泽州县农发水保项目工程实践与思考

张乾坤，刘 丽

（泽州县水务局，山西 泽州 048000）

泽州县山多川少，十年九旱，地处太行山南端，总面积 2 023 km2，水土流失面积1 488.6 km2，年平均侵蚀模数3 900 t/km2，水土流失较为严重，生态形势十分严峻，严重制约了县域经济的可持续发展。为此，近年来，县委、县政府利用国家农发水保专项资金，并多方筹资，多渠道投入实施水土保持治理项目，改善了治理区生态环境，提高了治理区群众的经济收入和生活水平。

1 项目实施成效

1.1 夯实了农业基础地位

20世纪90年代，随着煤炭开采业和冶炼业的迅猛发展，区域内群众片面追求经济效益，忽视了对农业的投入，经济结构呈现出明显的资源型经济特征，“重工轻农”现象日趋严重，工农业发展极不平衡，造成了严重的资源浪费和水土流失。自2008年起，泽州县在长河、丹河两条流域实施了农发水保项目，共完成水土流失综合治理面积52.2 km2。项目实施后，受益村群众人均年可增产粮食80 kg，增产林果400 kg，人均可增加经济收入380元，不仅改善了农业生产条件，而且推动了农村产业结构调整，促进了经济的稳定发展，激发了群众对农业生产的热情，夯实了农业的基础地位。

1.2 改善了生态环境

国家农发水保一期长河项目的实施，使该区林草覆盖率由2.24%提高到了37.08%，年拦蓄利用水89.34万m3，蓄水效益38.4%，保土19.08万t，保土效益71.22%，年侵蚀模数由3 900 t/km2降到2 249 t/km2，水土流失治理度达到了77.74%，有效改善了区域内生态环境，增加了抵抗自然灾害的能力。

1.3 形成了适宜的建设模式

一是专业队治理模式：由大型建筑集团或公司承担技术质量要求高、靠机械作业的工程，利用其技术优势、设备优势来保证工程进度和质量，提高项目建设的整体水平。二是大户治理模式：项目区内民营大户投资能力强、治理速度快、责任心强，充分发挥了民营大户带动作用。三是组织受益村农民集中治理模式：工程由村委集体组织农民组成专业队实施，技术人员验收后拨付资金。承担营造水保林任务，工程完成后，根据林权制度改革落实管护责任。四是户治户管模式：根据“谁栽植、谁管护、谁受益”的原则，经济林实施时采取以下流程：规划范围内的农户按标准整地，经技术人员验收合格后，凭中间验收单领取苗木进行栽植、浇水和管护。结合工程实际采取不同的治理组织模式，有效保证了工程质量。

1.4 引导了水保经济林的发展方向

通过推广新技术、新科研成果，聘请专家教授，组织技术人员考察学习和良种引进及示范园区建设等，引导了水土保持经济林的发展方向。如一期长河项目区下村镇的上寺头及上村桑蚕、翁山香椿，二期丹河项目区的彤康山楂及衍生产业彤康庄园山楂酒等。在农发项目的扶持下，下村镇2008年发展优质丰产密植桑园107.6 hm2，发展优质香椿面积32 hm2，2009年项目区仅此两项年收入达到314万元，“下村桑蚕”、“翁山香椿”以及“彤康山楂饮料”均成为泽州县的品牌。

2 项目实施措施

2.1 领导高度重视

项目建设初期，得到了县政府的高度重视，成立了工程建设领导组，将水土保持工作建设纳入各级政府和部门的目标考核内容，并与项目区乡镇签订了目标责任书。水务局作为项目建设单位，由一名班子成员专门负责此项工作，并抽调一批技术骨干和财会人员负责项目工程的规划、设计、施工、技术服务等。

2.2 因地制宜选择项目区

二期丹河项目区范围内的焦园流域地处土石山区和丘陵阶地区，地下无资源、地上无企业，以传统的农业耕作为主，集体经济相对落后。2012年通过项目的实施，以山、水、田、林、路统一规划，工程措施和生物措施合理配置，形成了水土流失综合防护体系。完成治理面积5.85 km2，其中：经济林20.0 hm2，乔木林24.5 hm2，实施封禁治理540.5 hm2，建设淤地坝1座。2013年，该村获得“县生态文明村”的荣誉称号。

2.3 项目区建设与当地农业产业开发相结合

将工程、林草和保土耕作措施合理配置，群众种地难、行路难、增收难等一系列民生问题得到了有效解决，有力推动了农业产业结构的调整，促进了经济的稳定发展，极大地激发了农民群众兴水务农的积极性。

2.4 鼓励农业合作社组织、民营水保大户参与项目实施

选择建设积极性高、迫切需要国家资助的农业合作社组织、民营水保大户加入项目区建设，不仅可以增加资金投入，而且有利于后期管理，最大程度地实现水土保持效益。2008年，下村中村民营水保大户段水泉、车德会承包项目区范围内“四荒”面积230 hm2，累计投劳折资约100余万元，用于乔木林和经济林栽植；2011年，项目区范围内彤康饮料食品有限公司自筹资金100万元，全部用于淤地坝项目建设。5年来，项目实施涉及农业合作社组织4个，民营水保大户8户，投劳折资和直接注入资金累计达400多万元。通过建立责、权、利制度，明确所有权与使用权，明晰管理体制，让其自觉投入劳动力参与工程建设，弥补了工程建设资金的不足。

2.5 注重项目管理

在工程实施过程中，严格执行《农业综合开发水土保持项目管理细则》的有关规定，出台制订了适宜泽州县农发项目的《财务管理办法》《验收管理办法》《施工技术要求》《档案管理办法》，明确了质量标准和验收办法，并推行“五制三表”，坚持“五统一”的管理制度。“五制”为项目法人制、工程监理制、合同管理制、工程验收制、资金使用报账制；“三表”为财务决算表、收入支出明细表、资金去向表；“五统一”为统一组织领导、统一规划设计、统一质量标准、统一工程验收、统一财务结账。上述管理制度保证了工程从立项、审批、实施、竣工验收到资金拨付全过程的规范化管理。

3 存在问题及建议

泽州县水土保持项目的实施改善了区域内的生态环境，取得了明显成效。但在项目的实施过程中存在以下几方面的问题：

一是措施布局存在困难。泽州县境内土石山区和丘陵阶地区面积占到总面积的94.2%，人均耕地面积仅0.09 hm2。农发水保项目旨在粮食增产、农民增收，必须配置一定比例的梯田、经济林等硬件增产增收措施。农发水保项目的实施区域基本是在土流失重度区，以营造乔木林为主，没有集中连片建设经济林的条件，而能够成规模建设经济林的地方基本处于丘陵地带，沟深岸陡在工程措施布局上，投资较大，而且经济林很难集中连片形成规模。

二是概算标准低。项目概算标准采用水利部水总〔2003〕67号文，距今已有10年时间，现行定额人工费预算单价与市场严重脱节，远远落后于市场价。预算价与市场价的巨大差异，给项目建设带来一定的困难。

三是重复投资比例较大。受晋城地区十年九旱、暴雨集中的自然条件影响，水保林草成活率难以保证，造成重复投资比例较大。

四是协作不到位。全县农发大部分工程由农发局牵头实施，在水利、土地、林业等部门有各自的农发项目，但仍各自为阵，无法形成农发项目规模效益。

为此建议：一是在土石山区，应遵循因地制宜的原则，以利于项目的发展；二是在工程设计时，应采用统一的概算标准，确保工程如期完成；三是列支招投标费，保证项目按程序进行；四是对因自然灾害造成的工程重复投资，应另外列支或次年增加补助资金。