三一集团诉奥巴马政府案若干法律问题探究

谭捷夫，周艺津

(湖南师范大学 法学院，湖南 长沙 410081)

虽然三一集团起诉“美国海外投资委员会”(以下简称CFIUS)及总统奥巴马政府一事，是在2012年10月初才首次在中国媒体披露，但在美国本土递交诉状的时间其实早在一个月之前就开始了。9月12日，三一集团的关联公司罗尔斯公司(英文名为Rals公司)向美国哥伦比亚特区联邦地方分区法院递交诉状，将CFIUS告上法庭，主要原因是由于罗尔斯公司风力发电项目在美受阻。10月1日，罗尔斯公司又将奥巴马总统追加为被告，其提出了五项法律依据及诉讼请求:第一项为CFIUS阻止交易及限制后续交易的行为超越法定权限;第二项为违反美国联邦程序法，即CFIUS对法规的执行采取了任意及专断的行为;第三项为越权，即认为总统及CFIUS行为超出法律赋予的权限;第四项为程序正义，即认为总统及CFIUS的命令未经过应有合法程序，造成罗尔斯公司财产被违宪剥夺;第五项为平等保护，即认为罗尔斯公司的合法财产未得到平等保护。哥伦比亚特区联邦地方分区法院法官于美国当地时间2013年2月22日签署了裁决结果，称“本法庭没有被禁止对罗尔斯公司针对总统令提出程序正义挑战进行审查”，即认定美国地方法院有权审理三一集团起诉美国总统奥巴马及CFIUS(美国海外投资审查委员会)一案，目前案件仍在审理中。

一、本案是否属于司法审查的范围

美国的“行政诉讼”，是指行政机关就涉及相对方权益的有关问题，依行政程序法或其他有关法律规定的程序作出裁决的活动。其中也包括行政机关在制定规章中就有关争议事实作出裁决的活动。美国联邦行政程序法第551条第12项规定:“行政诉讼”包括行政机构制定规章、核发许可证和制作裁决令的活动。在美国与大陆法系“行政诉讼”一词含意相近的词是“司法审查”，是指法院应行政相对方的申请，审查行政机关行为的合法性，并作出相应判决的活动。因此，美国行政诉讼是指两种不同的事物:一是指行政机关进行的行政裁判活动;另一种是指美国法院进行的司法审查活动。在此，美国行政诉讼是指与大陆法系行政诉讼大体对应的司法审查制度。

由于美国没有欧洲大陆国家独立的行政法院体系，也没有与行政诉讼法相对应专门调整行政审判的统一行政诉讼程序法典，而是规定所有案件均由普通法院受理;众所周知，美国是在社会契约论主导思想建立起来的三权分立的国家，总统、议会、法院分别掌控着行政、立法、司法三种不同的权力，而美国联邦最高法院在“马伯里诉麦迪逊案”后确定了司法审查的权力，真正使美国政治制度真正具有了三权分立、相互制衡的特点。因此，这让美国行政案件寻求司法权的救济和保护变成实质上的可能。

就本案而言，本案中的被告之一美国海外投资委员会成立于1975年，隶属于美国财政部。在本案中，美国海外投资委员会可以被认定为行政机关。而从行政程序上来讲，《美国联邦程序法》第7章第 702、704、706条等相关条款规定了申请司法审查的权利、可受审查的行为、司法审查的范围的内容，明确规定了任何人由于机关的行为而受到不法的侵害，或者在某一有关法律意义内的不利影响或侵害时，有权对该行为请求司法审查。而美国海外投资委员会在没有提供任何事实证据、给出任何理由的前提下做出该项目威胁美国国家安全的结论，采取极为严厉的强制性停工、三一集团设备禁用等措施，严重损害了在美合法投资者三一集团的利益，而无其他救济途径可以解决问题的情况下，三一集团最终选择寻求司法救济。从案件最新的进展来看，美国作为法治国家，联邦法院选择受理案件证实了该案属于司法审查的范围。

二、美国总统是否为本案的适格被告

在本案中，美国总统是否成为本案的适格被告，这也是本案关注的焦点。而就本案而言，焦点一是奥巴马政府对三一集团出台的总统令的法律依据是1950年通过的《国防生产法案》第721条款以及2007年通过的《外国投资和国家安全法案》。有人对此提出了质疑，认为美国宪法第2条并未规定美国总统具有行政命令权，所以，该法律的规定违反了美国宪法的规定，因而无效。其实，有关美国总统的行政命令权，是指总统为了执行宪法、法律、国际条约而发布的具有法律效力的指示，不需要国会的批准，美国宪法的确没有规定总统发布行政命令的权力，但宪法规定了总统有保障法律忠实执行的义务。总统根据这项规定，认为为了执行法律有发布行政命令的权力，这是根据宪法具有的默示的权力，不需要国会特别的授权，所以关于这一质疑是不成立的。

焦点二是美国总统的行为受到司法审查问题。首先这里需要明确的是，这是美国总统作为行政首长的行政行为，而不是总统的个人行为。针对总统的行政行为是否受到司法审查的问题，美国官方财政部有关的发言人认为，三一集团可以诉诸法律，但 CFIUS条例明确规定，总统的行政命令不受宪法的司法审查，不受违宪的司法审查。但是一位国际诉讼的律师表示，从法理来讲，这个案子的确还是存在胜诉的希望。因为美国政府的行政权和法院的司法权是分开的，甚至和国会的立法权也是分开的。如果法院最终认定总统的行政命令违反了宪法，或者说国会通过的法律违反了宪法，从理论上来讲美国的法院是有权利做出改正的。这一问题的争议在于美国总统的执法特免权是否应受到法院的司法审查，一般来说，美国法院一般选择司法能动主义，有意回避审查立法和执法行为，始终恪守着三权分立的原则，避免过度审查“政治问题”而对立法权与行政权造成削弱，联邦最高法院从“马伯里诉麦迪逊案”以来，在司法实践中几乎从未审查总统的行政特免权。而联邦最高法院在1974年合众国诉尼克松案与1997年克林顿豁免起诉案中依然选择对执法特免权进行司法审查更多的是倾向于总统的个人问题而非总统的行政执法权的问题。

就本案而言，三一集团是美国历史上外国投资者首次对美国总统的决定提出司法审查的案件，在以判例作为法律渊源的美国是没有先例可以借鉴的。因此，本案是否受理的最终决定权在美国的司法机关，就目前而言，美国司法机关已经受理了该案件，除了证明美国总统的决定是可以受到司法审查之外，也证明了美国的三权分立政治体制和尊重宪法的法治社会。

三、本案是否适用“法律正当程序”原则

关于本案提及到的“法律正当程序”原则，美国宪法第5条修正案和第14条修正案均有规定，第5条修正案对于“平等保护”条款的表述是“不经正当法律程序，不得被剥夺生命、自由或财产。不给予公平赔偿，私有财产不得充作公用。”第14条修正案第1款的表述是“不经正当法律程序，不得剥夺任何人的生命、自由或财产;在州管辖范围内，也不得拒绝给予任何人以平等法律保护。”

对于这两条修正案规定的“法律正当程序”原则，在形式上有相似之处，实质上存在着区分关系，即美国宪法第5条修正案适用于联邦政府，而宪法第14条修正案适用于各州。随后美国联邦最高法院逐步把这两条修正案发展成“法律正当程序”和“平等保护”两大原则，并且适用范围由联邦扩散到各州，成为美国联邦最高法院保护公民基本权利最重要的“利剑”。

就本案诉讼的对象而言，选择起诉美国联邦政府的下属部门应该选择适用美国宪法第5条修正案的“法律正当程序”原则;就本案诉讼的诉讼的对象而言，选择起诉法院应为美国的联邦法院;而就本案诉讼的事实而言，三一集团的资产在没有得到“公正补偿”的前提下被政府征用，严重违反了“法律正当程序”原则，而实质正义和程序正义均是美国司法精神所在，这也是本案最终在美国联邦法院得到受理的关键所在。

具体到本案，其中存在着两个争议的焦点:一是CFIUS阻止交易及限制后续交易的行为过程是否遵守了“法律正当程序”，二是 CFIUS阻止交易及限制后续交易行为过程是否进行了“公正补偿”。

第一，涉及本案的被告CFIUS是否遵守了“法律正当程序”，需要分析本案在被阻止交易时是否经过听证程序。在行政法上，作为英美普通法的一个重要原则，被称为自然公正原则，那就是“任何权力必须公正行使，对当事人不利的决定必须听取他的意见”，这个原则表现在行政机关在进行具体行政行为时，其决定对当事人有不利的影响时，必须听取当事人的意见，不能片面认定事实，剥夺对方辩护的权利。而美国宪法上正当法律程序的意义就是公正行使权力，也要求行政机关对当事人作出不利的决定时，必须听取当事人的意见。因此，听证是美国公民根据宪法和行政法所享有的权利，而且行政法上所规定的程序规则，其必须符合宪法上的正当法律程序标准。在本案中，CFIUS虽然给予罗尔斯公司合理的听证程序，但是从目前报道来看，CFIUS在听证过程中违反了正当程序原则，并未听取当事人罗尔斯公司的意见作出了决定，这种使用听证会这种形式正义的合法形式掩盖自己独断专行的非法目的，这种严重违背了美国宪法的基本精神，最终让三一集团选择通过法律来保护自己的合法权益。

第二，涉及CFIUS阻止交易及限制后续交易行为过程是否进行了“公正补偿”的问题。本案中CFIUS既没有证明其行为符合“公共用途”，也没有提供任何形式的“补偿”，更谈不上基于“公平市价”的“公平补偿”了，这一行为直接违反了正当法律程序的原则，因而是无效的。即使对于案件本身来说，不管最终选择继续诉讼还是庭外和解，CFIUS都需要给予罗尔斯公司公正的补偿。

四、本案的思考

目前该案依然还在美国联邦地方法院进行审理，结果我们目前不得而知。从中海油收购尤宁科受阻到华为中兴进入美国市场受阻，本案只是我国企业在全球化过程中其中一个缩影。就三一集团本身而言，一方面通过此案后会让外国政府对于今后中资公司的跨国并购采用行政手段干预更加谨慎;另一方面三一集团在收购之时并未及时向CFIUS申报也存在着少许瑕疵，这也是三一集团需要反思的。当然，对于全球化的中国而言，如果外国企业状告中国的外资审查机关，我国的司法机关如何处理该案件，这也是关注和借鉴本案的意义所在。

［1］李晓辉.美法院受理三一诉奥巴马或年中审判［N］.中国证劵报，2013－03－04(A09).

［2］于慧.三一:史无前例的诉讼［N］.中国工业报，2012－11－01(B01).

［3］王名杨.美国行政法(上)［M］.北京:中国法制出版社，2005.

［4］任东来.美国宪政历程［M］.北京:中国法制出版社，2005.

［5］张千帆.美国联邦宪法［M］.北京:法律出版社，2011.