基于公共政策价值分析视野下的中国廉租房政策分析

邓 彬，陶

（嘉应学院 政法学院，广东 梅州 514015）

“健全廉租住房制度，加快解决城市低收入家庭住房困难。”[1]是党代会报告中第一次专门提及住房保障制度，也是第一次谈到保障方式和保障对象。在《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》中，廉租房已经成为住房保障方式的首选，十七大报告确定了廉租房在住房保障中的重要地位。当前我国城市房地产市场供给结构性矛盾突出，面向中低收入阶层的经济适用房占总开发量比例逐年递减，而且面向最低收入家庭的廉租住宅则严重“缺位”。这已经成为城市经济深入发展中的障碍，不容回避。

一、廉租房界定

廉租房是政府向具有本市非农业常住户口的最低收入家庭和其他需保障的特殊家庭提供的一种非赢利的保障性租住用房，即由国家出资建设的规格适当、设备齐全的住房，以低廉的可以接受的方式向住房弱势群体成员（ 或家庭）提供，保证其住房达到社会最低生活标准，属于住房保障的补充性措施。

二、廉租房的提出及其必要性

（一）廉租房政策出台的背景

在中国上下五千年的悠久历史中，其传统的文化价值观念潜移默化地影响着每一个炎黄子孙。“成家立业”的传统思想在中国人的心中根深蒂固。中国人对家的向往，对住房的需求是传统的文化价值观念的体现。中国政府一直将这点作为房屋政策调控的出发点，致力于合理的分配房屋资源。在信息全球化，经济全球化不断地渗透下，在中国市场经济不断发展且人口数量不断激增的今天，贫富差距过大，社会矛盾剧增的社会问题凸显。原有的经济适用房政策以难以适应中国的发展要求，而群众对于廉租房政策出台的呼声越来越高。政府欲满足大多数人对于住房的需求，出台廉租房政策以控制房价，维护社会的稳定发展。由此拉开了廉租房政策出台的大幕。

（二）廉租房制度发展历程

1.政策初始阶段

1998年，国务院发布《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，第一次提到廉租房这个概念，指出最低收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租房；中低收入家庭购买经济适用房：高收入家庭购买商品房。“廉租房”就在这个时候，进入了我们生活。1999年，建设部制定下发了《城镇廉租住房管理办法》，提出建立城镇廉租住房制度。2004年3月1日，由建设部、财政部、民政部、国土资源部、国家税务总局等5部委制定的《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》开始实施。

政策初始阶段，由于实行标准过高，政策覆盖面狭窄且推进缓慢。在政策实施检验和不断探索的过程中，政府依据各地区的实施情况确定了廉租房保障方式应当以发放租赁住房补贴为主，实物配租、租金核减为辅的政策执行路线。

2.政策发展阶段

2005年，国办发[2005]26号文件—关于“抓紧开展城镇最低收入家庭住房情况调查”，要求对低保家庭住房困难状况开展调查，其中北京、上海、天津、河北等省（市）还在调查的基础上，建立了住房保障对象档案。2006年，建设部要求各地至少要拿出土地出让金净收益的5%用做廉租房建设。全国121个地级以上城市明确了土地出让净收益用于廉租住房制度建设的比例。全国已有37个地级以上城市，将土地出让净收益实际用于廉租住房制度建设。2007年11月，建设部等九部门联合发布《廉租住房保障办法》，强调住房租金实行政府定价；廉租住房单套建筑面积规定控制在50平方米以内，并根据城市低收入住房困难家庭的居住需要，合理确定套型结构；以及申请登记继续向社会公布。

政策发展阶段，政府通过调查和分析城镇最低收入家庭住房情况，开展档案工作，并针对不同地区的不同情况合理规划廉租房建设用地，为低收入住房困难的家庭打开方便之门。同时，针对投机倒把者浑水摸鱼的现象，政府不断完善廉租房的申请资格和审批制度，保证社会公平，维护弱势群体的利益，让更多有真正需要的群众享受到政府政策所带来的福利。

3.政策强化阶段

2010年4月23日建设部发出《关于加强廉租住房管理有关问题的通知》；2010年6月8日《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》；2011年3月3日《关于住房保障规范化管理检查情况的通报》；2012年2月1日李克强在保障性住房公平分配工作座谈会上强调牢牢把好公平分配这个保障性安居工程持续发展的生命线；2012年7月15日起施行《公共租赁住房管理办法》。

政策强化阶段，政府进一步健全实物配租和租赁补贴相结合的廉租住房制度，加快城市住房保障体系建设，完善相关的土地、财税和信贷支持政策，保增长、保民生、保稳定，加大廉租住房建设力度，着力增加房源供应，完善租赁补贴制度，加快建立健全以廉租住房制度为重点的住房保障体系，促进民生改善和社会和谐。

（三）廉租房政策提出的必要性

随着我国经营投资环境不乐观态势的出现，市场经济自身存在的自发性问题，泡沫经济与通货膨胀有增无减的情况下。多数人愿意将自己的资产转化为不动产，从而造成楼市过热。富人将多数房产购走，坐地起价，利用投机手段推高房价，使自身资产迅速膨胀，拉大了贫富差距。与此同时，高额的房价对穷人造成了巨大的生存压力，导致住房市场的供需矛盾突出、社会贫富差距过大，不利于我国社会的稳定和发展。因此，为了安抚百姓，避免进一步激化社会矛盾，作为我国住房市场供给结构体系中的重要内容，廉租房政策的提出与效实施迫在眉睫。

三、中国公共政策价值取向

（一）公共政策价值取向

卢梭在《社会契约论》关于社会公约的章节中提到：“创建一种原始能以全部共同的力量来维护和保障每个结合者的人身财产的结合形式，使每一个在这种结合形式下与全体相联合的人所服从的只不过是他本人，而且同以往一样自由。”以及“我们每一个人都把我们自身和我们的全部力量置于公意的最高指导之下，而且把共同体中的每个成员都接纳为全体不可分割的一部分。”[2]人民主权理论将“主权”视为客观存在的实体性权力，具有绝对、永恒、至高无上的特性，并由一个人格化的主体（整体意义上的“人民”）集中掌有。

基于卢梭的《社会契约论》和“人民主权理论”对于公众的相关思想，对于公共政策来说，政策制定者和执行者的目的是希望实现政策的社会效益的最大化和政策实施后所产生的实际成果的最大化以及政策成果在不同群体分配中所产生的效用的最大化。公共政策的利益导向必须惠及全体人民，公共政策的各项措施必须有利于满足人民群众的全面需求，在努力实现公共政策社会效用的最大化的同时，还要努力提高公共政策的产出效益，将这种产出效益惠及全体人民。所以，公共政策价值取向是以人民公益为基准，以公平正义为基点。

（二）中国公共政策的价值取向——公平

1.我国公共政策的价值追求

我国是一个人民民主专政的社会主义国家，人民代表大会制度是我国的根本政治制度，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是中华人民共和国的一项基本的政治制度，是具有中国特色的政党制度。基于这样的政治背景下，我国政府的公共政策应该是以人文关怀、民主、透明、责任、法制等为基石，强调社会公众的参与和监督下，以为人民服务为宗旨，以提供公平、优质、高效的公共服务为标志，实现服务职能，承担服务责任，一切着眼于人民，一切为了人民，从而实现社会公共利益的最大化。

对我国来说，公平与效率一直以来都是政府在社会发展过程中所注重的两大目标。而处于社会主义初级阶段转型期的中国难免存在合理或不合理的贫富差距问题。所以，我国在公共政策制定和实施的过程中应努力控制贫富差距过大的问题，所出台的政策不应只强调以效率为核心，而应该以公平为政策制定和实施根本的价值取向。

2.我国公共政策的价值取向——公平

温家宝总理在向十一届全国人大三次会议作政府工作报告时提到“我国政府所做的一切都是要让人民生活得更加幸福、更有尊严，让社会更加公正、更加和谐。”[3]在闭幕时回答记者说：“公平正义比太阳还要有光辉。”可见公平与正义是我国社会稳定的根基，实现社会公平正义是发展中国特色社会主义的重大任务。

（1）公平的内涵

公平是一个社会性概念。《辞海》中是这样解释公平的：“作为一种道德要求和品质，指按照一定的社会标准（法律、道德、政策等），正当的秩序合理的待人处事，是制度、系统、重要活动的重要道德品质。”

（2）公平理念是公共政策的公共性的本质要求

美国哲学家约翰·罗尔斯《正义论》中把公平概括为两个原则。第一个原则是：每个人对与所有人所拥有的最广泛平等的基本自由体系相容的类似自由体系都应有一种平等的权利。第二个原则是：社会和经济的不平等应这样安排，使它们：在与正义的储存原则一致的情况下，适合于最少受惠者的最大利益；并且依系于在机会公平平等的条件下职务和地位向所有人开放。[4]第一个原则可概括为平等自由原则，第二个原则可概括为机会的差别原则与公平原则。坚持公平原则，才能从根本上满足公众的基本诉求，保证公共物品分配的公平性才能体现公共性。使得每个加入社会契约的公民的利益不受侵犯，契约不至于被打破，社会才能稳定发展。所以，公平必定是公共政策的公共性的本质要求。

（3）公平是我国社会主义市场经济体制的根本要求

随着经济全球化浪潮的袭来，我国正在努力适应新形势，加快社会转型的速度。而在加速转型的同时，市场机制不健全的突出问题暴露无遗，这要求我国政府充分利用宏观调控来弥补市场功能的不足的问题。市场机制自发性、盲目性、滞后性的缺陷导致不能对资源进行有效配置，所以政府宏观调控需要为社会公众提供市场所不能或不愿提供的公共产品和公共服务，以解决由市场机制缺陷所引起的公平与效率的矛盾，从而促进社会和谐发展。因此，我国政府公共政策价值趋向公平是社会主义市场经济发展的必然要求；是构建社会主义和谐社会的必然要求。

四、廉租房政策是我国公共政策公平价值取向的具体体现

（一）从社会角度

社会公约无形中存在于每个公民的心中。坚持公平是每个公民所维护自己权利的根本诉求。廉租房政策的颁布正体现了这一价值取向。从社会角度看，廉租房的出台是就对人性公平权利的肯定。它能保障社会弱势群体的利益，保障社会公平，维护社会稳定，更好的协调人民内部矛盾，引导社会向更好的发展方向发展。所谓的“更加注重社会公平，使全体人民共享改革开放发展的成果”，就是在把蛋糕做大的同时，保证分配的合理性，让每个公民来分享国家的财富和发展利益。其中，要特别注重向社会广大的低收入家庭提供所需，实现社会公平，保障每一个公民的基本权利。

（二）从政府角度

我国政府以人为本，为人民服务的治理理念决定了我国公共政策的制定要实现社会公平，以人的全面发展为工作目的，以群众的根本利益为政策制定的出发点。我国政府从群众中来到群众中去的工作方法决定了公共政策的制定要以公平为目标，切实保障人民群众的经济、政治、文化等权益，让发展成果惠及人民。而廉租房政策的具体内容就很好的诠释了我国公共政策制定的公平价值取向。廉租房政策的出台能有效的缓解社会矛盾，解决一定的社会突出问题，满足社会弱势群体的的需要，体现我国政府民本的治理观念和公共政策公平价值取向的具体表达，以力求实现社会公平。

（三）从个人角度

城市的发展，社会的发展与个人的工作是分不开的。所谓安居才能乐业，只有满足了从业人员的住房需求，城市和社会发展才能有序的进行。在行为科学中，马斯洛的需求层次理论就将住房需求归纳到了最基本的生理需求层次。廉租房政策体现社会成员对住房的基本需求，是我国公共政策公平价值取向的具体体现。廉租房政策作为一种福利性的社会保障政策，它的顺利实施保障了公民基本住房权，能很好的解决社会成员的基本需求，为弱势群体提供生活空间。展现了我国政府工作以民为本，尊重公民权益的工作态度和政策取向公平，保障社会公平的观念。

[1]胡锦涛. 在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告[N]. 人民日报，2007-10-15.

[2]卢梭. 社会契约论[M]. 北京：商务印书馆，2012.

[3]温家宝. 在十一届全国人大三次会议作政府工作报告[Z]. 新华社，2010-03-15.

[4]约翰·罗尔斯. 正义论[M]. 北京：中国社会科学出版社，2001.