分布式光伏发电示范项目政策分析与合同法律问题探究

阳光时代律师事务所 陆利忠 周章贵

大力推进可再生能源的发展已成为各国解决能源和环境约束的共同路径之一，党的十八大报告明确提出经济总量、转变发展方式以及建设生态文明等多个方面的战略目标，充分认识可再生能源发展的战略作用对实现我国经济社会建设目标意义重大。这一背景也预示了太阳能光伏发电在内的可再生能源在未来将获得更有力的政策支持。

1 我国太阳能光伏产业现状与困境

我国太阳能光伏产业在过去不到10年的时间里得到了迅猛发展，截至2011年年底，中国光伏产品出口额已经达到358亿美元，同比增长17.38%。然而，光伏产业的快速发展也暴露出明显问题，尤其是近两年，金融危机下欧美市场疲软，已经对整个中国光伏产业造成重创，美国、欧盟先后发动的反倾销、反补贴调查更是把行业困境推到极致。我国太阳能光伏产业主要面临两大结构困境：

一是产品、技术结构不合理。虽然近年来我国政府和企业都十分重视技术研发和自主创新，在设备、技术、和产品上都取得了较大进步，但总体上高端原料、测试仪器设备制造企业规模与数量较小，多数测试设备仪器还有赖于进口，低端太阳能电池片和组件产能占全世界一半以上，赚的大部分是“加工费”，虽是光伏制造大国，但绝对称不上制造强国。

二是市场、消费结构不合理。我国虽是世界光伏产业大国，但产品的国内消费不到10%，严重依赖出口，没有摆脱市场主要依靠德、意等欧洲国家的局面。由于90%以上的市场依靠海外，因此之前国家对行业的支持并没有很好的实现国内“节能减排”的目的。在发展光伏的过程中，我们确实获得了一定的经济效益，但从社会效益角度看，我们留下了环境污染问题，而把节能减排效益输出到了海外。

2 我国光伏产业市场化调整刺激光电建筑板块

我国政府对国内光伏市场的重要性早有认识，先后通过出台扶持政策和推广示范项目等手段逐步探索培育国内市场。2009年提出了《太阳能光电建筑应用财政补助资金管理暂行办法》、金太阳示范工程等鼓励光伏发电产业发展的政策；2010年国务院颁布的《关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》明确提出要“开拓多元化的太阳能光伏光热发电市场”；2011年国务院制定的“十二五”规划纲要再次明确了要重点发展包括太阳能热利用和光伏光热发电在内的新能源产业。上述一系列的政策支持让中国光伏发电发展之路更加宽广。

我国房屋总建筑面积约500亿m2，其中可利用建筑面积约为100亿m2。如果其中20%的面积安装太阳能光伏系统，就会有20万MW的屋顶光电资源量[1]。太阳能光伏建筑是将太阳能光伏发电方阵安装在建筑的围护结构外表面来提供电力。由于光伏方阵与建筑的结合不占用额外的地面空间，是光伏发电系统在城市中广泛应用的最佳安装方式，非常适合在我国东部沿海等用电负荷中心地区的发展，因而倍受关注。近年（特别是2012年下半年）以来出台的各项政策对分布式光伏发电项目（主要是光电建筑一体化项目）大力扶持，政策倾向明显，也为市场发展提供了某种信号。

3 我国光电建筑激励政策与分析

3.1 我国近些年光电建筑的主要政策

2009年3月23日，财政部会同住房和城乡建设部印发《关于加快推进太阳能光电建筑应用的实施意见》（财建[2009]128号）及《太阳能光电建筑应用财政补助资金暂行办法》（财建[2009]129号），财政部对2009年符合条件的太阳能光电建筑颁布补贴标准20元/Wp，并就太阳能光电建筑应用示范项目的申报，印发了《太阳能光电建筑应用示范项目申报指南》（财办建[2009]34号）。

2009年7月16日，财政部、科技部、国家能源局联合印发了《关于实施金太阳示范工程的通知》（财建[2009]397号），《通知》明确，对并网光伏发电项目，原则上按光伏发电系统及其配套输配电工程总投资的50%给予补助；其中偏远无电地区的独立光伏发电系统按总投资的70%给予补助；对于光伏发电关键技术产业化和基础能力建设项目，主要通过贴息和补助的方式给予支持。

2010年9月21日，四部委发布《关于加强金太阳示范工程和光电建筑应用示范工程建设管理的通知》（财建[2010]662号）对两种示范项目的标准作了调整，特别是针对之前的并网等难题要求电网企业积极支持示范项目在用户侧并网，为项目单位提供便利的并网条件等要求，明确原则上自发自用，富余电量按国家核定的当地脱硫燃煤机组标杆上网电价全额收购。

2011年6月26日，财政部、科技部、国家能源局再次以《关于做好2011年金太阳示范工作的通知》（财建[2011]380号）对支持范围、项目申报作了说明，并要求积极执行上年度已批准的申报项目。

2012年，根据财政部发布的《关于组织实施2012年度太阳能光电建筑应用示范的通知》（财办建[2011]187号），对建材型等与建筑物高度紧密结合的光电一体化项目，补助标准暂定为9元/Wp，对与建筑一般结合的利用形式，补助标准暂定为7.5元/Wp。最终补贴标准将根据光伏产品市场价格变化等情况予以核定。

3.22 012年下半年密集的“救市”政策

2012年全球光伏产业形势不容乐观，国际最大的欧洲市场紧缩，之后美国和欧盟为保护自身利益先后启动了“双反”审查，国际光伏产品需求大减，价格猛跌，国内整个光伏产业面临生存危机。改变依靠国外消费市场局面，尽快培育国内市场的共识得到政府支持。2012年国家相关部门出台一系列业内所称的“救市”政策对光伏产业进行刺激，使众多光伏企业看到了国内市场开始启动的迹象。从2012年下半年国家出台的光伏救市政策来看，主要体现在四方面：

1）规划扩容

2012年7月，国家能源局就发布了《太阳能发电发展“十二五”规划》，《规划》指出光伏发电规模将由15GW上调到21GW，特别是增加了分布式发电系统建成10GW的规模，集中式光伏发电的规模适当压缩。而另有消息传出，有关方面正在讨论将21GW的“十二五”目标调整到40GW[注2][注2]由21GW上调到40GW！ 光伏“十二五”规划再调整http∶//www.china-nengyuan.com/news/38146.html[注3]国开行调整12家光伏企业授信名单 http∶//news.xinhuanet.com/energy/2012-10/10/c_123802988.htm[注4]屋顶光伏系统建设将大规模启动 http∶//finance.sina.com.cn/roll/20110923/193710532211.shtml。

2）电价补贴

2012年9月，国家能源局发布《关于申报分布式光伏发电规模化应用示范区的通知》，国家能源局正在研究制定行业发展问题和配套支持政策，包括《促进我国光伏产业发展的指导意见》、《分布式光伏发电示范区实施办法和电价补贴标准》等，其中分布式光伏电价有望获得0.4～0.6元/kWh的补贴。

3）融资信贷

2012年10月，商务部、国家能源局、财政部、工信部联合36家银行机构代表在河北保定开会，一致同意“保大弃小”的企业扶持原则。为了在融资上给与光伏企业较大支持，国家开发银行明确将确保“六大六小”光伏企业授信额度，其中，“六大”包括赛维LDK、中能、尚德电力、英利、天合光能和晶澳，“六小”包括阿特斯、晶科、阳光电源、中电光伏、新奥和昱辉阳光[注3][注2]由21GW上调到40GW！ 光伏“十二五”规划再调整http∶//www.china-nengyuan.com/news/38146.html[注3]国开行调整12家光伏企业授信名单 http∶//news.xinhuanet.com/energy/2012-10/10/c_123802988.htm[注4]屋顶光伏系统建设将大规模启动 http∶//finance.sina.com.cn/roll/20110923/193710532211.shtml。

4）并网承诺

2012年10月，国家电网发布《关于分布式光伏发电并网的相关意见》首次对并网“松口”，提出未来将对符合条件的分布式光伏项目提供系统方案制定、并网检测、调试等全过程服务，不收取费用，富余电力全额收购。这标志着国家电网在支持光伏发电并网方面承诺开始给予企业实质性的支持。

3.3 光电建筑应用示范扶持政策分析

根据国家能源局2012年7月发布的《太阳能发电发展“十二五”规划》（国能新能 [2012]194号），到2015年底，分布式光伏发电系统建设规模目标为1000万kW，到2020年底，实现建设规模2700万kW。结合规划总装机容量的目标看，2015年光伏屋顶计划占比与目前基本持平，预计产业规模的复合增长率达到63.5%[注4][注2]由21GW上调到40GW！ 光伏“十二五”规划再调整http∶//www.china-nengyuan.com/news/38146.html[注3]国开行调整12家光伏企业授信名单 http∶//news.xinhuanet.com/energy/2012-10/10/c_123802988.htm[注4]屋顶光伏系统建设将大规模启动 http∶//finance.sina.com.cn/roll/20110923/193710532211.shtml。而2015-2020年，屋顶光伏产业将成为整个行业的发展核心，其装机容量将达到总装机容量的一半，年均复合增长率达到52.8%。由于近年来国内屋顶光伏市场已逐步打开，随着政策支持的进一步加码，建设屋顶光伏电站，推广中小型光伏系统应用将逐渐成为产业发展的主流，相关的组件生产商和系统集成商将从中集中受益。

从宏观政策面看，统一的光伏标杆上网电价政策促进了以大型光伏电站为主的国内光伏应用市场快速启动，对以光伏屋顶为主的分布式光伏项目刺激作用有限。国家出台2012年扶持政策，主要目的是为了进一步推动分布式光伏发电项目发展。而整体上我国分布式光伏发电项目发展仍处于起步阶段，但随着新政策的落实，国内市场正迅速启动。

4 光电建筑示范项目实施与合同法律问题

4.1 我国光电建筑示范项目发展情况

自2009年起，我国为支持分布式光伏发电启动了个两类示范项目，即金太阳示范项目和光电建筑一体化示范项目（俗称金屋顶示范项目）。同时配套扶持政策也相继出台，在2009年至2011年期间，两项示范项目带动了国内分布式光伏发电市场的起步发展。在“金屋顶”示范项目方面，根据2012年5月财政部、住房和城乡建设部发布的《关于对2012年太阳能光电建筑应用示范项目名单进行公示的通知》及示范名单统计，2012年金屋顶示范项目装机规模达225.4MW，下拨补助资金9.0111亿元，拨款比例为70%。在金太阳示范项目方面，根据2012年5月财政部、科技部、国家能源局确定的第一批金太阳示范工程总规模为1.7GW，加上第二批项目中的2GW光伏项目，总装机达扩容至3.7 GW左右，我国政府将提供37亿元人民币进行补贴。

4.2 “金太阳”和“金屋顶”政策辨析

从制定政策的初衷来看，“金屋顶”政策支持的是BIPV（光伏建筑一体化）项目，即将光伏组件作为建筑的一部分（如屋顶、幕墙等），集美观和环保于一体的分布式发电项目，而其政策主导部门为住建部；“金太阳”政策支持的项目范围更广泛，既包括“金屋顶”政策所支持的BIPV项目，又包括将光伏电站作为建筑附加部分（如搭建在屋顶上）的分布式发电项目，而其政策主导部门为发改委能源局。

由于两种示范项目采用两套政策和申请路径，因此在项目支持范围、资金申请和发放、补贴标准、申报流程等方面均有差别。总体而言，自2009年两项政策执行以来，“金屋顶”政策所支持项目的单个项目一般容量较小，且支持总量规模较小；“金太阳”支持项目单个项目的容量更大，且支持总量也较大。而从补助标准来看，“金屋顶”的单位补助标准要比“金太阳”高。以今年为例，“金屋顶”政策明确，每个省（自主区、直辖市）光电建筑集中示范区原则上不超过2个，光电建筑一体化应用项目原则上不超过6个；而“金太阳”政策对各省份没有支持项目数量上的限制，并要求光伏发电集中应用示范区项目总装机容量原则上不小于10 MW，分散建设的用户侧发电项目装机容量原则上不低于2 MW。根据2012年的新政策，金太阳政策对用户侧光伏发电项目补助标准为7元/Wp；而同期执行的金屋顶政策补贴对与建筑一般结合的利用形式，补助标准为7.5元/Wp，对建材型等与建筑物高度紧密结合的光电一体化项目，补助标准更是高达9元/Wp。

4.3 企业参与示范项目实施的法律问题

“金太阳”和“金屋顶”示范工程实施三年来一度受到热捧，日前在上海举办的2012第七届上海节能环保产业博览会上与会的各方企业代表对分布式光伏发电的政策和实施问题表现出高度关注，有多家风电企业和太阳能光伏生产企业均对进入光电建筑示范项目表现出兴趣。虽然业内人士对示范工程似乎都表现出积极态度，但也要看到实际建设情况和具体参与的障碍。

事实上截至2011年底，列入“金太阳”和“金屋顶”示范工程补贴名单的总装机量为1470 MW，实际完成608 MW，只有40%多一点[注5][注5]金太阳示范工程将扩容 http∶//money.163.com/12/1030/02/8F1FOGLF00253B0H.html。是什么原因造成这种窘况？原因有很多，其中包括建设成本居高和投资回收期长，此外与用户的接受程度和意识也有关系，想找到一个能达成长期供电协议的合作单位并不容易。从找到合适的场地，签订屋顶租用协议，再到签订用电合作协议到并网牵涉到一系列专业法律和合同问题。

1）光伏屋顶发电项目实施模式

根据分布式光伏发电示范项目的特点，一般存在两种实施模式。一是以业主作为项目实施单位，开展工程总承包开发模式，本文称之为模式A。即业主（用能单位）与节能服务公司签订“交钥匙工程”总承包合同。锁定工期、质量、造价，由节能服务公司按期交付符合合同要求的项目成果。项目运营期间，业主与节能服务公司另行签署运营管理合同。二是以节能服务公司作为项目实施单位实施类似于合同能源管理项目的模式，本文称之为模式B。即节能服务公司与业主签订节能服务合同，以合同能源管理模式运作，节能服务公司负责节能改造方案设计、融资、设备采购、建造、运营整套工作，光伏项目产生的发电量业主按双方约定的价格支付给节能服务公司。

在模式A下，项目的实施主体为业主，其自己拥有屋顶等场地资源，但或许缺乏专业的光伏发电专业技术，在开发项目时需要专业节能开发单位的介入，要满足节能单位的收益，一般存在工程总承包合同加运营服务合同的架构，节能单位的收益主要来自工程总承包合同下的总承包费用和后期的运行服务费用。而在模式B下，项目实施主体为节能服务单位，这就涉及屋顶等场地的落实和租赁问题，合同架构为节能服务合同加屋顶租赁协议。节能单位的收益来源主要是光伏发电的电费收益。

2）光伏屋顶发电项目实施需注意事项

首先，实施光伏屋顶发电项目过程中，对于业主而言需要注意税款抵扣和合同拆分问题。在模式A下，税款抵扣基本考虑合同拆分成设备采购加施工服务合同。工程总承包合同的税负统筹是一项系统工程，政策性强，关系切实利益。营业税和增值税是税负统筹的重点，应尽量以增值税形式纳税，减少营业税应税额。总承包商纳税统筹应考虑：取得增值税一般纳税人资格；将工程总承包合同按设计、采购、施工的框架进行拆分；采购合同尽量采用由供应商将增值税发票直接开具给项目业主的形式；合理提高采购购置费中归入设备范畴的种类与数量；适当提高采购合同覆盖范围。

其次，实施光伏屋顶发电项目需要明确场地租赁细节。在模式B下，节能服务公司为项目的实施主体，场地（屋顶）需要向业主租赁。需要关注我国相关法律对于租赁期限的规定。由于光伏电站运营期限一般定位25年，但我国法律明确最长法定租赁期限为20年，剩余5年的权益如何保障，需要在节能服务合同中加以约定。如在电站运营25年期限中出现类似拆迁等情形导致现有屋顶无法继续作为光伏电站承载物时，需要设置相应的救济或处理机制。

其三，实施光伏屋顶发电项目应注意开具发票的问题。增值税专用发票与普通发票不同，不仅具有商事凭证的作用，由于实行凭发票注明税款扣税，购货方要向销货方支付增值税，它具有完税凭证的作用。业主单位需要取得增值税专用发票入账，节能服务单位是否具备开票资格或是需要代开，这是应事先考虑的问题。

其四，合同需要明确光伏电站运营后节能量的审定。节能量审定是较容易起争议的问题，一方面要在合同中对确认机制有具体可操作的约定，另一方面在合同履行中要及时、认真做好统计确认工作，包括自发自用的电量、上网电量等，保留书面记录，避免以后不必要的争议。

5 结语

目前，分布式光伏发电产业主要还是政策主导型行业，随着企业的更多参与市场化机制会逐步引入。企业参与屋顶光伏发电项目的实施过程需要注意各阶段的法律问题，特别需要认真对待合同的约定。合同处理需要明确四大基本原则，一是要体现合法性，即项目申请、启动、执行、运营全过程要符合法律法规和国家政策的规定，该走的程序和手续一定要完善。二是要体现经济性，即合同约定与项目的实施应实现缔约方利益的最大化，考虑到税负方面的经济性统筹。三是合同的缔约需要体现平等互利与权力义务的对称。四是签署的所有合同条款必需体现严密性，应考虑各种意外事件下的救济途径。当然，也可通过聘请专业的法律服务机构提供具有针对性的咨询服务，确保项目的合规、有效实施。