州、县两级设置了妇儿工委19个。妇儿工委的办事机构简称为妇儿工委办，按照机构设置规定，妇儿工委办应有独立的经费和人员编制。但在甘孜藏区，州妇儿工委办是挂靠在州妇联，没有独立的经费、独立的编制，独立的办公场所，更没有独立的工作人员，相应的工作是由州妇联兼任的。18个县的妇儿工委办也只有5个县解决了妇儿工委办编制，其余各县均由妇联工作人员兼任妇儿工委办公室的工作，造成工作人员工作力不从心，难以有所作为，使妇儿工委办公室的协调、指导作用发挥不强。为此，建议理顺妇儿工委办的隶属关系，完善其编制、人员、办公设施等。

2．设立专门的未成年人权益保护法律援助机构

未成年人是弱势群体，农牧区未成年人更是弱中之弱，特别需要社会特殊的关爱与保护。未成年人权益保护与未成年人权益受害案件的公正处理需要社会工作者、法律工作者、教育工作者、未成年人福利工作者等的参与，是一项动用大量资源，专业性很强的重要工作，只有设立专门的政府机构，建立稳定的相关专业人才队伍，整合社会各方面的资源，集中处理未成年人权益受害问题，只有这样才能真正保护未成年人享有社会各项基本权利不受侵犯的权利。［7］基于农牧区经济贫困状况和群众较薄弱的法律素养，通过设立专门的未成年人权益保护法律援助机构，当他们的权益受到侵害时，他们才会毫无顾忌马上申援并得到及时的帮助，避免采用其他不利或不正当的手段获得诉求。

3．建立农牧区被害未成年人特别补偿制度

按我国法律规定，当违法行为给他人造成严重危害时，侵害人应向被害人给予物质赔付。但在农牧区，未成年人受到伤害后很难得到积极的赔付，主要原因是贫困和观念。这样就会进一步增大对未成年人身心的伤害。因此，建议建立农牧区被害未成年人特别补偿制度，及时对被害未成年人给予物质救济和补偿，避免因得不到侵害方积极配合时加大对他们的伤害。

(该文系四川省教育厅人文社科2010年社科重点项目“甘孜州农牧区未成年人权益保护实证研究”的阶段性成果之一，项目编号：09SA028。)

［1］叶晓彬．甘孜藏区未成年人权益保护法律研究［M］．成都：四川出版集团巴蜀书社，2009年，p87-88

［2］四川统计年鉴—2010［Z］．中国统计出版社，2010年，p528

［3］肖艳丽．四川省民族地区卫生人力资源现状分析及公平性研究［D］．成都中医药大学硕士论文

［4］呷洛阿抽．关于我州卫生资源配置公平与效率问题的思考 ［N］．甘孜日报

［5］甘孜十个县开展大骨节病基线调查［EB/OL］．四川新闻网-甘孜日报

［6］陈庆．民生安康——甘孜州三大民生工程纪实［J］．四川党的建设 ，2010年第8期

［7］刘琼、项果花．建设和谐社会必须加强未成年人权益保护，完善未成年人权益被害预防及干预机制［C］．和谐社会建设与青少年发展研究报告——第三届中国青少年发展论坛暨中国青少年研究会优秀论文集