政府投资项目控制工程造价存在的问题及对策

2013-08-15程海英

山西建筑 2013年6期

程海英

(壶关县住房保障和城乡建设管理局，山西壶关 047300)

0 引言

政府投资建设项目是指政府投入项目资金，占主导地位，全部或部分使用政府资金以及其他资金所进行的固定资产投资的建设项目。它是由政府及其相关职能部门依靠其特有的行政权利和职能进行管理和运作的。随着社会经济建设的飞速发展，大中型公用事业和基础设施配套项目逐步完善，政府建设项目的投资也逐年增长。但是，暴露的问题也越来越多，主要表现在:投资规模大，建设周期长，在工程价格的确定、控制和管理中存在着诸多复杂多变的因素，导致造价失控和“三超”现象出现。如何有效加强政府投资项目的造价控制，使项目投资控制在批准之内，各种资源得到充分合理的利用，笔者根据多年的建筑管理工作实践体会，建立一套科学的控制工程造价的措施与方法，使工程造价管理尽快纳入规范化、系统化、法制化轨道，对提高政府投资效益具有重要意义。

1 政府投资项目决策阶段的造价控制

项目决策阶段是对拟建项目的必要性和可行性进行技术经济论证的阶段。在项目建设各阶段中，投资决策阶段影响工程造价的程度最高，达到70%～90%。因此，决策阶段是决定工程造价的基础和前提，它直接影响各阶段工程造价的管理。

1.1 项目投资决策阶段存在的问题

项目投资决策阶段通常由建设单位委托勘察设计单位编制项目建议书或可行性研究报告，并编制投资估算，投资估算是项目投资决策的重要依据，当项目可行性研究报告被批准之后，其投资估算将作为项目工程造价的最高限额。而这一阶段往往根据对已完工程进行经济分析和方案对比，工程量不明确，造成投资估算的误差较大。此时建设单位往往为了所报项目能被批准，要求勘察设计单位在投资估算时有意低估，增加了投资估算的不准确性。

1.2 项目投资决策阶段的造价控制对策

1.2.1 做好项目决策前的准备工作

做好项目决策前的准备工作，首先要做好基础资料的收集，并保证其详实、准确。包括设备运行情况、设备技术参数、建筑市场动态以及现有已建类似工程资料等相关内容的原始记录及信息。其次调查研究要深入细致，分析论证要全面科学，为政府决策提供可靠的依据和技术支撑。

1.2.2 编制好项目建议书和可行性研究报告

市场调查研究是论证项目建设必要性的关键。它包括国内外市场对拟建产品的需求状况，类似项目的建设情况以及国家对该产业的政策和发展趋势等诸多因素的分析研究。因此，要根据市场需求及发展前景，合理确定建设规模及建设标准，使立项申请具有较强的说服力和可行性。项目立项之前尽快完成可行性研究报告的编制评审。如某新型高科技消防项目因缺乏深入细致的市场调查研究，在项目建成投产运营后，产品市场需求匮乏，使项目资金投入没有取得理想的经济和社会效益。

1.2.3 做好投资估算的编制工作，并尽可能做到科学、合理、全面准确

科学进行投资项目的效益分析并编制项目投资估算。投资估算编制要依据充分、细致合理、力求全面。从现实出发，充分考虑到项目实施过程中可能出现的各种情况及不利因素对工程造价的影响，要考虑项目所在地实际市场情况及建设期间预留价格的浮动系数，这样才能使项目投资基本上符合实际并留有余地，使投资估算真正起到控制项目总投资的作用。

2 政府投资项目设计阶段的造价控制

工程造价控制贯穿于项目建设全过程，而设计阶段的工程造价控制是整个工程造价控制的龙头。政府部门依法依规审批，设计部门专业精心设计，造价工程师的严格控制，是项目设计阶段造价控制“三位一体”的有机组合。设计是项目进行全面规划和具体描述实施意图的过程，是项目建设的灵魂，是处理技术与经济关系的关键环节。由此可见，项目设计阶段是控制工程造价的关键。它包括设计的评价和比较、方案的优化以及设计概算的编制与审查等。

2.1 项目投资设计阶段存在的问题

2.1.1 技术与经济的结合不够

由于体制和传统习惯原因，项目设计由设计专业技术人员来完成，在设计过程中他们注重工程项目的使用功能，而对经济因素考虑较少。在实际工作中，一般设计人员与造价人员不能同阶段进行现场勘察、方案选择、投资分析比较等全过程设计，使设计方案一开始就没有建立在健全的经济基础之上，无法保证设计方案能较好地体现技术与经济的结合。

2.1.2 设计方案成本控制不足

设计人员在设计中一般都比较注重设计产品安全实用，技术先进，强调设计产值，而对设计产品的经济效益不够重视，不抓设计中的经济指标和成本控制工作，“肥梁”“胖柱”现象普遍存在。

2.1.3 基本建设程序混乱

有的项目单位为使项目尽快上马，随意简化和减少基本建设的程序和环节，压缩设计时间，不做初步设计，甚至边设计边施工，造成投资决策失误，设计深度不够，设计质量低劣，设计更改频繁，致使工程造价无法得到控制。某重点工程休闲广场，因急于开工建设，没进行初步设计，立项批复总投资3 000万元，根据施工图预算造价5 000万元，因超计划投资2 000万元，使得项目无法进行招投标，不得不多次更改设计方案，造成投资决策失误。

2.2 项目投资设计阶段的造价控制对策

2.2.1 设计人员与造价人员密切配合，使技术与经济相结合

在项目设计中，设计人员既要重视技术，也要重视造价，在满足使用要求的前提下，尽可能降低工程造价。同时，造价人员既要控制造价，又要控制设计，在资金限制范围内，尽可能提高项目功能水平，使二者相辅相成有机结合起来，这样既提高了工程设计质量，又控制了工程造价。

2.2.2 采用设计招投标优化设计方案

选择好的设计单位是取得优质设计的前提。设计招标时，设计投标方案除要有独创性之外，还要符合技术先进、结构合理、满足建筑节能、加强环境保护等要求。评标专家对设计方案进行技术与经济的分析、评审比较，优先选择在环境上自然协调、功能上适用、结构上坚固耐用、技术上先进、经济上合理的最优设计方案，力图实现设计阶段有效的投资控制。

2.2.3 积极推选限额设计

落实限额设计是实现投资控制的根本。限额设计是以项目可行性研究报告的批复所确定的建设规模、建设内容、建设标准为依据，在投资估算限额范围内进行工程设计，以提高投资的经济效益。据有关专家通过资料测算分析，在技术设计阶段，影响建设项目造价的程度35%～75%，施工图设计阶段为5%～10%。由此看来，在初步设计阶段的设计概算是控制施工图设计和施工图预算的依据，也是衡量设计方案技术经济合理性的依据。工程设计过程中，在保证项目使用功能的前提下，按各专业进行投资分解，分块限额，按分配的投资限额控制设计。严格控制不合理的变更，保证总投资限额不突破。但提倡限额设计并不是单纯的追求降低造价，其中包含了尊重科学、尊重实际，采用优化设计使技术和经济效益紧密结合，通过技术比较，经济分析和效果评价，以最少的投入创造出最大的效益，体现了建设标准、规模、原则和概预算费用的合理性。因此，限额设计是设计阶段控制工程造价的有效方法，也是限制概算超估算、预算超概算、决算超预算，这种“三超”现象的关键。

3 政府投资项目招投标阶段的造价控制

工程建设领域实行招投标制，是为了适应市场经济的客观要求，通过招投标，建设单位可以以竞争方式择优选择施工单位，优化资源配置，低成本、高质量、高效率的完成工程建设，从而使工程造价得到比较合理的控制，从根本上消除“先干后算”造成工程造价失控的弊端。

3.1 项目投资招投标阶段存在的问题

3.1.1 招标控制价的准确性不高，编制质量低劣

招标控制价的编制是一项非常重要的基础工作，其质量高低，直接影响到建设项目的投资、投标人的投标报价，施工过程中的管理、资金拨付以及最后的工程结算。其编制人是中介机构，编制依据是施工图纸及《计价依据》，因此中介机构的从业人员综合素质高低，施工图纸设计完整性与否直接影响到招标控制价的准确性。从业人员专业技术素质差、图纸设计不合理或不全面，设计深度不够等诸多方面原因，编制出的招标控制价势必出现错误或漏项较多，不可避免地影响招标控制价的准确性。在现阶段清单计价模式下，普遍存在清单范围不明确、项目特征描述不清、工程量计算不准、漏项严重以及与《清单规范》的计算规则不相吻合的现象。这些质量问题的存在，客观上给下一步的工作带来不利影响。

3.1.2 投标报价无法充分体现投标企业的竞争能力

投标报价是投标文件的组成部分，在招投标中采用清单计价模式。而在清单计价模式下，单位工程造价由分部分项工程费用、措施项目费用、其他项目费用、规费和税金组成。除规费和税金属于非竞争性费用外，其他均属于竞争性费用。但是目前投标企业在清单计价时，虽然采用清单计价的形式，但是，在组价上依然沿袭着定额计价的思想，没有体现“政府宏观调控、企业自主报价、市场竞争形成价格”的指导思想，无法体现企业的管理水平、技术特长、施工装备优势。

3.2 项目投资招投标阶段控制造价对策

3.2.1 招标控制价的编制要科学规范

招标控制价的编制应遵循客观、公正的原则，合理反映拟建项目的市场价格水平。勘察设计文件是编制控制价的主要依据，也是编制工程量清单的关键。必须加强对建设项目勘察设计质量的监督管理，加强图纸会审，提高项目设计质量，使项目设计图纸内的问题在设计阶段得以解决，为编制好招标控制价打好基础，减少因图纸的错、漏、缺等现象而造成的计价失误，避免建设单位在开工后不必要的改动以及可能因此而产生的纠纷。

3.2.2 招标控制价要严格备案

项目招标人在发布招标控制价前将招标控制价有关材料报送项目所在地造价管理机构备案。备案资料要包括招标文件中有关工程计价条款、工程量清单、招标控制价成果文件等。工程造价管理机构对报送的招标控制价及相关资料要进行严格审查，并将审定的招标控制价和审查意见回复招标人，招标人应将审查情况报送工程招投标监督管理机构备案。

3.2.3 加强社会中介机构从业人员监管和培训

提高社会中介机构从业人员素质，也是招投标阶段控制造价的关键。当前，中介机构的从业人员素质参差不齐，如何规范和提高从业人员综合素质，已成为一个迫切问题。行政主管部门应建立严格的监管机制，加大对中介机构的监管力度，通过业务培训，使从业人员掌握新的计价规范和计价依据，不断更新知识，提高从业人员的专业技术素质，增强职业责任心，只有规范的市场、规范的制度、规范的标准，才能从根本上解决症结。

3.2.4 施工企业要转变观念，强化竞争意识

施工企业要转变观念，面向市场，不能再单纯地依赖预算定额，这无法体现企业在技术和管理上的水平和优势。那么施工企业要在报价上取得优势，就必须强化竞争意识，完善内部管理，发挥技术优势和管理优势，尽快制定自己的企业定额。企业定额能真正反映企业的先进水平，是投标报价的核心和关键。企业只有根据企业定额及自身的特点和发展要求才能在投标报价中做出合理的、具有竞争性的报价方案。此外，企业要建立一个能真实反映市场行情的询价体系，同时做出短、中期的市场价格走向预测。做好本企业计价人员的培训工作和继续教育，通过学习新知识新理论，提高他们的综合素质。总之使企业适应市场竞争和国际竞争，从而使项目投资得到有效控制。

4 政府投资项目施工阶段的造价控制

工程施工阶段是建筑物的实体形成阶段，是人力、物力、财力消耗阶段。据统计，影响工程投资的可能性只有5%～10%，但由于施工阶段周期长，影响因素多，材料价格波动大，控制面广，所以对施工阶段的造价控制也是政府投资项目控制造价不容忽视的，必须对工程施工过程加强管理。

4.1 项目投资施工阶段存在的问题

4.1.1 施工组织设计不科学

施工单位在施工组织方面，人、财、物没能得到合理配置与利用，造成资源大量浪费，出现了工程造价提高，材料价格管理方法落后，材料采购、储存安排不科学等问题。此外部分施工单位从自身利益出发，通过设计变更，增加工程量或偷工减料，以次充好这些问题也是不容忽视的。

4.1.2 项目建设单位对项目的监督管理不力

项目实施中，首先对工程签证的重视程度不够，手续不规范。一些工程签证资料不全、填写不完整甚至没有签证，在工程决算过程中甲乙双方往往因此产生意见分歧，虽然表面上能够通过实地测量进行工程量的认定，但隐蔽工程、零星拆除及土石方等问题将无法认定。即使甲乙双方对没有签证的事项予以认可，但作为工程资料来讲也是一种缺失和不完整。在缺少完整有力证据的情况下，也给最终结算和审计工作带来了很大的困难。其次，对建设项目的监理通常情况下仅仅关注建设工程的质量控制和进度控制，忽略了建设项目投资的动态控制，对建设工程施工阶段工程造价的动态控制缺乏了解。

4.1.3 建设项目的合同管理不完善

部分建设项目施工企业的合同管理人员不熟悉合同管理业务，因此使合同内容不完善，导致不必要的经济损失，对企业信誉产生不良影响。同时由于建设单位管理人员和施工企业合同管理人员缺乏法律意识，因此使合同签订不规范，合同的条款不全面。合同管理机制的不健全使项目施工阶段的工程造价增加。

4.2 项目投资施工阶段造价控制对策

4.2.1 严格工程变更办理程序

工程变更必然会影响工程造价，严格控制工程变更，规范工程变更程序，对必须变更的工程内容，尤其是涉及到费用增减的变更，应尽量提前到工程内容实施前完成，避免拆除，减少损失。同时，变更内容必须经设计单位、建设单位、监理工程师三方审核，共同签字确认。对于设计变更应从专业角度进行监管，估算出不同变更对工程造价的影响，从功能、经济等层面来决定设计变更有没有必要，使不必要的工程费用节省下来，从而防止项目投资失控。

4.2.2 严格现场签证管理

在施工过程中，建设单位要加强现场签证管理，监督施工单位按图施工，严格控制变更洽商、材料代用、现场签证、额外用工及各种预算外费用。对必要的变更，要做到先算账后实施。建设单位现场造价人员要督促施工单位做好各种记录，特别是隐蔽工程记录和签证工作，减少结算时的扯皮现象。现场签证管理，不仅要坚持“随做随签”，还应使签证符合量化需求，签证单的条款应该明晰，签证内容符合实际情况。某道路工程土石方工作量较大，地形复杂，适逢雨季施工，由于现场签证不严格，给工程结算带来很大麻烦，走上司法程序，导致相当大的经济损失。因此，严格现场签证管理，是施工阶段控制工程造价的关键。

4.2.3 强化施工合同监管，健全合同备案制度

建设项目施工合同是发包人与承包人因工程建设而明确双方权利、义务、职责的协议书，是对项目管理的主要依据。规范施工合同的签订对于控制项目投资具有非常重要的意义。在合同中必须明确双方各自承担的风险范围，包括项目价款与结算支付条件、工程量、综合单价、措施费用和材料价格风险以及外部因素环境等的调整方法。加大施工合同的监管力度，健全施工合同备案制度，通过合同备案，使施工合同具有合法性、严密性、准确性，对于合同中出现的一些背离法律法规和有关政策的条款要及时予以更正，避免合同纠纷。建立一套解决合同履约中有关工程价款结算纠纷的解决机制，以维护工程建设各方的合法权益。