“新政”时期美国联邦政府银行业监管问题研究

王书丽

(鲁东大学历史文化学院，山东 烟台 264025)

近年来，世界遭遇了一场由美国“次贷危机”所引发的全球性“金融海啸”，可以说，这是自20世纪30年代“大萧条”以来最严重的一次经济灾难。面对演绎到极致的“敛钱”辉煌过后的狼藉，号称实行“自由市场经济”的美国政府，不得不采取“大量注资”等非常手段来挽救华尔街，以重整金融秩序。于是，美国联邦政府的金融政策、美国金融监管的架构再度成为人们关注的焦点。本文拟从历史的长视角，通过对“新政”时期美国联邦政府银行业监管问题进行历史考察和重新审视，探究现代美国金融监管的政策演变，以期有助于对当前国际金融问题的认识和把握。

第一次世界大战后至“新政”期间，美国银行业出现了商业银行业务和投资银行业务混营的运作模式。这种模式存在着内在利益冲突之弊，加大了银行经营风险。而20世纪20年代美国证券市场普遍存在的市场操纵行为进一步加剧了该模式所造成的严重后果。1929年股市危机爆发后美国银行业出现了数次危机，到1933年整个银行业几乎陷于瘫痪状态。富兰克林·罗斯福于是年入主白宫后，开启了美国联邦政府监管银行业的新时期。作为罗斯福“新政”的核心内容之一，《1933年银行法》在商业银行业务和投资银行业务之间竖立起“防火墙”，力图从制度层面解决银证混业造成的问题。可以说，该法是美国联邦政府银行监管制度上的创新，也奠定了此后半个多世纪美国商业银行体系的基本结构和特征。

一、“新政”前美国银行业的混业经营及其弊端

20世纪20年代，美国的证券市场呈现出一派繁荣的景象，商业银行及其附属证券机构积极介入证券业务，使美国银行业进入了一个商业银行业务和投资银行业务混营的时代。①Kenneth J.Meier，Regulation:Politics，Bureaucracy，and Economics，New York:St.Martin's Press，1985，p.50.所谓银证混业是指金融机构把以存款和贷款为主的商业银行业务与以证券承销和证券交易为主的投资银行业务集于一身的业务运作模式。传统意义上的商业银行是吸纳存款、提供贷款的金融中介。其主要资金来源是存款，所以短期商业信贷被看作是商业银行的业务领域。而投资银行业务则有着狭义和广义之分。狭义的定义认为，投资银行业务只包括证券承销和证券交易，这实际上指的是投资银行业务的核心部分。广义的定义有三种:第一种观点认为投资银行活动除了证券承销和证券交易之外，还包括企业财务顾问和企业并购。第二种定义认为投资银行业务包括投资银行所从事的所有资本市场的活动，即在第一种定义内容之外，再加上基金管理和风险资本管理等。第三种主张最为宽泛，认为投资银行业务应包括证券承销、证券交易、企业财务顾问、企业并购、基金管理、风险资本管理、不动产、保险业务等金融服务业务。①参见罗伯特·库恩:《投资银行学》，北京:北京师范大学出版社，1996年，第5页。在20世纪20年代，投资银行业务主要是指证券承销和证券交易。

在实际运作中，商业银行突破了传统的业务范围，进入了投资银行的领域。它们除直接介入证券业务外，还间接介入证券承销和证券销售。间接介入主要有两条渠道:一是设立证券附属机构，用银行资金进行证券业务运作;二是提供保证金交易贷款，间接为股市提供资金。商业银行所设立的证券附属机构，其功能相当于私人投资银行。证券附属机构的证券由托管理事保存，这些理事一般由原银行的官员担任。证券附属机构的资金来自母银行的贷款，最初不超过银行净资产的10%。然而，随着这种安排愈来愈多，一家银行往往设立多个证券附属机构，且对每家附属机构都给予最大限度的资金支持，结果，银行对其证券附属机构的资金支持就失去了控制。这种失控最终发展成为1929年股市崩溃后许多银行倒闭的主要原因。②Charles R.Geisst，Visionary Capitalism:Financial Markets and the American Dream in the Twentieth Century，New York:Praeger，1990，p.6.

尽管早在一战之前不少纽约大银行就开始设立金融附属机构，但是只有到了20世纪20年代，商业银行及其证券附属机构介入证券交易的程度才达到了一个相当高的水平。这时，这些银行附属机构的数量已十分可观，1922年经营证券附属机构的国许银行数量为10家，到1931年该数字上升到114家。同期，通过债券部门直接进行证券交易的国许银行数量也从62家增加到123家，几乎翻了一番。③W.Nelson Peach，The Security Affiliates of National Banks，Baltimore:Johns Hopkins University，1941，p.83.不过，当时人们对此并不大在意，直到1930年12月，拥有59家附属机构的美国银行突然倒闭，银行附属机构造成的问题才开始引起人们的广泛注意。④Vincent P.Carosso，Investment Banking in America:A History，Cambridge，Massachusetts:Harvard University Press，1970，p.272.

在20世纪20年代，介入投资银行业务的商业银行表现不俗。有数据显示，在1927年，商业银行发行的新证券占证券发行总量的22%，参与发行的证券占总量的37%，到1930年发行量占到总量的44.6%，参与发行量占总量的60%。⑤Carosso，Investment Banking in America，p.279.股市繁荣给商业银行资产带来的高盈利，吸引着商业银行的资金不断流入证券市场。

此外，提供保证金交易贷款是20世纪20年代美国商业银行间接介入股市的另一个重要方式，也是商业银行资产盈利的重要途径。⑥Harold van B.Cleveland and Thomas F.Huertas，Citibank，1812 － 1970，Cambridge，Mass.:Harvard University Press，1985，p.197.20世纪20年代联储低利率货币政策的推行，为借款者提供了有利的利率待遇。保证金交易成为一种投资者并不陌生的资金融通方式，当时保证金交易的比例通常介于10%～25%之间。1928年，未偿还股票经纪人贷款总量达到36亿美元，比上一年上升了26%。对此，财政部长安德鲁·梅隆 (Andrew Mellon)认为没必要大惊小怪，在非正式场合还表示即便经纪人贷款总量超过50亿美元，美国的金融状况也不会出现过度扩张。柯立芝总统在公开场合对此表现得也十分坦然，但在私下里却对一位记者说，“就我个人的观点而言，我认为为了股票赌博而发放的贷款都应纳入‘过度借贷’的范围之内”。⑦Martin S.Fridson，It Was a Very Good Year:Extraordinary Moments in Stock Market History，New York:John Wiley，1998，p.70.

20世纪20年代美国银行业银证混业意味着商业银行性质和职能的变化，它提高了商业银行资产的盈利性，也造成了商业银行和投资银行业务间的竞争。更重要的是，从资本市场正常运转的角度来看，银证混营存在着两个主要问题:一是银行作为储户信托者和投资者双重身份的内在利益冲突;二是混营造成了银行系统性风险难以规避的恶果。尽管银证混营不是造成大萧条期间美国银行大量倒闭的惟一原因，但是，银证混营确实对这一梦魇般灾难的出现负有相当大的责任。

人们不难发现，兼营证券业务的商业银行存在着银行与储户之间潜在的和实际的利益冲突。就此问题，罗伯特·巴克利 (Robert Barkley)参议员说:“很明显，没有任何东西要推销给储户的银行家，相比那些利用其储蓄部门的储户名单散发传单，煽动他们利用这项、那项或其他投资的优势，以使银行获得创业利润、承购利润或者交易利润的银行家，可能更有资格不偏不倚地为客户提供建议，尽职地考虑储户资金的安全。”①Congressional Record，May 10，1932，p.9912;Randall S.Kroszner and Rachuram G.Rajan，“Is the Glass－Steagall Act Justified?A Study of the U.S.Experience with Universal Banking before 1933，”American Economic Review，Vol.84，No.4，Sep.1994，pp.814－815.储户把资金存入银行，银行与储户之间即建立起了一种受托和委托关系，银行应该为储户的资金安全负责，二者实质构成了信托义务关系。而兼营证券业务的商业银行更为看重的是其所肩负的提高资产盈利性的使命，因此，商业银行作为储户委托者的责任与作为投资者的责任之间有着内在的矛盾性。

在组织了对银行系统及其业务操作的相关调查后，参议员卡特·格拉斯 (Carter Glass)的结论是:在20世纪20年代的繁荣时期，商业银行通过设立证券附属机构而打通了银行资金进入股市的通道，不仅如此，更为危险、也更为微妙的是银行与其附属机构的特殊联系，可能会影响到银行的信贷决定，诸如向证券附属机构所承销证券的公司发放不良贷款，结果自然会损害银行对储户的信托责任。事实证明，凡兼营投资银行业务和设有证券附属机构的商业银行，往往难以有效承担起其应负的信托责任。就此，美国学者巴里·威格摩尔谈到了以下的例证:1929年通用电影设备公司 (General Theaters and Equipment)并购了处于财务困境中的福克斯电影公司 (Fox Motion Picture Company)，在这次并购中，有1500万资金是来自大通银行的借款。1930年年初，大通证券公司 (Chase Securities Company)为通用电影设备公司进行证券承销，其中包括2300万美元的普通股股票和300万美元的债券。通用电影设备公司把此次证券销售所得的款项用来偿还所欠大通银行的借款。次年，通用电影设备公司发生财务困难，再次要求大通提供帮助。这时，作为通用电影设备公司股票和证券持有者的大通证券公司，决定再次为通用电影设备公司承销3000万美元的债券。两年之后，通用电影设备公司破产。②Barrie A.Wigmore，The Crash and Its Aftermath:A History of Securities Markets in the United States，1929 － 1933，Westport，Conn.:Greenwood Press，1985，pp.171 －175.后来的佩科拉调查表明，正是利益冲突使得大通为了使其贷款得到偿还而不惜去承销不良证券，且对投资者隐瞒不利消息，甚至误导投资者。③Kroszner and Rajan，“Is the Glass－ Steagall Act Justified?A Study of the U.S.Experience with Universal Banking before 1933，”pp.810－811.

对于这些问题，当时并不是没有人注意到。早在1920年，货币监理官约翰·S·威廉斯 (John Skelton Williams)就曾针对银行附属机构问题发出过警告，但没有引起人们的重视。威廉斯提醒人们注意:证券公司作为国许银行的附属机构是一种危险。它们是投机的工具和推销各种金融投资策划的司令部，其中最危险的问题是它们能从母公司或其他国许银行借款，来为自己的炒作小集团提供资金。设立证券分支机构的做法还会分散银行管理层经营管理银行的精力，诱使他们进行不明智的贷款。威廉斯要求通过立法手段来制止上述权力滥用，并禁止国许银行官员担任附属公司董事。④Carosso，Investment Banking in America，p.273.

除了利益冲突问题，银证混营还会加大银行经营风险。众所周知，商业银行的主要资金来源是存款，保证资金的安全性是银行资产运用的首要前提，而银行资产的流动性是银行信誉之所系，收益性是银行最为本质的目标诉求。然而，当商业银行卷入具有高收益、高风险的证券业务时，一旦证券市场出现动荡，特别是在股市进入下降通道的情势下，证券市值缩水，投资无法收回，商业银行过深介入证券市场的弊端就集中展现出来。这一切都为事实所证明:1929年美国股市崩溃引发了银行系统风险，而银行系统的正常运转是金融链条的重要环节，结果20世纪20年代银证混营使得股市崩盘后的银行倒闭危机进一步加深，导致了银行业危机总爆发。

二、银行倒闭潮与分业主张得到肯定

“大萧条”中美国银行业的瘫痪状态是银行系统性风险总爆发的结果。1930－1933年期间，有9000多家银行倒闭，占1929年底美国银行总数的1/3强。随着佩科拉调查的展开，人们对银证混业带来的诸多问题有了更为直观的认识，义愤填膺的公众普遍认为正是1920年代银行的投机性做法引起了大萧条，这里所说的投机主要是指商业银行及其附属机构对证券的投资、承销和销售行为。①Cleveland and Huertas，Citibank，1812 －1970，p.193.

面对银行业的危急情势，不少人献计献策，提出了自己的“宏旨高论”。与美国传统相悖的国有化观点竟然成为当时不少人看好的制度选择路径。根据海伦·伯恩斯的研究，尽管罗斯福会利用银行业国有化这种可能性的存在来要挟银行界，使得后者服从他的新政计划，他也会毫不犹豫地对他认为必需的银行立法予以支持，但他从未认真考虑过银行业国有化问题。②Helen M.Burns，The American Banking Community and the New Deal Banking Reforms，1933 － 1935，Westport，Connecticut:Greenwood Press，1974，p.182.

随着证券市场的持续低迷和银行倒闭风潮的涌动，银行家们沦为被指责的对象。伯顿·惠勒参议员形象地说:“要想重建公众对银行体系的信心，最好的办法莫过于把那些不老实的总裁们从银行里拎出来，就像阿尔·卡彭 (Al Capone)③阿尔·卡彭是芝加哥贩酒帮派的头目。因漏税而受到的待遇一样。”④Cleveland and Huertas，Citibank，1812－1970，pp.184－185.参议员卡特·格拉斯开玩笑地说:“在我们弗吉尼亚州，有个银行家想和一位白人女士结婚，结果被民众给处了死刑。”⑤William E.Leuchtenburg，Franklin D.Roosevelt and the New Deal，1932－1940，New York:Harper＆ Row，1963，p.22.这个玩笑反映了一种民众情绪和对银行业进行改革的必要性的认识。

卡特·格拉斯参议员提出了把商业银行和投资银行业务分离的政策建议。作为银行货币问题专家，格拉斯曾在《联邦储备法》的制订过程中起过主导作用，被誉为“联邦储备法之父”。自1913年联储建立后，银行资金进入证券市场问题一直是格拉斯关注的重点。在20世纪20年代银行系统的大量资金通过信贷方式流入股市进行证券投机时，格拉斯要求银行主动对购买证券的借款进行限制，且对他们无所作为可能造成的后果发出过警告，但没有引起人们足够的重视。他当年曾寄希望于联储，认为联储当局能对进入证券市场投机的银行资金进行控制。可这在20年代经济繁荣时期被证明实在是一个难以解决的问题。

大萧条恢复了卡特·格拉斯在金融问题上的突出地位。格拉斯成了第一位对胡佛政府的金融政策直接提出批评的政界人士。美国学者乔尔·塞利格曼写道:“这些批评者们的领袖人物是来自弗吉尼亚的参议员卡特·格拉斯，他的观点在金融问题上有着至关重要的作用。”⑥Joel Seligman，The Transformation of Wall Street:A History of the Securities and Exchange Commission and Modern Corporate Finance，Boston:Northeastern University Press，1995，p.6.的确，格拉斯对该时期美国银行业改革产生了重要影响。格拉斯在20世纪30年代主持参议院银行货币委员会小组委员会的工作，负责对相关议案进行调查，他所反对的措施很少能得到通过。⑦Sue C.Patrick，Reform of the Federal Reserve System in the Early 1930s:The Politics of Money and Banking，New York:Garland Publishing，Inc.，1993，p.17.格拉斯所在小组委员会中的一位同事说道:“我们中的大多数人都对弗吉尼亚州的格拉斯参议员十分信任，因为他对相关问题比我们知道得多，比政府中的其他任何人了解得也更为透彻，更何况他有多年来积累的处理金融问题的经验。倘若他认为一个银行议案可行，那么该议案肯定会在参议院得到通过，即便有反对也不会很强烈。倘若他认为不可以，估计就没有下文了。”⑧Patrick，Reform of the Federal Reserve System in the Early 1930s，p.16.尽管这位同事的说法可能有溢美的成分，但是格拉斯在银行问题上的影响力在“新政”时期凸显出来当是不争的事实。对此，当时的一位学者霍华德·普雷斯顿也表达了同样的看法。①Howard H.Preston，“The Banking Act of 1933，”The American Economic Review，Vol.23，No.4，Dec.1933，p.585.

卡特·格拉斯指出，20世纪20年代美国商业银行性质和职能的变化是造成1929年股市崩溃、银行大批倒闭和经济危机的根源。这就是说，正是因为以存款为资金来源的商业银行违背了只能吸纳存款和提供短期信贷的基本经营原则，越界经营投资银行业务，大量联储资金才得以进入证券和房地产市场，最后导致了灾难性后果。这种做法不仅危及了银行系统安全，而且连累了整个经济的正常运转。1930年6月，格拉斯提出了银行议案，主张将商业银行和投资银行业务分离，目的是防止发生商业银行资金转入投机活动的不当现象。②Seligman，The Transformation of Wall Street，p.7;休·帕特里克提到分业立法议案提出的时间是1932年，Patrick，Reform of the Federal Reserve System in the Early 1930s，p.165.该议案被称为格拉斯议案，它是以几年来国会所进行的相关调查得到的资讯为基础的。然而，格拉斯提案一经提出，就遭到了金融界代表的普遍反对，很多人批评其浓厚的惩罚色彩。如纽约地区银行的代表认为，要求“银行系统与资本市场分离”是不明智的，那将“扰乱资本市场的机制，而多功能银行的自由发展有利于经济的恢复”。联储官员也认为格拉斯议案会毁掉本已疲软的证券市场，造成更多银行倒闭，并导致更多银行退出联储系统的恶果。③Patrick，Reform of the Federal Reserve System in the Early 1930s，p.92.该提案也遭到了经济学家的抨击。到1933年2月，格拉斯议案总算得到了参议院批准，但是在第72届国会期间终未能成为法律。

富兰克林·罗斯福曾在竞选演说中对银行家大肆鞭挞，早在俄亥俄州首府哥伦布市发表演说时他就明确表示:“投资银行业务是合法生意，与投资银行相比，商业银行业务则完全是另一种单独的、截然不同的业务，这两种银行业务的混营与公共政策相背离，因此，我提出将二者予以分离。在1929年恐慌之前，联储系统资金实际上被用于许多未经审查的投机性企业，因此，我建议对联储银行的行为进行限制，使其行为遵循于既定的计划、以威尔逊总统治下联储的早期做法为准绳。”④Samuel I.Rosenman，comp.，The Public Papers and Addresses of Franklin D.Roosevelt，New York:Random House，1938－1950，pp.682－683.在其就职演说中，罗斯福依然把银行家、股票经纪人看作是经济灾难的罪魁祸首。然而，入主白宫的这位新主人，在行动上有自己的准则，他并未采纳国有化的政策建议。罗斯福最初与绝大多数银行家们一样认为格拉斯——斯蒂格尔议案利弊兼具，直到1933年2月佩科拉调查揭露出花旗银行总裁查尔斯·米切尔 (Charles Mitchell)⑤查尔斯·米切尔供职的花旗银行前身——国许城市银行 (National City Bank)，不仅承销和发行债券，还派销售大军向银行储户推销后来变得一文不值的股票和债券，并用储户的钱去搞股票投机。这种作为证券销售商和银行储户受托人角色在利益上的冲突被视作造成股市崩溃和银行业危机的主要原因。此外，米切尔还把证券亏本卖给家人，事后又买回来，以此来逃避联邦所得税。偷漏税等问题，他才逐渐接受了商业银行和投资银行分业的主张。

1933年3月11日，参议员卡特·格拉斯将修改过的银行法议案提交参议院，众议员亨利·斯蒂格尔 (Henry Steagall)于5月17日在众议院也提交了议案。两个议案的主要内容包括:增加联储对银行信贷业务的控制力，扩大其对会员行和联邦储备银行的管理权限;协调联储公开市场业务，给予公开市场委员会法定地位;商业银行和投资银行分离，商业银行不得承销证券 (政府发行者除外)，要求联储会员行在一年之内与其证券附属机构脱离关系，私人银行必须在存款银行与投资银行之间做出取舍等等。格拉斯——斯蒂格尔议案的主旨是使商业银行和投资银行业务分离，并扩大联储的权力范围。

面对1933年春美国银行业的严峻局势，银行家们改变了早些时候对银行改革议案的抵制立场和反对态度。大通银行新任董事长温思罗普·奥尔德里奇 (Winthrop Aldrich)指出，“应该把投机的幽灵从商业银行的管理中连根拔除”。他特别强调，“应该禁止商业银行从事除联邦政府、各级地方政府及某些公众机构 (public bodies)所发行证券之外的证券承销”。①Burns，The American Banking Community and the New Deal Banking Reforms，1933 －1935，p.85.之后不久，大通银行宣布立即着手与其证券附属机构脱钩，紧跟着花旗银行在新总裁詹姆斯·珀金斯 (James H.Perkins)的领导下也采取了类似行动。这两大巨头的行动对银行界抵制改革的力量产生了极大冲击。他们之所以会有如此行动，原因很简单:与1930年格拉斯分业议案提出时的情况相较，1933年春的金融情势已发生重大变化。此时的证券市场已经一蹶不振，证券业务几乎无利可图，且在短期内无恢复之望。

罗斯福总统对政府拥有和经办银行的主张不以为意，但他认为政府应该承担起保护储户，使其免受坏的银行家们伤害之责任。为此，政府应对银行业进行严格监管，以利于银行业维持其道德规范。②Burns，The American Banking Community and the New Deal Banking Reforms，1933 －1935，p.99.正是在这种不同于胡佛时期的新的政治氛围里，格拉斯议案获得了新的支持力量，得到了新的关注。其中，佩科拉调查无疑是使分业成为法律现实的重要推动力量，它揭露出权力滥用所达到的程度，指出金融市场已经沦为实现个人私欲、掠夺社会财富的机器。知名金融人士的操守和社会责任心成了值得怀疑的问题，这种揭露产生了触动公众灵魂之效，抵制银证分业的力量遭受了釜底抽薪式的打击。

1933年5月1日，格拉斯在国会特别会议上提出了一个修改过的议案。这个格拉斯议案于5月25日得到参议院批准。同日，众议院批准了斯蒂格尔议案。这两个议案被提交给协商委员会后一度不被看好，因为总统不赞成存款保险条款。但是，6月13日，该议案几乎没遇到反对就得到批准，6月16日，经罗斯福总统签署，《1933年银行法》正式成为法律。

三、银证“防火墙”的竖立及其历史作用

《1933年银行法》(即《格拉斯——斯蒂格尔法》)是“新政”金融监管体系的重要支柱，意在切断进入证券市场的商业银行资金，具体表现为力图对银行资金向股市的流动通道进行有效管理，在商业银行和投资银行这两种不同的业务之间竖立起“防火墙”。这是针对20世纪20年代金融利益集团权力滥用之弊端采取的行动，是恢复人们对银行业乃至整个金融业信心的手段。“在罗斯福及其顾问的心目中，经济复兴是第一位的，银行问题要服务于这个总目标”。③Burns，The American Banking Community and the New Deal Banking Reforms，1933 －1935，p.184.

《1933年银行法》终结了“新政”前金融机构把以存款和贷款为主的商业银行业务与以证券承销和证券交易为主的投资银行业务集于一身的业务运作模式。它明确规定商业银行和投资银行业务分离，以吸收存款为主要资金来源的商业银行不能同时经营包括证券投资在内的长期投资业务，但可以进行投资代理、经营指定的政府债券、用自有资金进行有限制的有价证券投资。同时，投资银行也不得经营吸收存款等商业银行业务。这就是说，《1933年银行法》规定了银行业与证券业分离之关系。该法第16款规定:“国许银行从事的证券交易业务只限于按指令为客户账户买卖证券，不能为自营账户作交易，国许银行不能承销证券或股票发行。”为此，摩根银行分拆为专门的商业银行J.P.摩根及专门的投资银行摩根斯坦利 (Morgan Stanley)。有些银行或者成了专门的商业银行，或者成了专门的投资银行。譬如，花旗银行 (National City Bank of New York)和美洲银行 (Bank of America NT＆SA)成为专门的商业银行，而所罗门兄弟公司 (Solomon Brothers)、美里尔·林奇 (Merrill Lynch)和高盛 (Goldman Sachs)则属于后一种情况。但是，商业银行可以承销和交易美国国债及任何州政府分支机构的市政债券及普通债券。同时，对商业银行的上述限制只适用于美国国内，在海外的美国银行及其分支不受上述承销和交易公司证券之规定的限制。第20款规定，禁止作为联邦储备系统成员行的商业银行附属于“任何组织、协会、商业信托或其他类似的主要参与股票、债券、抵押债券、票据或其他证券的发行、流通、承销、公募、批发、零售或联合承销的组织”。第21款规定，禁止任何接受存款的“个人、厂商、公司、协会、商业信托或其他类似组织”参与第16款规定的禁止性证券业务。第32款为防止商业银行绕开有关证券活动的限制，禁止商业银行将雇员或董事会成员置于与证券发行相关的职位以获得间接而有效的控制，实际上是禁止商业银行与投资银行之间的管理人员相互兼职。①Howard H.Preston，“The Banking Act of 1933，”The American Economic Review，Vol.23，No.4，Dec.1933，pp.590－591.

《1933年银行法》的理念是银行安全第一，其规定明确表现出保护性意图。它管制商业银行业务活动范围的目的是禁止商业银行信贷资金直接进入股市和票据市场，以免发生因信贷资金的进入而引发证券市场过热的现象，避免造成对投资者、商业银行和国民经济的直接或间接损害。在银行具体业务操作中，该法明令禁止商业银行从事股票、公司证券、商业票据的承销和自营，但是对代理买卖业务、信托业务、代理保险业务和金融工具创新并没有禁止。该法还进一步加强了对贷款的控制和跟踪。“它明确要求各联邦储备银行要对其会员行的贷款及投资的性质有充分了解，以确知银行信贷是否被投入证券、房地产及商品市场进行不当投机”。②Howard H.Preston，“The Banking Act of 1933，”p.590.此外，为使银行免受来自受较少管制的金融中介的“过度竞争”，Q条例规定禁止银行支付活期存款利息，并规定了对定期存款的利率上限。Q条例之规定表明，“限制竞争的原则被引入商业银行领域”。③Stanley L.Engerman and Robert E.Gallman，eds.，The Cambridge Economic History of the United States，Vol.3，New York，NY:Cambridge University Press，1996，p.765.因为在有些国会议员看来，1930年代银行业危机的原因在于:银行面对过度竞争，不得不对存款支付“过高的”利息。显然，Q条例禁止对活期存款支付利息的规定为银行带来了廉价的资金资源，直到20世纪70年代初期，这一利率上限终为通货膨胀所带来的利率上升所打破。

《1933年银行法》还规定实行存款保险制度，建立联邦存款保险公司 (Federal Deposit Insurance Corporation，简称FDIC)给商业银行系统的存款提供安全保障。根据该法相关规定，联邦存款保险公司由理事会负责管理，理事会由五人组成，其成员包括货币监理官、储蓄管理办公室主任以及总统任命的其他三名理事 (含理事会主席)。其资本来源包括财政部提供的1.5亿美元、成员银行存款的0.5%以及联储银行1933年1月1日结余的一半。该法当时规定最高个人存款保险额为5000美元，所有联储体系成员行必须加入，州许银行经过批准也可以参保，并于1934年1月1日生效。此后6个月内，全国15348家商业银行中的近14000家参加了保险，参保存款占所有银行存款的97%，未参保商业银行的数量不到400家，其存款的数量不到所有银行存款的1%。④Milton Friedman and Anna Jacobson Schwartz，A Monetary History of the United States，1867 －1960，Princeton N.J.:Princeton University Press，1963，p.437.联邦存款保险公司的建立，旨在通过对储户存款提供保障，来防止乃至消除银行挤兑的发生，以保证银行体系的安全。在联邦存款保险制度建立之前，一俟货币危机来临，银行遭遇挤兑几为银行业的痼疾，因为在经济恶化的情况下，愈来愈多的人为了保险，要把他们的储蓄变为现金。联邦政府实施存款保险制度之后，破产银行的数量下降，损失程度降低，即使出现问题也很容易得到联邦存款保险公司的帮助。在联邦存款保险制度实施期间，商业银行的破产数量和破产银行储户所遭受的损失都发生了根本性改观。⑤Friedman and Schwartz，A Monetary History of the United States，1867 －1960，p.437.可以说，直到20世纪60年代，联邦存款保险制度成功实现了其立法目标——防止银行业危机，⑥Friedman and Schwartz，A Monetary History of the United States，1867－1960，pp.440－441.联邦存款保险公司对美国银行系统安全发挥了不可小觑的作用。

“新政”构筑起了银证之间的“防火墙”，规定了商业银行和投资银行业务的分离，实施了联邦存款保险制度，这些都是美国银行业的结构性变化。从历史的角度进行审视，“新政”时期建立的分业经营模式在此后数十年的时间里行之有效，它为商业银行和投资银行两种业务发展营造了一个稳定的环境。而银证混业模式所造成的银行角色冲突问题也得到了根治，商业银行资金不会流向风险很大的证券投资中，储户的利益得到了保障，银行经营风险得到了有效控制。美国知名学者尤金·怀特(Eugene White)的研究证实，“‘新政’银行立法有助于商业银行获得较好的收益率。银行的贷款损失很低，银行破产成为少见的事件。在此后近20年内，每年破产的银行不到10家，并且都是小银行”。①Engerman and Gallman，eds.，The Cambridge Economic History of the United States，Vol.3，p.779.这就是说，“新政”分业监管架构在恢复公众信心、防止银行资金流入证券市场、保障金融系统安全方面起了主要作用，其历史合理性毋庸置疑。

不过，银证分业“防火墙”在防止了商业银行资金卷入投机，卫护了商业银行系统安全的同时，也限制了美国商业银行的业务范围与竞争能力。这样，自20世纪70年代以降由于通货膨胀的巨大压力，特别是1980年代以来在计算机技术广为普及、国际化浪潮的推动下，美国金融界为应对国际竞争，最终成功促成了《金融服务现代化法》(Financial Services Modernization Act of 1999)的出台。该法标志着新政时期建立的银证“防火墙”的轰然倒塌。它改变了自新政以来银证分业的监管体系，给美国金融监管制度带来了革命性变革。从此，美国金融机构的“混业”经营取代“分业”经营，实现了银行业业务运营模式的否定之否定。

然而，在新的“混业”经营模式下，随着金融创新的发展，更多的金融衍生品进入了监管的空白地带，其风险未能得到准确的评价和明晰界定，而金融机构又在监管空白下高利润的吸引下纷纷介入，进行过度杠杆化的运作，从而导致了风险的泛滥。譬如，在不经意间，信用违约互换 (CDS)发展到美国国民生产总值 (GDP)的4倍。就连美国证券交易委员会 (SEC)主席克里斯托弗·考克斯(Christopher Cox)也认为，“大量的没有被监管的类似CDS的衍生品为此次金融危机的头号恶棍”。②Christopher Cox，“Testimony Concerning Turmoil in U.S.Credit Markets:Recent Actions Regarding Government Sponsored Entities，Investment Banks and Other Financial Institutions，”May 18，2013，http:∥www.sec.gov/news/testimony/2008/ts092308cc.htm.可见，20世纪90年代的新“混业”为2008年“金融海啸”埋下了祸患，而金融衍生品之不确定性风险与金融机构过度杠杆化经营之风险交织在一起，在2007年房价下降和利率提升双重压力下，以抵押贷款市场违约为突破口爆发出来，进而传递到其他金融机构，于是，美国“次贷危机”猝然而至，随后全球性“金融海啸”扑面而来。

这次由美国“次贷危机”所引发的全球金融危机使人们不得不重新审视监管缺位和过度创新问题，于是，“新政”银行业监管架构的合理性再次成为学界和政界关注的话题，以致恢复分业“防火墙”的呼声再次出现。也许，银证分业经营的模式难以再现，因为金融企业生存的环境已经发生改变。不过，反思和改进应是题中之义。事实上，危机后各国政府加强金融业监管的趋势是一致的，至于美国如何改革其金融监管体系，让我们拭目以待。