洞松水电站工程变更管理探讨

2013-08-15付春立

四川水力发电 2013年1期

付春立

(四川活兴投资有限责任公司洞松水电站工程建设指挥部，四川乡城627850)

1 工程概述

洞松水电站位于四川省甘孜州西南部乡城县境内，为硕曲河乡城段“一库五级”开发方案中的第四个梯级电站，采用引水式开发，电站的开发任务以发电为主。工程由拦河闸坝、进水口、引水隧洞、调压室、压力管道及发电厂房等建筑物组成。洞松水电站为Ⅲ等中型工程，主要建筑物为3级，次要建筑物(护坡、护岸、挡土墙、导水墙)等按4级设计。电站装机三台，总容量为180 MW。多年平均发电量7.577亿kW·h。

洞松水电站于2008年年初开始前期工程建设，2009年开始主体工程施工。工程关键线路是长达17.4 km的引水隧洞。目前厂区枢纽工程(含调压井、压力管道、主副厂房、安装间及GIS楼)及首部枢纽工程基本完工，引水隧洞由于受到围岩变形的影响，在实施过程中，采取“边挖边衬”的方案进行施工，引水主洞累计开挖、支护完成16 760 m，混凝土永久衬砌跟进累计完成8 245 m。

在洞松水电站建设过程中存在当前水电工程建设中普遍存在的问题，如设计周期短、设计深度不够、地质条件变化大等带来的投资控制压力、承包人履约能力不足、监理监管及业主管理制度有待完善等。尤其是设计深度不够、材料大幅涨价、地质条件复杂、引水隧洞围岩变形、引水隧洞特大涌水、地处边远藏区等造成施工现场变更索赔多，从而给变更管理工作带来较大难度。

2 引起工程变更的原因

在合同履行过程中，根据工程需要因以下原因引起的工程变更有:增加或减少合同中任何一项工作内容;增加或减少合同中任何项目的工程量超过专用合同条款规定的15%，取消合同中任何一项工作(但被取消的工作不能转由招标人或其他承包人实施);改变合同中任何一项工作的标准或性质;改变工程建筑物的形式、基线、标高、位置或尺寸;改变合同中任何一项工程的完工日期或改变已批准的施工顺序;追加为完成工程所需的任何额外工作。

3 工程变更管理的主要内容

3.1 建立比较完善的工程变更管理制度

结合洞松水电站工程建设的特点以及承包合同的相关约定，在工程建设前期，业主、设计代表、监理部、承包商召开相关专题会议研究讨论、制定并陆续完善了一系列工程变更管理制度，对变更立项、变更签证、变更审核、变更计量结算、索赔管理等作出了相应的规定，例如《统供材料核销管理办法》、《计量结算管理办法》、《工程变更管理办法》、《工程索赔管理办法》等，明确了参建各方在工程变更管理中的职责、权限范围和处理流程，为参建各方规范开展工程变更管理工作提供了充分依据。

3.2 工程变更管理审核程序

洞松水电站工程变更处理程序主要按承包商申报、监理工程师审核、现场指挥部审核、业主管理委员会审核四级管理体系进行，各级工程变更管理机构按职责划分，各负其责，协调配合开展相应的工作。

3.3 工程变更管理

工程变更管理是工程建设实施阶段造价控制的重要内容，同时也是贯穿于合同管理全过程的一项重要工作。工程造价控制工作做的好与差，从变更项目的过程化管理工作是否到位、措施是否得当、效果是否明显等方面可以直接体现出来。同时，变更处理的工作成效对工程建设将带来正面或负面的诸多影响，因此，加强对变更项目的过程化管理意义重大。把变更项目的过程化管理作为变更管理工作的基本原则，对变更立项、申报、审核、审批、实施各环节实施过程管理并采取立项、计价、计量三者分离的管理模式，实行计价部门总体监控，按合同管理原则行使立项、计量否决权。

3.3.1 工程变更索赔的报审

据统计，由于设计变更而调整的工程造价占整个单项工程竣工结算的比例一般在5%～15%之间，有时甚至达到30%以上。特别是针对洞松水电站建设的特殊情况，如隧洞地质条件差、围岩变形、隧洞涌水、长期使用柴油发电、高海拔地区施工等，造成设计变更较大。对此，如何对设计变更进行有效管理，将在很大程度上影响工程的总造价。

(1)一般变更项目。

若施工图设计阶段与招标设计阶段相比，单项工程量及方案发生变更变化且一次增加金额属于变更范围之外的，变更项目相对清楚、变更内容相对单一且多数为合同清单项目的工程量增减变更，在管理过程中一般可直接计量结算。对于此类一般变更项目，当其具有设计依据，即可按合同约定的计量原则在月计量结算中给予支付。如为满足电站建设的引水隧洞的施工安全，首先由设计院提出不同围岩类别的临时支护方案，然后根据开挖揭示的实际地质条件，由承包商、监理工程师、设计代表、业主四方在现场以《工程技术现场确定单》的形式确定具体的处理方案，从而有效地实现安全、工期及投资控制的目标。因此，对于此类变更项目，主要是因其直接涉及到合同金额的增加，一般情况下，大部分承包人都能按要求及时申报，监理工程师和业主也能及时进行审核批复。

(2)特殊变更项目。

这是因重大方案变化引起工程量变化较大的变更项目，它不但牵涉面广、影响投资，而且影响工程建设工期等，业主对此类设计变更的管理一直是按工程施工管理中很重要的内容对待。对于此类变更，必须召开对施工图纸、修改通知等设计文件讨论的四方联席会议会审。通过报审，对预估造价达到一定金额以上的项目，要求设计方从项目实施的必要性、经济性等方面进行技术经济论证，最后由公司组织相关方及咨询公司专家进行评审。只有通过评审的设计项目才能准许变更立项进入实施阶段，才能给施工方下发设计文件;否则，必须对项目进行设计优化。如针对引水隧洞围岩变形处理方案，业主委托西南交通大学咨询机构对围岩进行分析且长期对隧洞进行地质预报及监测，在此基础上，共同研究临时支护方案。同时，对已经变形的隧洞段由设计院提出二期支护方案，由相关专家进行审核，以评审后的最终方案作为承包商实施方案。

(3)索赔项目。

在工程实施过程中，也存在部分非设计变更的索赔项目。在洞松水电站建设过程中主要存在的项目为:施工电网提供时间滞后增加的柴油发电价差、隧洞特大涌水的处理措施费、围岩地质条件发生变化造成的超挖、超填混凝土、非承包商原因工期延长造成的施工成本增加、引水隧洞超标排水等。对于此类问题的处理，因其涉及金额大、审核时间长，基础工作要求必须扎实。承包商申报时，由于对合同管理工作重视不够、技经人员素质不高，经常会出现变更项目发生很长时间也无法上报或不按要求申报，从而导致变更文件需要反复补充资料、无法正常审核。同时，也因为部分工程量的不确定性，造成监理工程师审核的困难，进而造成该部分费用不能及时结算，从而给工程施工和队伍稳定造成一定影响。如何加强对此部分索赔费用的管理是需要重点监控及面对的。如针对长期柴油发电，要求承包商在柴油发电机出口安装计量装置，以准确对柴油发电数量进行计量;针对引水隧洞超标排水问题，要求现场监理工程师做好水渗流量标准及设备配置的记录工作;同时建议:对于有条件的项目，可以安装流量装置，以便更准确的对排水量给予计量;针对超挖、超填混凝土，要求施工单位严格按相关的技术规范施工，同时，在临时支护前做好工程量的统计工作。为及时有效解决相关问题，业主单位派员多次到工地现场调研、召开专题会并结合水电站施工惯例，研究费用处理方案。

3.3.2 实行过程控制

无论是一般工程变更项目、特殊项目工程变更或索赔项目，都会对工程投资造成巨大影响。在工程实施过程中若不加以监督及监控，往往到工程竣工结算阶段才会发现投资已大幅增加，此时再想控制却为时已晚。因此，若想对造价控制做到“心中有数”，业主必须加强对此类变更的过程控制。洞松水电站项目实行了工程造价预控报告制度，规定凡由于项目增加、工程量变化或项目单价变化等原因造成变更项目费用估算超过一定金额时，在项目实施前，承包商及监理工程师应在规定时间内向业主提交工程造价预控报告。业主将根据报告情况进行项目必要性和经济性评估，并将投资变化情况及时纳入相应标段的投资控制分析中，保证过程监控。

3.3.3 提高工程变更处理效率

一般来说，业主单位是在施工方报送工程变更项目且经监理工程师审核后才介入变更处理的，这是业主单位变更管理的通常作法。但在目前水电建设市场环境中，由于施工方管理力量参差不齐，相互间在变更文件的编制质量申报效率上也存在较大差异。管理水平较高的，变更编制符合规定、申报及时，变更处理就较快，资金可及时结算回笼;反之，变更处理就慢，迟迟不能结算，甚至影响工程施工和进度。针对部分承包人不按时申报工程变更，依据资料不全等情况，公司在变更管理过程中改变观念，尽量提前介入，变被动为主动，过程中及时了解并掌握承包人在工程变更、索赔方面存在的问题，其主要做法是:

(1)监理部、指挥部做好服务工作，及时提醒并通知承包商在规定的时间内申报相关资料及报告。

(2)适时召开有参建“四方”参加的变更结算清理专题会，集中解决工程变更处理中存在的争议问题，缩小认识差距，并主动督促承包人及时申报和完善资料，督促监理、设计及时作好签证、审核，避免“写回忆录”和遗留争端问题。

(3)承包商在向监理工程师报送变更资料的同时报送业主，以便在监理工程师审核过程中，业主单位提前介入，进行初步审核并便于与监理工程师及时沟通意见，及时审核。

(4)对于一些变更及索赔，为避免通常出现的审核流程时间长，效率低的问题，业主单位召开专题会，以会议纪要的形式对相关问题及费用给予及时处理。

(5)审核完成、下发正式批复文件之前，及时与承包商沟通，尽快得到他们的反馈意见，与承包商就变更项目及费用达成一致意见，避免文件下发后再次产生争议。

3.3.4 工程变更的预(暂)结算

一般情况下，变更项目在未审批前是不能办理结算支付的，但对于部分变更项目，由于工程量和价格在短期内难以确定、额度较大、变更项目施工时间较长、对承包人资金压力大，在不违背合同条款约定、规避业主风险的前提下，承包人可在变更项目立项通过、批复施工方案后，可按已完成的工程量给予阶段预(暂)结算。业主和监理工程师经审核后可按实际完成工程量、价的50%～70%办理预结算，待变更审批生效后及时在结算中对预结算的量、价进行调整并扣回，此举对推进工程建设、解决承包人的资金周转起到了较好作用，如在洞松水电站中:

(1)引水隧洞超挖、超填混凝土暂结:针对洞松水电站引水隧洞围岩类别差(Ⅴ类及Ⅳ类以下围岩达60%以上)，在实施过程中造成大量的超挖、超喷混凝土及超填混凝土，承包商投入了大量的资源进行施工而得不到费用支付从而造成资金十分困难，但同时因无法准确划分施工责任及地质原因而无法在短期内给予最终解决。为缓解资金压力，有效推进工程施工，合理的规避业主风险，在实施过程中，对超填混凝土采取了预(暂)结方式:以监理工程师审核的工程量为基础，单价仅计水泥、砂石料及税金，承包商暂承担超挖费及超填混凝土的人工费用及机械费。

(2)针对围岩变形增加的处理措施费、窝工费及工效降低费:由于增加的工程费用项目较多，审核复杂，在最终审核前，按监理工程师审核的工程量按一定比例给予暂结。

(3)对于窝工费，由于各方对计量方式及计价方式存在争议较大，也采取暂结的方式执行:人员及施工设备每天的闲置计算时间不超过8 h;人工单价按预算价标准执行;机械设备闲置仅按投标机械台班费中的基本折旧费执行。

3.3.5 完善制度、加强沟通以弥补合同缺陷

一般情况下，不论业主的合同管理水平有多么高，对招标文件和合同文件的条款约定多么完整，考虑多么周全，仍然不可避免地会出现一些考虑不周或疏漏的问题，从而造成在合同执行过程中出现缺陷，影响变更索赔的正常处理。洞松水电站工程建设也不例外，如由于前期地勘资料的不完善;对引水隧洞正常排水标准未给予定量约定;对网电供应时间风险估计不足;对油料紧张时藏区柴油采购的困难估计不足;对隧洞围岩变形未给予考虑等而导致出现索赔项目时，承包人与业主为补偿标准的确定而争议不休，进而影响正常工作的开展。基于此，我们通过及时完善变更索赔管理制度，及时沟通，现场调研，参照其他电站的处理方式等并明确此类费用的解决标准，从而保证了索赔项目处理工作的正常开展。

4 工程变更管理过程中的相关问题

4.1 处理的时效问题

洞松水电站施工合同采用《水利水电土建工程施工合同条款》GF一2000—0208，该合同条款和变更管理制度中对工程变更处理的时效都有明确规定，但在实际操作中真正按合同约定时间处理变更项目的情况却不甚理想。业主尽管采取了变更结算专题会、主动处理变更等多种措施，但仍有一部分变更的处理超过合同约定时间。形成这种局面的原因是多方面的:有承包人不按要求申报变更的原因，有业主变更管理机制上的原因，有监理工程师或业主人员业务素质高低的原因，也有设计单位变更项目权限管理上的原因等。变更不能及时处理，势必造成承包人无法按时完成工程量结算，迫使业主大量采用预结算的方式来解决承包人的资金压力。

4.2 各方资源投入不足问题

在目前国内水电大开发的形势下，各大水电开发公司对设计资源、监理资源、施工资源和自身管理资源的需求量愈来愈大，不可避免地会造成业主、设计、监理和承包人等变更管理相关方的资源紧缺，从而给变更管理带来一定的影响。

由于前期各项原因，造成可研设计深度不够、招投标文件审核不细致、设计施工图纸供应不及时、现场设计代表权限受限等情况，不仅影响合同变更项目的正常处理，也增加了承包人变更索赔的诉求机会。

由于监理单位未按合同约定配备相应资源，在工作能力上也不能满足工作需要;人员变动频繁，造成对设计图纸、设计通知审查不严，使部分变更未能得到有效控制;对施工组织方案审查不严，造成方案与合同脱节，技术与商务脱节，容易产生变更索赔;同时，对现场发生的工程量、事实记录不清，造成部分合同事件无法追溯，从而折减了合同执行的效率。

虽然投标人以法人主体投标，但由于项目较多，管理资源有限，一旦中标，不能按投标承诺及合同约定进行资源配置，投入的设备及管理资源不足，进而造成生产及管理的脱节;资源无法及时申报，申报资料不符合要求等的问题，不但延长了变更处理时间，也给合同造成纠纷。

业主单位也同样存在缺少有经验的工程技术及管理人员的问题，培养人员是长时间的系统工程，不可避免地会出现“交学费”的现象。