介休市集体林权制度改革实践与思考

2013-08-15杨宏泰

山西林业 2013年2期

杨宏泰

（介休市林业局，山西介休 032000）

介休市位于太原盆地南端，地理坐标北纬36°50′11″～37°11′04″，东经 111°44′10″～112°10′14″，周边东邻平遥，南靠沁源，西接灵石，北接孝义市和汾阳市。全市总面积74 152.59hm2，辖10个乡镇。介休市的集体林权制度改革（以下简称林改）工作，在市委、市政府的坚强领导下，在上级林业部门的正确指导与支持下，在市有关部门的密切配合下，经过乡、村干部群众的共同努力，明晰产权、承包到户的主体改革任务已基本完成，符合中央、山西省、晋中市林改政策和要求。

1 林改工作基本情况

1.1 调查摸底情况

介休市10个乡（镇）、231个村均完成了行政界线确认工作和林地调查摸底工作，完成林业用地调查摸底面积1.55万hm2，其中集体林地1.12万hm2，耕地内的可变林业用地4 360hm2。在集体林地中，按政策规定不应列入改革范围的1 787hm2（其中属于自然保护区的1 413hm2，森林公园的373hm2）；林改前已确权的集体林地面积3 347hm2（其中自留山113hm2，退耕地 1 933hm2，本村农户承包 1 207hm2，非本村农户承包93hm2）；纳入本次林改面积5680hm2，参改人口260651人。231个村全部公示了森林资源底数和参改人口，时间为15天。

1.2 制定方案情况

10个乡镇根据《介休市集体林权制度改革实施方案》要求，结合本乡镇实际，均出台了林改实施方案；231个行政村（自然村）制定了村级林改承包分配方案，并经本集体经济组织成员的村民会议2/3以上成员或2/3以上村民代表讨论通过，报经乡镇人民政府审核和批准后实施。村方案批准后进行了公示，公示时间为10天。

1.3 勘界确权情况

村林改工作小组根据分配方案对纳入改革的集体林地面积和林木情况逐一进行实地勘界，确定林地的四至，把每一块宗地划分落实到户，做到了公平、公正、公开。截止2012年7月底，全市完成林地、林木确权的行政村（自然村）231个，完成林地勘界确权面积5 680hm2，产权明晰率达100%；家庭承包经营面积4 267hm2，全部家庭承包率达75%。

1.4 签订林地承包合同情况

截止2012年7月底，全市共签订了林地承包合同1710份，面积4533hm2。合同鉴证工作正在进行中。

1.5 林权登记情况

全市林权登记已基本结束，能够做到登记程序合法，申请材料齐全，证明和协议材料合法有效，林权登记申请表、受理林权登记申请表填写准确，做到了图、表、林权采集系统三者相互一致，相互吻合。

1.6 林权档案管理情况

介休市林改办设立了林改档案室，购置了档案文件柜，建立健全了档案管理制度，并出台了介休市林改档案管理办法。市档案局对从事档案工作的林业系统人员进行了培训，并深入乡村进行指导。10个乡镇、231个村都健全完善了林改档案材料，乡镇配备了专职林改档案管理员，专门负责收集、整理林改档案资料，确保了林改档案的完整、准确。

1.7 林权争议调处情况

本次林改以来，介休市共产生村级矛盾纠纷5起，涉及林地面积67.75hm2，乡、村干部帮助协调3起，经乡镇矛盾纠纷调解组调解协议的2起，共调成5起，占总纠纷数的100%，确保了全市林改工作的顺利推进和农村社会秩序的稳定。

2 林改工作主要做法

2.1 坚持高位推动，主要领导抓林改

自林改工作开展以来，市委、市政府始终把林改工作作为当前农村工作的一件大事来抓，主要领导亲自抓、负总责，分管领导具体抓、抓落实。市委多次召开四套班子联席会议，专题研究林改工作。市委书记先后5次深入6个重点林改乡镇进行调研，并多次安排四套班子包乡镇领导和市委督查室、市纪委、监察局督查林改工作；市长亲自主持召开全市林改工作推进会2次，听取林改专题汇报3次，深入乡村督导2次。市委书记、市长逢会（有乡镇书记、乡镇长参加的会议）必讲林改工作。市、乡（镇）、村三级均成立了由书记任组长的林改领导组，在全市形成了市、乡（镇）、村“三级书记”“三长”抓林改的局面，确保了林改工作的有序推进。

2.2 坚持群众路线，开门搞林改

农民是改革的主体，也是改革的受益者和操作者，要充分尊重他们的民主权利，把林改的决定权交给他们。该市主要抓了三个方面：一是宣传群众，把政策明明白白地交给群众。介休市林改办印发“公开信”10万份，印发《入户手册》10万册，在市电视台以屏幕显示和字幕游走的方式宣传林改政策半个月；在《介休报》刊登林改标语三期，出动宣传车巡回宣讲林改政策半个月；乡村刷写上墙标语2 000余条，出墙报500余期；市、乡（镇）、村三级共召开各级各类座谈会35次。通过宣传，做到了“四告知”，实现了群众“四清楚”的目标。即告知群众林改的目标是什么？林改的核心内容或政策是什么？配套改革的内容是什么和林改的意义、成效好处是什么？“四个清楚”，即清楚林改政策、清楚林改程序和要求、清楚本村林地林木家底、清楚林改的前景与效果。二是发动群众，让群众全程参与林改。从宣传培训到开会研究讨论，从调查摸底到制定分配方案，从勘界确权到登记发证，都让群众参与。绵山镇樊家湾自然村是一个偏僻的山区自然村，大部分群众都搬到城里或平川村居住了。在这次林改中，为了确保群众的参与率，村支部提前将会议时间、会议内容通过各种方式告知群众，并多次雇车接送大家，在该村承包方案表决时，户代表到会率达95%，确保了群众的参与权、决策权，群众非常满意。三是依靠群众，让农民真正当家作主。在制定讨论通过承包分配方案中，做到“三不”、“两自主”。即群众对情况不清楚不实施、意见不一致不票决、公示有异议不分配；让农民自主讨论改革方案、自主确定分配方案。村级承包分配方案的出台，大部分村是几易其稿、几上几下、反复讨论、仔细斟酌才通过的。连福镇北坡村承包分配方案公示之后，群众对林木、林地都进行拍卖的做法不满意，要求重新制定分配方案。村林改领导组根据群众的意见，对承包分配方案进行了第二次研究，重新出台了对集体林地采取以家庭承包为主的分配方案，该村家庭承包率达到86.76%。方案公示后，群众很满意，没有任何异议。由于决定权交给了群众，所以群众对分配方案满意，对分配结果也满意。

2.3 坚持综合施策，合力推进林改

集体林权制度改革是农村经营制度的又一重大变革，是农村经济利益关系的又一次重大调整，改革不可能一帆风顺。为保证改革顺利进行，介休市做到了“五个保障”：一是队伍保障。市、乡（镇）、村三级均组建了林改工作队伍。市林改办从市直有关部门抽调10名业务骨干在林改办实行集中办公，承办林改日常工作；市政府组建了10个驻乡镇林改工作指导组，每组3个人，并制定了《驻乡镇林改工作指导组职责》；乡镇组建了驻村林改工作指导组，组长由乡镇副职担任，成员为乡镇干部和大学生村官；各村都成立了由村民大会或村民代表大会选举产生的村级林改工作小组。根据省、市要求，该市成立了介休市公安局森林派出所、介休市林权服务中心、介休市汾河湿地森林公园管理站。二是技术保障。聘请山西林业职业技术学院李云平教授和晋中市林业局副调研员雷凝瑞授课培训，使市、乡（镇）、村三级林改工作人员懂政策、会操作；通过培训，提高了林改工作人员的工作能力和应对改革复杂局面的能力，确保了改革质量符合要求。三是制度保障。包括“市直接领导、乡镇组织实施、村组具体操作、部门搞好服务”的运行机制；“市领导包乡、乡干部包片包村、村干部包山包户”的工作责任制；林改督查制度；林改工作周汇报制度；林改工作进展情况半月通报制度和驻乡驻村林改工作指导组制度等五大制度，这是推动林改的一套“组合拳”，效果十分明显。林改工作周汇报制度的落实，对问题的及时解决起到了很好的作用。尤其是通报制度和督促检查制度的落实，对解决少数乡（镇）、村林改行动迟缓、政策落实不到位的问题起到了很大的促进作用。每半个月在电视及市政府公告栏排队通报，对各乡镇主要领导触动很大，谁都不愿意落后，谁都顾及脸面，谁都不愿意因林改让别人说自己能力不行。通过这些举措，大大促进了乡村林改工作，在全市出现了你追我赶、奋力争先的局面。四是技术保障。为保证林改质量，邀请山西林业职业技术学院学生在技术上给予帮助，并与学院签订了合作合同。学生用3个月时间深入全市10个乡镇、231个行政村帮助开展林地林木资源调查、勘界确权和林权采集信息系统的建立等工作，为全市林改任务的完成和质量保证提供了技术保障。

3 林改工作分析评价

3.1 产权明晰率高

截止2012年7月底全市的勘界确权、签订合同工作基本结束。产权明晰率达100%。

3.2 改革符合实际

介休市林改有不同于其他县（市）的特点：一是全市农村人口多，集体林地面积少，自然保护区比例大，纳入林改的面积少，参与林改的人口多，每百人平均有林地2.20hm2；二是全市经济较为发达，农民务工经商率较高，对林地依赖性不强；三是全市工矿企业较多，旅游开发、发展庄园经济势头强劲。鉴于此，改革不搞一刀切，因地制宜、分类指导，科学选择了符合当地实际的改革模式，使改革适应发展要求。凡适宜家庭单户承包的就以单户承包，不能单户承包的就以联户的方式进行承包；已列入开发规划的林地先把产权明晰到集体，然后搞股份经营，按股分红；群众不愿意承包的荒山荒地，采取拍卖的方式；人均集体林地很少，不宜搞家庭承包或联户承包的，采取集体保留或成立林业合作社，实行集体经营的方式，“分股不分山、分利不分林”。

3.3 操作程序合法

介休市制定了《乡（镇）村集体林权制度改革运作程序》，具体包括：一是严格“十步流程”，即成立机构、宣传培训、调查摸底、制定方案、勘界确权、调处矛盾、签订合同、登记发证、立卷建档、检查验收；二是坚持“五会定案”，即林改动员会、村级工作小组选举会、方案讨论通过会、结果通报会、林权证颁发大会；三是做到“五榜公示”，即一榜公示定队伍、二榜公示定现状、三榜公示定方案、四榜公示定结果、五榜公示定林权；四是做到“六案规范”，即调查摸底方案、承包分配方案、勘界确权登记方案、争议纠纷调处方案、档案资料管理方案、检查验收方案；五是要求“六签字”、“两不准”，即会议通知和发送材料签收、参加会议签到、会议表态签字、会议决议签名、乡镇包村指导员签字、林地勘界签字；表决表态不准采取举手和口头方式、不准代签。程序的严谨、操作的规范，既促进了林改的稳步顺利推进，又确保了改革成果合法有效，同时还赢得了群众的支持。

3.4 群众满意度高

在改革中，介休市坚持了“国家要生态、群众得实惠”的目标；坚持了以包为主、以分为辅，不折不扣地贯彻落实了中央林改的核心政策，把家庭承包经营放在了首位，确保了农民平等享有对集体林地林木的承包经营权；坚持依法办事、阳光操作，做到公开、公平、公正；坚持尊重农民意愿，保障农民的知情权、参与权、决策权。通过改革，农民有了属于自己的林地，林地、林木拍卖所得的收益大头归农民所有，他们享受到了改革的成果，感到非常满意。