社会管理创新与城市少数民族流动人口权益保障

徐中林 刘立敏

社会管理创新是党中央针对当前我国经济社会快速发展，特别是在重要战略机遇期和矛盾凸显期相互交织的情况下，社会领域出现了一系列新情况新问题提出的重要课题。随着我国城市化进程加快，大量农村剩余少数民族劳动力流向城市。在促进城市社会经济发展和各民族交流交融的同时，因其风俗习惯、宗教信仰、教育水平、法律意识等方面的差异性，合法权益时常得不到保障，直接影响到民族团结社会和谐稳定。据国家民委的统计分析，在全国各大城市2000年以来900起影响民族团结和社会稳定的突发事件中，涉及到少数民族流动人员的突发事件占80%，成为影响我国民族关系发展的重要因素。［1］笔者从社会管理创新和民族工作部门的角度对城市少数民族流动人口权益保障谈点看法，以期能引起有关部门的重视。

一、城市少数民族流动人口权益内涵

关于少数民族流动人口的合法权益，学界看法不一。笔者认为，少数民族流动人口与其他类型流动人口特别之处，就在于其少数民族身份和继而因民族身份而享有的特殊权益。即流动到城市中的少数民族，因民族身份而享受的国家法律法规和政策所赋予的权益，一般分为普通权益和特殊权益。普通权益包括少数民族流动人员的生存权、发展权等;特殊权益是因文化、语言、文字、宗教、风俗等特殊性而拥有的，此权益是城市政府保障的重点。因个体民族身份的差异性，决定了其享受权益保障的差异性。大致包括以下内容:

(一)平等就业的权利

平等就业权在整个劳动权利体系中处于核心地位，是基础性权利。 《中华人民共和国劳动法》［2］第3条第1款规定:“劳动者享有平等就业和选择职业的权利……”第12条规定:“劳动者就业，不因民族、种族、性别、宗教信仰不同而受到歧视。” 《中华人民共和国就业促进法》第3条和《就业服务与就业管理规定》第4条都作出了相同的规定，确立了劳动者应当享有的平等就业的权利，禁止各种形式的就业歧视。国务院办公厅《关于严格执行党和国家民族政策有关问题的通知》［3］指出:生产经营者和服务提供者必须严格遵守法律法规有关保障民族平等的规定，在招收员工时，不得歧视少数民族群众。

(二)使用民族语言文字的权利

《中华人民共和国宪法》［4］第4条规定:各民族都有使用和发展自己的语言文字的自由。《中华人民共和国人民法院组织法》［5］第6条、《中华人民共和国刑事诉讼法》［6］第9条、《中华人民共和国行政诉讼法》［7］第8条、《中华人民共和国民事诉讼法》［8］第11条均规定:各民族公民都有用本民族语言文字进行诉讼的权利。人民法院对于不通晓当地通用的语言文字的当事人，应当为他们翻译。在少数民族聚居或者多民族杂居的地区，人民法院应当用当地通用的语言进行审讯，用当地通用的文字发布判决书、布告和其他文件。《城市民族工作条例》［9］第20条规定:城市人民政府应当保障少数民族使用本民族语言文字的权利。

(三)保持民族风俗习惯的权利

《中华人民共和国宪法》第4条规定:各民族都有保持或者改革自己的风俗习惯的自由。《城市民族工作条例》第13条规定:城市人民政府应当根据实际需要，合理设置清真饭店和清真食品生产加工、供应网点，并在投资、贷款、税收等方面给予扶持。第24条规定:城市人民政府应当保障少数民族保持或者改革民族风俗习惯的自由。第25条规定:城市人民政府应当按照国家有关规定，对具有特殊丧葬习俗的少数民族妥善安排墓地，并采取措施加强少数民族的殡葬服务。第26条规定:少数民族职工参加本民族重大节日活动，可以按照国家有关规定放假，并照发工资。国务院办公厅《关于严格执行党和国家民族政策有关问题的通知》指出:在生产经营活动中，不得生产经营含有歧视、侮辱少数民族的产品;在提供有关服务中，不得歧视少数民族群众。

(四)享受民族教育的权利

《中华人民共和国义务教育法》［10］第4条规定:凡具有中华人民共和国国籍的适龄儿童、少年，不分性别、民族、种族、家庭财产状况、宗教信仰等，依法享有平等接受义务教育的权利。第12条规定:父母或者其他法定监护人在非户籍所在地工作或者居住的适龄儿童、少年，在其父母或者其他法定监护人工作或者居住地接受义务教育的，当地人民政府应当为其提供平等接受义务教育的条件。第18条规定:国务院教育行政部门和省、自治区、直辖市人民政府根据需要，在经济发达地区设置接收少数民族适龄儿童、少年的学校 (班)。《城市民族工作条例》第9条规定:城市人民政府应当重视发展少数民族教育事业，加强对少数民族教育事业的领导和支持。城市人民政府应当采取适当措施，提高少数民族教师队伍的素质，办好各级各类民族学校(班)，在经费、教师配备方面对民族学校 (班)给予适当照顾，并根据当地少数民族的特点发展各种职业技术教育和成人教育。

(五)满足宗教活动的权利

《宪法》第36条规定:中华人民共和国公民有宗教信仰的自由。任何国家机关、社会团体和个人不得强制公民信仰宗教或者不信仰宗教，不得歧视信仰宗教的公民和不信仰宗教的公民。国家保护正常的宗教活动。宗教团体和宗教事务不受外国势力的支配。《宗教事务条例》［11］第十二条规定:信教公民的集体宗教活动，一般应当在经登记的宗教活动场所 (寺院、宫观、清真寺、教堂以及其他固定宗教活动处所)内举行，由宗教活动场所或者宗教团体组织，由宗教教职人员或者符合本宗教规定的其他人员主持，按照教义教规进行。这些规定表明，少数民族流动人有宗教信仰自由并且在宗教活动场所内进行宗教活动的权利。

(六)经商办企业的权利

《城市民族工作条例》第14条规定:对城市民族贸易企业和民族用品定点生产企业的优惠，按照国家有关规定办理。第16条规定:城市人民政府有关部门对进入本市兴办企业和从事其他合法经营活动的外地少数民族人员，应当根据情况提供便利条件，予以支持。城市人民政府应当加强对少数民族流动人员的教育和管理，保护其合法权益。少数民族流动人员应当自觉遵守国家的法律、法规，服从当地人民政府有关部门的管理。

二、城市少数民族流动人口权益保障存在的问题

(一)关于就业问题

尽管《中华人民共和国就业促进法》［12］第28条规定:“各民族劳动者享有平等的劳动权利。用人单位招用人员，应当依法对少数民族劳动者给予适当照顾”。《就业服务与就业管理规定》第17条也强调:“用人单位招用人员，应当依法对少数民族劳动者给予适当照顾”。但在现实中，少数民族流动人口平等就业权的实现仍有一定障碍。这一方面是由于进入城市的少数民族人员大都文化素质偏低，就业技能和专业技能缺乏，不能满足岗位要求;另一方面由于文化的差异性，一些企业、事业等用人单位以少数民族流动人员的风俗习惯和宗教信仰容易引发纠纷和矛盾为由，对城市少数民族流动人员的求职进行善意拒绝。虽然法律上有“适当照顾”的规定，但“适当”的模糊性在一定程度上影响了实际操作性。

(二)特需得不到保障

首先是宗教活动场所供应不足。特别是穆斯林流动人口，流动到非民族聚居区城市，很多地方清真寺数量少，有的甚至没有清真寺，无法满足正常的宗教生活。其次，清真饮食供应不足。在少数民族流动人员中，穆斯林占相当比例，满足其清真饮食需求是其最基本的权益。目前全国城市，特别是东部城市，清真食品网点建设基本上不能适应现实需要。一些穆斯林不太集中的企业、单位，没有清真灶台 (窗口)，一些超市、集贸市场因效益问题，没有清真食品供应柜台等。第三，穆斯林专用墓地供应不足。散杂居地区很多城市没有规划穆斯林专用墓地，没有专门殡仪场所。可以说，这些民族特殊需求得不到保障，影响了部分少数民族群众的正常生活。

(三)歧视现象部分存在

由于文化的差异和对少数民族特殊风俗习惯的不了解，一些流入地区的居民不愿意将房子出租给少数民族流动人员，有的旅馆以种种借口拒绝少数民族流动人员入住，一些职业介绍部门对少数民族流动人员采取歧视的态度，不愿意为他们介绍工作。有的地方对部分敏感民族公民在办理暂住证、工商执照等方面都有各种各样的限制。这些现象虽不是社会主流，有的也并非故意歧视，但仍然造成不好的影响。

(四)权益保障法律滞后

目前，我国在城市民族法制方面，形成了以城市民族工作条例为基本法，各大城市的城市民族工作办法，各城市少数民族权益保障法为子法的法律框架。城市民族法有自己的适用范围和对象，即适用于本区域内具有本地户口的居民。对于少数民族流动人口的权益保护，没有做出明确的规定。流向城市的少数民族成员因为没有所在城市的户口，他们既不能享受市民居民所享有的各种权利，也不能享受城市民族工作条例、各城市的城市民族工作办法、城市少数民族权益保障法所赋予的各种权利，造成了权利保障的真空地带。可以说，法律在保护少数民族流动人口权益的问题上遭遇了尴尬。

(五)服务管理工作滞后

城市民族少数民族流动人口权益保障工作涉及方方面面，需要政府各职能部门之间各负其责、密切配合、齐抓共管;需要与之相适应的法律政策、工作机制和相关制度。但目前我省国大多数城市少数民族流动人口权益保障问题还处在破题阶段，缺乏有效的工作机制和工作平台，各有关职能部门分工负责、齐抓共管的格局尚未形成。

三、创新城市少数民族流动人口权益保障对策

笔者认为，要从创新社会管理的角度，来审视新形势下的城市少数民族流动人口权益保障工作，在现实专题立法保障不成熟，社会共识难达成一致的情况下，要走长远立法和近期政策保障相结合的路子，重点突出对少数民族流动人口特殊权益的保障。各级城市政府要从创新思想认识、创新工作平台、创新工作机制等方面入手，积极进行政策、措施保障。

(一)立足思想认识创新，着力解决城市少数民族流动人口权益保障的认识问题

各级党委和政府把城市少数民族流动人口的权益保障工作纳入议事日程，将城市民族工作放到更加突出的位置，深入研究少数民族流动人口劳动权益保障问题的基本规律，及时制定各种政策措施并认真贯彻实施。在法制化道路上，采用目前强化政策保障和远期立法保障并行的思路，把城市少数民族流动人口权益保障逐步推上法制轨道。即各城市政府要加快出台少数民族流动人口权益保障政策，强化各项服务管理措施，特别要保障特殊权益需求;国务院要抓紧修改《城市民族工作条例》，增加涉及城市少数民族流动人口权益保障的条款。再由国家民委等有关部门根据《条例》制定配套规章，解决诸如清真食品供应、清真寺设置、穆斯林殡仪、穆斯林殡葬、双语教学等特殊权益保障的强制措施。

(二)立足载体措施创新，着力搭建城市少数民族流动人口权益保障的工作平台

一是建立完善网络信息平台，全面掌握城市少数民族流动人口基本信息。建立省、市、县(市、区)、乡镇 (街道办事处)、社区五级组织网络，以各级民族事务协调委员会为平台，分工负责，齐抓共管。在少数民族人口较多的企业、学校、社区，以及与少数民族生产生活密切相关的基层单位、服务部门、清真网点、清真寺等窗口单位，设立民族工作协理员、联络员，分片定点，协助做好服务管理工作。二是着力强化社区基础平台，充分发挥社区在保障少数民族流动人口权益中的主阵地作用。把城市少数民族人口较多的社区作为民族工作重点社区，建立社区少数民族服务中心;在少数民族流动人口相对集中的楼院建立联络点，准确掌握社区少数民族流动人口信息资料，并做好少数民族流动人口的创业指导、暂住证办理、子女就学、特困救助、矛盾调处等服务管理工作。三是巩固加强服务管理平台，全力保障少数民族流动人口的合法权益。首先尊重风俗习惯，保障少数民族流动人口的合法权益。穆斯林流动人口较多城市要建设清真寺和穆斯林墓地及殡葬设施，合理设置清真食品供应点;穆斯林员工比较集中的企业、学校专门设立清真餐厅和沐浴间。其次，开展“真情服务”，切实帮助少数民族流动人口解决实际困难。制作少数民族流动人口服务指南，公布服务热线，成立司法援助中心，做到有问必答，有求必应，有难必帮，有报必查，有查必果，使外来少数民族群众切实感受到祖国大家庭的温暖。第三，加强宣传教育，切实提高少数民族流动人口的政策法律意识。发挥伊斯兰教协会、清真寺和阿訇联系穆斯林流动人口优势，利用开斋节、古尔邦节等穆斯林传统节日，宣传党和国家民族宗教政策、法律法规，使广大少数民族流动人员学法知法守法用法，时刻准备拿起法律的武器捍卫自己的合法权益。

(三)立足体制机制创新，着力完善城市少数民族流动人口权益保障的工作机制

一是组织领导制度。工作中要建立“政府统一领导、民委组织协调、职能部门参与，各负其责、齐抓共管”的组织领导机制。二是宣传教育制度。以清真寺和阿訇为依托，发挥其在对穆斯林流动人口教育的特殊作用;以少数民族流动人口集中的企业为重点，对广大少数民族职工定期进行党和国家民族政策宣传教育;以重点社区为基础，扎实开展基层群众宣传教育活动，不断增强少数民族流动人口的法律意识、公民意识和国家意识。三是节日走访制度。民族工作部门结合党和国家重大节日、少数民族传统节日等，召开少数民族流动人口代表人士座谈会，走访慰问困难家庭，全面了解他们生产生活中存在的突出问题，并及时反馈给政府，协调有关部门妥善解决。四是矛盾排查制度。坚持开展经常性矛盾纠纷排查工作，及时发现可能引发涉及少数民族流动人口方面的苗头性、倾向性问题，努力把不稳定因素解决在基层，解决在当地，解决在未萌状态。高度重视涉及少数民族流动人口的信访工作，明确职能职责，规范工作程序，完善内部运行机制和外部协调机制，提高接访和矛盾调处能力。对排查出来的涉及少数民族流动人口的矛盾纠纷和不稳定因素，深入研究，准确判断，对于敏感问题及时研究解决办法。五是出入地共管机制。出台少数民族流动人口出入地齐抓共管的工作意见，建立少数民族流动人口集中的流出地建立协作共管机制，流出地重点做好法制政策教育，流入地重点做好权益服务，共同做好少数民族流动人口的服务管理工作。六是监督检查制度。建立完善的监督检查制度，深入贯彻落实《关于严格执行党和国家民族政策有关问题的通知》(国办发〔2008〕33号)和《关于加强民族法规和民族政策执行情况监督检查工作的意见》 (民委 (督查)发〔2008〕81号)精神，把贯彻落实党和国家的民族政策和依法保护少数民族流动人口的合法权益紧密结合起来，定期组成督导组深入到基层、深入到少数民族群众中，发现损害少数民族流动人口合法权益情况，及时督促解决。

(本成果承受第47批中国博士后面上资金资助，项目编号：20120471550。)

［1］杨侯第．中国城市民族工作的理论与实践［M］．北京：民族出版社，2001年

［2］中华人民共和国劳动法［Z］．1994年7月5日第八届全国人民代表大会常务委员会第八次会议通过，自1995年1月1日起施行

［3］关于严格执行党和国家民族政策有关问题的通知［Z］．2008年5月国办发〔2008〕33号文件

［4］中华人民共和国宪法［Z］．2004年3月14日第十届全国人民代表大会第二次会议通过《中华人民共和国宪法修正案》

［5］中华人民共和国人民法院组织法［Z］．2006年10月31日第十届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议修正，自2007年1月1日起施行

［6］中华人民共和国刑事诉讼法［Z］．2012年3月14日第十一届全国人民代表大会第五次会议第二次修正，自2013年1月1日起施行

［7］中华人民共和国行政诉讼法［Z］．1989年4月4日第七届全国人民代表大会常务委员会第二次会议于通过，自1990年10月1日起施行

［8］中华人民共和国民事诉讼法［Z］．2007年10月28日第十届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议修改，自2008年4月1日起施行

［9］城市民族工作条例［Z］．1993年8月29日国务院批准，1993年9月15日国家民委令第2号发布

［10］中国人民共和国义务教法［Z］．2006年6月29日第十届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议修订，自2006年9月1日起施行

［11］宗教事务条例［Z］．2004年7月7日国务院第57次常务会议通过，自2005年3月1日起施行

［12］中华人民共和国就业促进法［Z］．2007年8月30日第十届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过，自2008年1月1日起施行。