国外应急救援模式的启示

刘玉龙，王 建，首招勇，刘文武

我国是世界上受自然灾害影响最为严重的国家之一，灾害种类多、发生频率高、损失严重。因此，应急救援的模式、体系、队伍的建设和健全就显得十分重要。同时，应该汲取和参照国外先进经验，实行科学化、规范化应急救援管理。

1 国外应急救援的现状和特点

1.1 多元化救援模式 美、德、澳、俄等国，实行全国自上而下的分级管理、分级响应，形成一个整体的模式体系网络。多元化的救援力量分工明确、合作有序，统一指挥，有效调度。例如，美国在40多年前，将“地方自救为主”改变为“全国性应急机制”模式，分为“联邦、州、地方”三级机制，灾害属于哪一级，启动该级指挥系统即可。如果是跨区、跨级，启动其上一级机制即可。

1.2 训练有素的专业救援队伍 救援队有各自的功能组。参加功能组的人员都必须经过严格培训，持证上岗。专业人员的培训通常达几百个小时，甚至更长;培训内容因功能和职位的不同而各异。如，搜索救援组、医学救援组、运输组等。专业人员还要参加各种演习，提高实战能力。通过各类培训，专业人员基本上都掌握了一种甚至多种救援技能。

1.3 大量使用航空救援器材，注重研发专业化的搜索救援工具，并大量配备使用 如各种搜索救援装备、仪器，各种野战外科学设备等，都是在实践中发明、创新、研制的专业化极强的救援工具。

2 美国应急管理一些新的发展趋势

2.1 应急反应标准化、自动化 应急术语的标准化，应急成员单位衣服穿戴规范化和灾害事件所处状态表现形式规范化。

2.2 应急预案精细化 通过对已发突发公共事件的总结，紧急救援中心不断修改应急预案，使之更详细、实用，更接近实际，更具可操作性。

2.3 联动机制效率化 实施紧急救援，各职能部门之间的联动至关重要。目前，美国联动机制主要靠应急处理小组或应急处理委员会的成员构建及各种突发公共事件预案、计划予以保证。应急预案和计划对相关单位的责任给予明确规定，便于行动的实施。

2.4 参与的大众化 在突发公共事件的救援中，大众力量起着重要作用，尤其在重大突发公共事件发生，专业救援力量不足时，大众力量更是防灾减灾，实现自救、互救不可缺少的力量。目前，美国通过社区救灾反应队、美国红十字会、教会组织、工商协会紧急救援组织、城镇防震行动议会等基层组织、非政府组织、志愿者组织参与救援工作。

3 建立完善的应急物资储备及物流体系

美、日、欧等世界主要国家经过多年探索和发展，大都形成了运行良好的应急管理体制和比较完善的应急救援系统，并且逐渐向标准化方向发展，使得包括应急物流在内的整个应急管理工作更加科学、规范和高效。尤其是在运用现代物流和供应链理论指导应急物流管理，建立完善的自然灾害应急物流预案、科学合理的应急物资储备和协调有效的应急物流管理体系方面。

4 国外航空应急救援的现状

在抗灾救援及处置突发事件的各项措施中，航空救援具有快速、高效、受地理空间限制较少的优势，成为世界许多国家普遍采用的有效救援手段。在救灾中，航空救援装备可执行侦察灾情、运送救援人员和物资、撤退受灾民众或伤员、援救受困人员、吊运大型救援设备、中继通讯、消防灭火及卫生防疫等任务。同时，在一些发达国家，应急救援体系中都充分考虑了直升机的应急停放和降落点。(1)美国已建立强大的航空救援力量。美国由于航空工业及通用航空发达，航空器装备量大，因此，航空救援力量是世界上最强大的，其主要航空救援力量包括美国空军、海岸警卫队、民用航空巡逻队、各州航空救援力量及其他社会力量等，仅纽约的民用直升机保有量就超过2000架。(2)俄罗斯航空救援体系日趋完善。俄罗斯“紧急情况部”下属的空中机动救援中心就是专门配合救灾工作的航空部门。该中心设有搜寻救援大队、工程技术大队、通讯情报大队、运输大队和物资保障大队，同时可调配军队和民航等方面的空中救援力量。俄罗斯航空救援力量主要由中央空中机动营救小组、民防部队、搜索和营救服务队、海空军等航空力量组成，反应迅速，机构庞大，实时监测。(3)瑞士构建以航空救援队为核心的航空救援体系。瑞士航空救援队是瑞士最大的航空救援组织，成立于1952年，拥有近20架救援直升机。(4)意大利除了建立了较完善的航空救援力量外，还专门成立海岸警卫队应对和执行搜救任务。(5)德国有多个组织参与海上和陆上的救援工作，遍布全国，并且保证在整个德国国土内的任何一点，15 min内都可以得到国家级的航空救援服务。(6)加拿大应急救援主要由空军和海岸警卫队承担，还同时成立多个直升机救援大队，在执行救援过程中与各省、市政府及私营组织合作完成。

5 国外航空应急救援装备体系特点

国外航空应急救援装备体系以直升机为主，固定翼飞机和其他飞行器(无人机、飞艇等)为辅所构成。遇有大规模自然灾害和公共危机事件时，可随时征召作为国家的救援力量，统一参与抢险救灾。国外航空应急救援装备体系建设具有以下特点。(1)发达国家在战略上高度重视航空应急救援装备体系建设，并制定相应的发展规划。例如，美国拥有8000多架救援直升机。(2)在发达国家大部分区域内，航空紧急救援响应时间在30～60 min之内。在人口密集的城市、地区和高速公路，按面状和线状的空中救援区域进行规划，在规划区域内医疗救援的响应时间在30 min以内(有些国家可控制在15 min之内)。在野外紧急搜索与营救，高速公路、道路交通救援，配合城市高层建筑消防等空中救援的响应时间在60 min以内。(3)体系建成后，配套设施和空管服务到位。国外通航机场数量众多，大多对通用航空开放，发达的空中导航网络可以引导飞行员在特定的航路上准确地飞行。低空空域空中交通管制的解除也为航空应急救援力量的发展扫除了障碍。

6 我国自然灾害的特点

(1)局地发生:我国幅员辽阔，南北纵深长、东西跨度大，地形地貌和水文特点复杂，每年都会发生各种各样的自然灾害。各种自然灾害灾情复杂，如雪崩、泥石流、山体滑坡、山洪暴发、地震、冰雹等。(2)不可预测性:因为地处偏远山区，远离城市，信息不畅，地广人稀、道路崎岖不平，交通极为不便，预测仪器设备和专业人员往往无法顾及和覆盖，根本无法执行预测工作。(3)人员伤亡往往很大:民众对自然灾害防范意识淡漠、警惕性不高，再加上建筑物的抗震能力差。一旦发生灾害，没有任何的防范措施，因此，往往会造成极大的人员伤亡。

7 启示

应对志愿者队伍实行统一、有效的组织和管理，避免出现大批志愿者零星作战，处于“混乱、无组织”状态。在地方，组建“志愿者应急救援队伍”很有必要，我国各地区的志愿者队伍十分庞大，各地区，以社区、区县为范围，可以充分组织和利用“地方性的志愿者队伍”。平时多作训练、培训，应急时，迅速出动。

建立健全“三级救援”模式，包括全国性、省市、地方三级应急救援管理模式。局地、小规模的应急救援，应由“志愿者救援队”担任。跨地区灾害，则可以启动上一级救援力量。

平时应根据当地的灾害特点和需要，大量研发“专业化的救援工具”，并且将这些工具存放于专门指定地点的“物流仓库”，便于救援人员集结和应急交通的畅通。在应急状态时，救援人员紧急结集，“人、工具、医药(品)并行(随行)”，救援工具“机随人走”，按照“超前配置”的模式，抓住“应急救援黄金时间”实施有效的搜索救援和早期有效的医学救援。

建立和健全应急救援信息交流和互换模式体系，建立畅通的网络平台，避免因信息不畅通而导致的混乱、市民的不信任等现象。

积极参与国际灾害救援工作以积累经验和教训。

我国现有的“民防工程”多侧重于防敌人的空袭。但是，在自然灾害应急救援中，“敌特空袭”的威胁减少。因此，在城市社区、农村人口居住密集区，预留设计空旷地带或空旷草坪，以便应急帐蓬和人员撤离的中转站和聚集点。尤其是在山区农村，人口密集集中的村庄，更应该在山区村庄的某个“制高点”，预设人员撤离集散地和直升机升降平台。

应加强航空应急救援力量建设，在应对灾害的各项措施中，航空应急救援手段具有快速、高效并且受地理空间限制较少等优势，具有巨大甚至不可替代的作用。

［1］ 张德和.救援直升机的发展现状［J］.环球飞行，2005，4:114-116.

［2］ 张广林.国外现代军用直升机装备及其新技术发展跟踪研究［J］.国外军事，2004，3:172-173.

［3］ 褚新奇.海上救生难点与对策［J］.海军医学杂志，2002，23(2):190-192.

［4］ 崔秋文，苗崇刚.国际地震应急与救援概览［M］.南京:气象出版社，2004:11-14.