现代警务机制改革的法文化思考——以社区警务的改革与完善为研究视角

戚阳阳

（河南警察学院 法律系，河南 郑州 450000）

中共中央十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中指出，必须创新社会管理体制，整合社会管理资源，提高社会管理水平。公安机关社会管理创新是整个社会管理创新的重要组成部分。各级公安机关都在积极探索新的警察管理和警务改革模式，进行警务机制改革势在必行。公安机关驾驭社会治安稳定的能力主要体现在基层、体现在派出所、体现在社区和农村。因此，社区警务机制改革是公安警务机制改革中不可回避、不能逾越的重要环节。本文在梳理现代警务革命的落脚点——社区警务发展脉络的的基础上，从法律文化的角度，剖析中国古代社会基层治安管理思想和制度，希冀汲取传统法律文化的精华，指导新型的现代社区警务建设。

一、社区警务——现代警务革命的落脚点

警务（Policing）是指各种警察事务的总和，它包括预防和打击犯罪，以及社会管理与服务等诸多方面的内容。如果把公安机关的设施、装备和人员等看作有形的“硬件”，那么警务机制就属于无形的“软件”，主要是指公安机关在行政隶属与指挥体系、警力分布与装备配置、案件办理与现场处置等方面的组织机构和规章制度。学者们一般将现代警察史上四次具有代表性的警务机制改革称为“四次警务革命”。第一次警务革命是警察职业化运动。1829年，英国议会通过了《大都市警察法》，并据此创建了伦敦大都市警察局。历史上第一支着警装的、享受国家警俸的正规职业警察队伍自此产生，现代意义上的警察制度也正式诞生。第二次警务革命是20世纪20年代美国的警察专业化运动，也被称为警察独立执法运动。在这次警务机制改革中，警察成为单独的执法力量，只对法律负责，只承担执法的任务，大量非警务活动因此被改革掉。这是警察史上的一次大革命，是新警察独立与成熟的标志。第三次警务革命是警务现代化运动。这次改革立足于将警察打造成武装到牙齿的“铁血战士”，各种警务装备迅速更新。警察如虎添翼，却与公众渐行渐远。于是，老百姓提出了新口号：“宁要更夫，不要机器人”，从而引发了第四次警务革命——警务社会化运动，核心是社区警务（Community Policing）。

20世纪70年代初，警察应当扩大社会职能的观念成为包括法律界、警务界在内的专业人士的共识，由此引出了社区警务理论。“社区”一般是指聚集在一定地域范围内的以共同文化为背景而组成的社会生活共同体。英国警察学家约翰.安德逊是欧美社区警务战略之父，他将社区警务的理论称为社区警务树。他认为警务好比一棵大树，树干是警察，枝枝叶叶是警种和分工，果实是警察工作的成效。社区警务的原理是：社会是产生犯罪的地方，抑制犯罪的主力军也在社会。自20世纪70年代美国休斯顿警察局率先提出回归社区警务后，社区警务作为第四次警务革命的产物，对加拿大、法国、日本、新加坡等很多国家的警务模式产生了深远的影响。

可见，社区警务是当代西方警务革命的核心和落脚点，它已成为当今世界各国警务改革的基本方向。20世纪90年代初，中国公安机关在马克思主义中国化理论的科学指导下，伴随着中国改革开放的步伐，将欧美社区警务理论与中国国情有机结合起来，使社区警务与社会治安综合治理合二为一，顺应了世界警务的现代化发展潮流。

二、中国传统法律文化中社区基层治安思想和实践

法律文化，“是指法律现象的价值和观念之维，区别于法律现象的制度（法律器物、组织机构、人员以及规则等）之维。”这些价值、观念以及行为方式，植根于悠久的历史进程中，蕴藏着鲜明的文化传统和民族精神。正如黑格尔所说：“‘法律’所表现的风俗和设备，在本质上是民族生存的永久的东西。”社区警务的主要工作目标是控制和预防犯罪，在中国传统法律文化中，也包含着极为丰富的社区警务思想和实践探索。

（一）中国传统法律思想与社区警务

犯罪是一种社会历史现象，为了维护社会治安、镇压犯罪，历代统治者和思想家们从未间断过对犯罪预防策略的研究和思索。西周立国之初，为了维护和加强统治，西周统治集团提出“明德慎罚”，这既是早期政治理论和法律思想中独具特色的创举，同时也标志着中国古代预防犯罪思想的发展进入到了一个新的阶段，也为先秦儒家与法家提供了丰富的思想资源。春秋战国时期，在“百家争鸣”之中，具有代表性的是儒家“以德去刑”的“德治”思想，逐渐发展演变为“德主刑辅”，上升为封建社会的法制原则，对中国传统政治文化产生了直接和深远的影响。不仅如此，中国古代思想家们为了预防犯罪，还从经济的角度深入思考犯罪的根源。管仲认为“仓廪实则知礼节，衣食足则知荣辱”。儒家的“富民”思想认为，民富是社会稳定的基础，要富国必先富民。为实现富民的理想，先秦儒家提出了轻徭薄赋、制民之产、富而后教等措施。孟子提出：“夫民之为道也，有恒产者有恒心，无恒产者无恒心。苟无恒心，放辟邪侈，无不为已”，主张改善民众生活状况以预防犯罪。

由此可见，对于犯罪问题的解决，中国传统法律文化注重法律、道德、经济等多种手段的综合运用。鉴于此，仅仅依靠对违法犯罪行为的严厉惩罚是无法遏制违法犯罪的源头的，必须标本兼治，实行综合治理。这也是开展警务机制改革积极推进社区警务战略的立足点和归宿。

（二）中国古代的基层治安管理制度

我国历代统治者都十分重视社会治安管理，并把社会治安管理的好坏作为衡量一个社会稳定与否的重要标准。因此，我国古代在基层治理方面具有丰富的实践经验。

1.治安管理职能与军事、司法等职能共存一体。中国古代没有独立的治安管理机制。秦始皇统一六国，实行郡县制。郡县长官由皇帝与中央任命，直接代表皇帝治理地方。统治者非常重视基层治安机构建设，在每县方圆十里的地面上，于驿道、关津、街道、市场上，分设专门负责治安工作的机构——亭。“亭有亭长，以禁盗贼”。基层设乡，“乡有三老，有秩、啬夫、游徼”。三老掌教化，啬夫职听讼、收赋税，游徼巡贼盗，共同维护本乡治安。秦朝确立的治安管理体制，一直为后世王朝所重视，并在秦代的基础上有所发展变化。

汉朝为防范镇压各种违法犯罪，实行了“以县统乡，以乡统里”的原则。乡级三老在县尉的共同领导下，管理本乡治安。里正、伍老，则在乡级管理下，维护里、伍的治安。

宋朝总结了汉唐以来治安管理的经验教训，为防止地方割据创设了巡检司制度。巡检司设于州、县两级，受中央和地方双重领导。巡检统率的士兵具体负责巡逻各州、县及边远要害之地，以此加强州县治安管理。为强化基层治安管理，王安石变法时又正式确立了保甲制度，规定：“在乡间十家为一保，选户主有干力者一人为保长；五十家为一大保，选一人为大保长；十大保为一都保，设正、副都保长。”宋朝保甲制度的确立，使基层治安网络更加严密，并与地方治安相呼应，有效地发挥了预防与镇压犯罪、巩固封建秩序的作用。

明代省设都指挥使，府设捕盗官，县以主簿或典史分掌巡捕之事，负责具体事项。为加强地方治安机关的控制，明代还实行了御史出使巡按的制度，不但对地方行政、司法进行监察，同时对地方治安也进行监察。所察情况，小者，自行处理；大者，直达皇帝。还承袭了宋朝创始的巡检司制度，进一步强化了地方的治安管理。

清朝在明朝的基础上，设立省、道、府、县四级行政单位，但各级长官作为地方治安首脑的地位没有变化，统一协调地方治安的职能也无改变。清朝在明代保甲制度的基础上又有所发展，保甲形式为：“十户立一牌头，十牌立一甲长，十甲立一保长。”保甲长不但负责编查户口与稽察奸宄，而且还兼负教化乡民与守卫乡村的职责。清朝的保甲制度，无论从组织系统，还是从职能划分来看，较之以往更系统、更清晰，对基层治安管理的作用也更加显著。

2.由乡民、村民组成的民间治安力量对维系一方治安发挥了重要的补充作用。所谓“民间”，是指不在政府直接控制之下的生活空间和社会秩序。中国封建社会特殊的社会结构决定了国家无法完全依赖职业化的官僚机构进行社会治理。在基层社会治安控制问题上，中国古代通过政府和民间力量合作，借助士绅、民众的力量建立起多元化的社会稳定机制。如战国时期发起的“伍什之制”、魏晋南北朝时期建立的“三长”制度、隋唐时期盛行的“邻保制度”以及宋明清广泛推广的保甲制等，都是半官方、非正式的治理模式，都是官民联手维持社会安定的实例。这种模式既有效地节省了财政支出，又充分利用了基层民众监督机制的信息优势。

三、完善现代警务机制改革中社区警务建设的思路

鉴往而知来，征古而察今。从历史唯物主义的角度看，中国古代法律文化中丰富的社区基层治安思想和实践的出发点和落脚点都是为了维护其统治利益，带有历史和阶级的烙印，但在客观上确实对维护社会稳定尤其是农村基层社会稳定发挥了积极的作用，对于我们思考和探索复杂社会环境下的社区警务建设具有非常现实的指导意义。

（一）重视道德法制宣传教育，关心社区群众生活

实践证明，仅通过打击和惩戒违法犯罪行为，并不能有效地预防和矫治犯罪。我们必须结合实际，以开展群众性精神文明建设活动为有效载体，灵活运用多种形式，向社区群众进行遵守社会主义法制、遵守社会公德、树立优良的社会主义道德风尚的宣传教育，做到家喻户晓。只有通过广泛的道德、法制宣传教育，才能不断增强社区的道德建设和法制建设水平；才能提高社区广大人民群众的道德、法制意识，使群众自觉遵纪守法，并敢于同违法犯罪作斗争；才能调动一切积极力量，集合警界和社会的力量来共同预防犯罪。这也是我们推广社区警务的原动力。同时，我国目前正处于重要的经济发展转型期，社区警务工作只有密切关注社区的经济建设、及时解决涉及群众切身利益的民生问题，才能充分调动社区群众的积极性，达到群防群治的目标。

（二）挖掘民间力量，加强警民联防治保

所谓警力有限民力无限，社区警务的基础是社区，所依托的力量是公众，实现警民关系伙伴化是社区警务的生命所在。要充分利用政府网站、社区文化宣传、小区宣传栏等既有的宣传窗口，并尽早建设“警情通报”的专用平台；要充分挖掘民间资源，工商、税务、城管、房产办、业委会、单位保卫科、物业、网吧网管、中介组织、民工学校等等都能成为我们的管理资源，哪怕是我们临近的地区也是我们可以依靠的资源；要充分利用监控系统，在公共场所、大型超市、市场等人员密集处进行点对点和点对面实时防范提醒和定时防范语音通报，从而逐步搭建起了本所与辖区居民沟通更直接、更有效的平台。警民联防治保机制就是要唤起民众自卫意识，充分利用民间力量拓展地区防范的外延，最大程度挤压因警力有限造成的打击、防范违法犯罪的真空。只有全民统一思想，并行动起来，才能让违法犯罪分子真正感受到时刻处于人民群众警惕的眼光之中。

社区警务不只是一种警务工作模式与方法，更是一种警务哲学，一套全新的社会公共安全理念。社区警务机制改革应坚持科学发展观，以关注民生为切入点，将平安创建和维护社会和谐稳定作为社区警务工作的重中之重，在健全组织、完善机制、把握环节和落实责任上下功夫，推动社区警务改革战略向纵深发展。

[1]王大伟，付有志.世界警察理论研究综述[M].北京：群众出版社，1998.

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