安庆市水利工程项目建设管理模式浅析

□钱迎春

安庆市位于安徽省西南部，长江中下游北岸，地处冷暖气流交汇地带，多年平均降雨量为1389毫米，梅雨期气候多变。解放后累计共建有水库684座，水电站279座，规模以上水闸2580座，泵站2961座，新修加固5级以上堤防总长度3662公里，灌溉耕地总面积480万亩，兴水除害功绩显著。“十二五”期间，水利工程总投资高达538亿元，是安徽省水利建设大市。

一、水利工程项目建设管理的历史模式

从历史上看，安庆市水利工程项目建设管理模式主要以自建制为主。20世纪90年代中期以前，主要采取由各级政府组建建设指挥部的形式承担水利工程建设项目的管理职能。20世纪90年代中期后，开始推行项目法人责任制，以各级水利局组建项目法人单位为主，承担水利工程建设项目管理职能。在水利工程建设过程中，安庆市也尝试实行代建制，如在花凉亭水库除险加固等工程中，就聘请中水淮河规划设计研究有限公司等单位为项目管理单位。但安庆市水利工程项目建设管理模式目前仍以各级水利局组建项目法人单位为主。

二、现行水利工程建管模式的优缺点

（一）水利局组建项目法人的建设管理模式

20世纪90年代中期后，安庆市同全国一样，运行的是各级水利局组建项目法人单位的自建制形式，承建了一大批水利工程，创造了良好的投资效益。自建制形式的优点是易于调动各类水利工作人员，培养了大批有水利建设管理经验的业务骨干。但实践过程中也暴露出一定的问题，如地方配套资金不到位，高概算低招标，压低实际工程造价，套取国家资金；建设单位临时组建“大而全、小而全”的项目管理班子，专业化程度低；各级水利局既是行业主管，又是项目法人，既是运动员又是裁判员，政府监控缺位，监管力量不足，招投标行为不规范和暗箱操作现象时有发生，既造成了管理上的漏洞又滋生了腐败。

（二）实行水利工程项目代建制的得失

安庆市水利局在花凉亭水库除险加固等工程中曾尝试实行水利工程项目代建制，在一定程度上促进了项目建设管理的专业化，提高了项目管理水平。但就当前国家公益性工程建设管理总体监管环境和法规监管的效能而言，项目法人代建制存在相当大的局限性，难以发挥国务院《关于投资体制改革的决定》（国发[2004]20号）的文件精神，难以达到“加强政府投资项目管理，改进建设实施方式”的目的，反而在一定程度上增加了工程项目建设管理成本，使项目建设管理程序更加繁冗。

三、水利工程项目建设管理模式改革的建议

今后几年，安庆市水利工程建设的主要方向是中小河流整治、病险小水库除险加固、小型农田水利工程、灌区改造、大江大河及重要支流治理、除涝泵站工程及下浒山水库等工程建设，估计仅“十二五”以后结转投资就能达到370亿元以上。除下浒山水库等是大型工程，建设地点比较集中外，其他工程项目则比较分散，具有任务重、投资大、水利建设项目多、规模小、分布散等特点。

面对如此繁杂的水利工程建设项目，如何因地制宜搞好安庆市水利工程建设管理工作？笔者认为以下几点要充分考虑：

一要考虑水行政主管部门的建设管理职能应回归政府监管职能的问题，切实解决各级水行政主管部门直接组织工程项目建设，自己监管自己，造成监管上“越位”，实际上“缺位”的问题；

二要考虑工程项目建设管理专业化的问题，应充分调动多年来培养起来的有建设经验的水利工作者的积极性；

三要考虑下一步安庆市水利工程建设的特点是任务重、投资大、水利建设项目多、规模小、分布散，应实行水利工程建设项目集中管理；

四要考虑水利工程项目建设管理人才培养的可持续性，为今后水利工程建设管理培养、储备人才。

笔者认为应成立以县、市为单位，以从水利部门抽调的有建设经验的水利工作人员为骨干，直接隶属于各县、市政府的水利工程项目建设管理局，实行水利工程集中建设管理。水行政主管部门仅作为行业主管部门对水利工程项目建设管理局进行行业监管，实现行业主管部门监管与工程项目的建设分离，既可堵塞监管制度上的漏洞，又能充分调动那些在实践中成长起来的各类专业人才的积极性、创造性，从而提升工程项目建设管理的专业化水平。

四、结束语

工程建设管理，从狭义上讲，是建设单位对单个工程项目建设的管理，其宗旨是实现建设目标和最低控制成本的双协调管理。从广义上讲，工程建设管理又包括行政主管部门对项目建设管理的监管，其目标是监管效能的实现。成立直接隶属于各县、市政府的水利工程项目建设管理局，形成统揽各项水利工程项目建设的集中管理模式，实现监管与被监管的分离，有效提高水行政管理主管部门的监管效能，促进水利事业的健康发展。