民事执行检察监督面临的现实困境与实现路径
2013-08-15吴强林
吴强林
(桐乡市人民检察院,浙江 桐乡 314500)
长期以来,无论理论界还是实务界,对于检察机关是否有权对民事执行活动进行法律监督一直存在争议。2012年8月31日,全国人大常委会作出修改《民事诉讼法》的决定,其中,赋予检察机关民事执行检察监督权是此次修改的一个重要方面。①新《民事诉讼法》为检察机关开展民事执行监督提供了法律依据,从此,要不要监督、是否有权监督不再是理论和实务界讨论的重点,如何监督、监督什么将是摆在理论界和实务界面前的新问题。正如李浩教授所言,“现在需要讨论和研究的问题已经不再是检察机关要不要对法院的民事执行活动实施监督,而是应当如何构建我国民事执行检察监督制度”。[1](P79~85)实际上,虽然有了法律依据,但民事执行检察监督工作依然面临诸多困难,当前最为紧要的是积极为民事执行检察监督搭建平台、构建制度保障。
一、民事执行检察监督面临的现实困境
(一)理论研究不够深入,民事执行检察监督的正当性有待实践检验
当前,对于为什么检察机关可以开展民事执行检察监督,理论界和实务界均没有充分的理论依据。大多数研究者主要从权力需要得到制约的普遍规律、权利救济的现实需要、现有监督机制的缺陷、宪法关于检察机关是“国家的法律监督机关”的定位、民诉法关于“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督”的规定等方面来论述。②但是,民事执行活动需要监督不等于需要由检察机关来监督,检察机关的性质定位也并不能证明其必然就能开展好民事执行监督工作。人们对民事执行检察监督的必要性也并不完全认同,“人们也担心检察院的外部监督会被少数企图阻碍执行的人利用,会出现动不动就要停下来‘纠错’的情况。”[2](P136~149)并且,大多数法院认为其内部的上下级监督才是最好的监督方式。有的学者则认为,“我国民事执行监督机制的改革与完善不应固守某种特定方案,而应在充分尊重司法规律的基础上,积极探讨各种路径的可行性,通过比较分析和实践检验,来寻求最佳改革方案。”[3](P75)另外,此次民事诉讼法修订征求意见过程中,有关部门仍然建议删除“人民检察院有权对民事执行活动实行法律监督”的条款,理由包括:理论界和实务界存在较大分歧,没有形成共识;对民事诉讼活动实行法律监督会给执行工作带来困扰,可能产生新的“执行难”问题等。[4](P890)实际上,新《民事诉讼法》之所以规定检察机关有权开展民事执行监督,与其说是理论研究的成熟,还不如说是对现有执行混乱、监督不力现状失望而另辟新路的一种尝试。正如李浩教授所说,“民事执行检察监督制度是回应我国民事执行的实际需要而创设的制度,可以说是我国民事执行实务面临的种种问题促使了有必要引入检察监督这一共识的形成。”[1](P79~85)所以,一方面理论支撑薄弱;另一方面新《民事诉讼法》的规定只是一种尝试,并不必然表示这是行之有效的,民事执行检察监督的正当性还有待实践检验。
(二)缺乏成熟的模式和经验可供借鉴和参考
首先,从近年来检察机关开展民事执行检察监督的实践来看,虽然部分地方对民事执行监督工作开展了一些有益的探索和尝试,比如,2006年河南出台了《关于认真解决人民法院执行难问题的通知》,2007年深圳市人大常委会制订了《关于加强人民法院民事执行工作若干问题的决定》。[5](P143~152)但这些探索和尝试都旨在为民事执行检察监督提供一些必要的法律依据,而对民事执行检察监督工作到底如何开展并没有具体可行的措施和方案。2011年3月10日,“两高”会签了《关于在部分地方开展民事执行活动法律监督试点工作的通知》(下文简称“‘两高’《试点通知》”),通知全文共九条,主要内容是第二、三、七条,第二条规定了民事执行检察监督的启动方式、监督对象,第三条规定了一般性的处理流程,第七条规定了人民法院对民事执行检察监督异议的处理。很显然,这些规定还是比较简单的。民事执行检察监督依然没有完善的工作体系和成熟的制度保障,这是民事执行检察工作目前急需解决的问题。
其次,从法院内部监督和其他外部主体的监督实践来看,民事执行检察监督工作要走的路还很漫长。从法院内部监督来看,“一方面,上级法院对下级法院的具体执行工作并不了解,加之自身业务繁重,难以对下级法院的具体案件进行有效地监督;另一方面,上级法院缺乏对下级法院违法执行、违规执行的有效制约机制,由于是自我监督,因此,基于自身形象、自身利益、上下级关系等多种因素考虑,监督者往往会在监督过程中对被监督者手下留情,即使发现问题,也往往从本部门利益出发不了了之。”[6](P159)既然法院系统内部尚且存在诸多监督难题,那作为执行工作的“门外汉”,检察机关如何才能顺利开展工作?检察机关目前也没有探索出任何成熟的监督制约机制,如何行之有效地开展工作?检察机关会不会为了应付考核、自身利益的需要,也“在监督过程中对被监督者手下留情”?从其他外部主体的监督实践来看,由于主体职能和本身的缺陷,人大、党政机关、新闻媒体等外部监督成效十分有限。[6](P16)
可见,绝非拥有了监督权就能做好民事执行监督工作,只有建立一整套的工作机制和流程,辅以有效的保障措施,民事执行检察监督工作才可能取得一定成效。
(三)外部阻力较大,自身实力薄弱
首先,来自法院的阻力,“法院作为宪政结构上与检察机关平行的审判机关,一直以来对民事执行检察监督采取一种拒绝姿态。”[7](P18)司法实践中,“一些法院认为,检察机关介入民事执行程序是对其独立行使民事执行权的阻碍,是争夺权力的行为。”[8](P92)“一些法院认为,检察机关的民事执行监督就是直指法院不当、违法的执行行为,对其进行钳制的手段。”[8](P92)
其次,执行案件本身带来的阻力。一方面,执行工作是一项专业性极强的工作,只有专门从事执行工作的人员才可能对整个执行流程有比较全面的把握、对民事执行的相关法律法规有比较深入的理解、对执行实务中的具体操作和一些惯例能熟练运用。另一方面,民事执行案件量大,而民事执行检察监督力量薄弱。“检察机关的自身能力不足以担负起监督民事执行重任。当前我国每年需要执行的民事案件多达二百多万件,要让检察院有限的民事监督力量去对付这些执行案件显然是不现实的。”[3](P77)
有学者指出,民事检察制度立法存在五大结构性缺陷,包括民事检察监督权设置力度不够、内容空泛、立法严重不足等等。[9](P80~87)此次《民事诉讼法》修改以后,民事执行检察监督基本上能够实现“出师有名、于法有据”,但这并不意味着民事执行检察监督工作就能顺利开展,法院方面是否会积极配合、是否会设置各种障碍阻碍执行监督工作的推进不得而知,我们拭目以待。
二、民事执行检察监督的几个维度
民事执行检察监督的目的、基本原则、监督的范围和对象、监督程序、监督方式等是讨论民事执行检察监督制度的几个基本维度,本文拟就前三个方面展开讨论。
(一)民事执行检察监督的目的
民事执行检察监督要达成什么样的目的?这是设立民事执行检察监督制度首先应该考虑的问题,因为不同的目的会促使权力行使者形成不同的监督理念、采取不同的方式,导致不同的后果,形成不同的监督效果。“关于民事执行检察监督的目的,杨荣新教授归纳为三点:支持、纠错和共进。”[10](P99)按照杨教授的观点,如果只将检察机关的监督界定为纠错,容易给人一种居高临下的感觉,会妨碍检察监督的顺利进行。因此,支持是检察监督的首要任务,在支持的前提下完成纠错,进而实现监督者与被监督单位的沟通合作与共进。而根据李浩教授的观点,解决“执行乱”或同时也解决“执行难”是民事执行检察监督目的的基本讨论范畴。③两位教授关于民事执行检察监督目的的论述,对指导民事执行检察监督工作的开展是大有裨益的,如通过“支持论”缓解与法院之间的紧张关系,主要解决“执行乱”以明确工作重心等。但是,两位教授所述或许都不是民事执行监督制度的应然性目的,目的应当区分为理念和具体对象。
笔者认为,民事执行检察监督的目的应当是:促进民事执行活动规范化进行,维护民事执行各方当事人的合法权益。在这一基本目的之下,以“支持、纠错和共进”为基本的工作理念,以引发“执行乱”的具体事由为主要监督对象,促进民事执行检察监督工作有序开展。
确立这一目的有以下优势:其一,可以避免主要解决“执行乱”还是“执行难”的争论。当前,民事执行检察监督工作刚刚起步,理论界对到底是解决“执行乱”还是“执行难”或者两者一并解决没有明确的共识,实务界也没有经验可供参考,如果目前就明确仅解决哪一问题,难免挂一漏万,可能将日后实践中出现的需要被监督的问题排除在外。另外,不管解决“执行乱”还是“执行难”,归根到底都是为了“促进民事执行活动规范化进行,维护民事执行各方当事人的合法权益”。其二,以“支持”为首要目的,恐招致“法检联合办案”的疑虑;而被监督的法院方面会不会把“支持”当“配合”导致民事执行检察监督无用武之地?在“促进民事执行活动规范化进行,维护民事执行各方当事人的合法权益”的总目的下,以“支持、纠错和共进”为基本理念,严格按照这一理念加强与法院沟通、联合商讨工作措施、建立工作机制,同样能取得法院的理解,促进民事执行检察监督工作顺利开展。
(二)民事执行检察监督的基本原则
在现有的文献资料中,许多研究者对民事执行检察监督的基本原则有过详尽论述,提出了依当事人申诉原则、事后监督原则、同级监督原则、程序保障原则[11](P286~287)、谦抑性原则[12](P40)、依法监督原则、有限监督原则[7](P16~22)等诸多原则。这些原则的提出都有一定的道理,但是,笔者以为,民事执行检察监督遵循怎样的原则,要以监督实践需要为依据,应当以民事执行监督目的为指导,从长远出发来考虑这些基本原则的确立。前文中提到的依当事人申诉原则认为,“民事执行不同于刑事执行和行政执行,涉及私权的处分,依照民事诉讼的意思自治原则,当事人和案外人有权处置自己的实体权利,在当事人和案外人没有提出申诉的情况下,检察机关不应当介入。为了避免造成对当事人处分权的不当干预以及妨碍民事执行程序的高效运行,民事执行活动的检察监督应当以当事人提出申请为前提,检察机关不应当主动启动监督程序。”[13](P181~189)所谓事后监督原则,“是指违法的、不当的执行行为发生后检察机关才启动监督程序,提出监督意见。”[14]一方面,笔者肯定依当事人申诉原则和事后监督原则的合理性;另一方面,却又有这样的疑问:检察机关到底应当怎样介入到民事执行监督中去,主动还是被动?检察机关什么时候可以介入到民事执行监督中去,执行开始后有法定应当被监督情形出现时,还是执行一开始就可以监督?
弄清这两个问题,必须区分救济性监督与预防性监督、个案监督与普遍监督。根据依当事人申诉原则和事后监督原则的基本内涵,这其实是一种救济性监督、个案监督的思路。不干涉当事人的私权处分、不干涉法院独立开展执行活动,固然是值得提倡的,但我们也应当看到:执行活动作为民事诉讼的最后一个环节,是影响各方当事人权益的关键性程序,一旦发生执行错误或违法执行行为,往往会造成难以弥补的损失,权益受到侵害的当事人再去寻求救济也将会是一个异常艰难的过程。实际上,一些可控的错误执行行为和违法执行行为在一开始就可以通过相关制度得到规制,没有必要等出现错误了再去纠正,这样看来,开展一些必要的预防性监督、普遍监督其实是极有必要的。
所谓预防性监督,是指通过有效的制度规范,使执行行为在一开始就接受必要的监督,从而避免一些显而易见的错误执行行为和违法执行行为的出现。所谓普遍监督是对已经开始和未来开始的执行行为普遍适用的一种监督模式,与个案纠错式监督相对而言。结合上文民事执行检察监督的目的来看,如果仅仅是在“事后”“依当事人申诉”而进行,那显然只是个案式的对错误和违法执行行为的纠正,无法达到“促进民事执行活动规范化进行”的基本目的。而预防性监督、普遍监督则更能有效促进“公权力对公权力的监督”,实现这一基本目的。除了考虑预防性监督、普遍监督是否合目的之外,我们还应当考虑的问题是:预防性监督和普遍监督是否会干涉当事人的私权处分?是否会干涉法院的正常执行行为?答案是否定的。一方面,预防性监督和普遍监督是针对法院的执行行为而展开的,并不直接要求执行案件当事人做什么或者不做什么;另一方面,在当事人的实体权利处分问题上,如果权益受到侵害的执行案件当事人明知自己权益受侵害,仍然本着自愿和诚实信用原则拒绝检察机关对相关执行行为进行监督,则检察机关可以依据意思自治原则尊重当事人的处分权利终止监督;另外,检察机关在开展预防性监督和普遍监督时,并不直接参与到案件执行工作当中去,而是通过构建一系列沟通协调机制(下文将会详细论述)使民事执行案件规范化进行,使一些明显不当或错误的执行措施得到制止,而不干涉法院正常的执行行为。
综上所述,笔者认为,依当事人申诉和事后监督有其合理性,但上升为一种指引民事执行检察监督的基本原则是值得商榷的,因为这种“救济”唯一性思路完全排斥了“预防”理念。民事执行检察监督应当确立预防性监督原则和普遍性监督原则,同时,吸收依当事人申诉和事后监督的合理内涵处理具体个案;并明确同级监督原则、程序保障原则、谦抑性原则、依法监督原则、有限监督原则等基本原则促进民事执行检察监督的有效运行。
(三)民事执行检察监督的范围与对象
民事执行检察监督的范围与监督对象是两个不同的概念,监督范围是对应当被监督的民事执行行为的一种普遍化、类型化的概括,是从广义上来讲的;而监督对象是指具体的、在个案中所出现的某种应当被监督的民事执行行为。现有研究中,有些研究者并未对二者进行区分,造成了一定的理论混乱。如有学者认为,“民事执行检察监督的范围可以概括为:(1)执行法院在执行过程中作出的执行裁决,违反法律强制性、禁止性规定,或侵犯国家利益、社会公共利益;(2)执行法院的执行措施,涉嫌非法侵害被执行人、相关程序参与人的人格权、自由权、住宅权、生存权等基本权利;(3)执行人员怠于执行或消极执行,造成债权人及利害关系人权益受侵害或损失;(4)被执行人不依法报告财产、隐匿转移财产,致使申请人无法说明被执行人财产状况;(5)有义务配合法院进行强制执行的组织、单位不配合履行义务。”[5](P150)很明显,这些都是具体性的在个案中出现的违法行为,应当在民事执行检察监督的对象中进行解读。如果把这五种监督对象规定为监督范围,那就会出现这样的悖论:民事执行监督将没有正当理由对日后新出现的其他违法行为进行监督,因为它们不在被监督的范围之列。同理,“‘两高’《试点通知》”第二条中所列五种情形也应当理解为监督对象,而非监督范围。
目前,检察机关开展民事执行检察监督所依据的唯一具体性的规定是“‘两高’《试点通知》”。通知第二条规定,人民检察院可以依当事人、利害关系人的申请,对五种民事执行活动实施法律监督④,但是,“‘两高’《试点通知》”的通知并未厘清民事执行检察监督的范围与对象。一方面,实践中很多地方将第二条规定的五种情形理解为民事执行检察监督的范围;另一方面,从试点情况来看,很多地方开展的民事执行检察监督活动却不在上述五种情况之内。另外,从用词来看,第二条所用的“可以”是否意味着对五种情形之外的行为就“不可以”进行监督?这也是困惑一些基层民行办案人员的地方。有鉴于此,“两高”有必要在日后对上述规定进行修正,一方面,应当明确区分监督范围与监督对象;另一方面,在列举监督对象的时候,应当有兜底性条款,鼓励检察机关在办案实践中对其他有合理理由应当被列入监督对象的执行活动进行探索和总结。
笔者认为,由于民事执行检察监督是“公权力对公权力”的监督,因此,其范围应限于对法院执行行为的监督;同时,根据上文“普遍性监督”和“预防性监督”原则,监督范围应当是广义上的。具体而言,民事执行检察监督的监督范围包括:法院的执行裁判行为、执行实施行为、积极执行行为、消极执行行为、违法执行行为、不当执行行为等。对于具体监督对象,当前应当以“‘两高’《试点通知》”第二条规定的五种情形为重点,同时,允许检察机关在办案实践中进行探索总结,“两高”应根据基层检察机关的办案实践,将在上述监督范围之内、实践中出现较多、有监督必要的具体执行活动通过法定形式列为被监督的对象,逐步丰富和完善对民事执行检察监督对象的规定。
三、民事执行检察监督的实现路径
通过正视民事执行检察监督面临的现实困境,以“促进民事执行活动规范化进行,维护民事执行各方当事人的合法权益”这一基本目的为指引,以“支持、纠错和共进”为基本的工作理念,根据预防性监督和普遍性监督等基本原则,笔者提出以下保障性对策,以期有利于民事执行检察监督制度的良性运转。
(一)坚持正确理念指引,建立检法沟通协调机制和“支持—理解—支持”良性工作模式
当前,在审判权和执行权都归法院行使的实际情况下⑤,法院独立行使审判和执行的权利必须得到尊重。除了立法上已经解决的权力“正当性”的问题之外,检察机关行使执行监督权还必须取得法院的认可,这样才不至于造成法检冲突。“检察监督并不是对法院监督的一种否定,而首先应当理解为支持。即便被监督单位犯了错误,检察机关也应当支持被监督单位做好改正工作。”[15](P5~8)检察机关应当在“支持、纠错和共进”理念的指引下,树立支持法院做好执行工作的姿态,争取法院的理解进而使法院支持民事执行检察监督工作,逐步建立起“支持—理解—支持”良性工作模式。要建立检法沟通协调机制,建立由法院执行工作和检察院执行监督工作分管领导负责的具体业务部门之间的联系沟通机制,针对民事执行检察监督工作中出现的新情况、新问题,及时沟通协调,统一思想,解决分歧。
(二)建立民事执行案件资源法检联网共享机制
建立民事执行案件资源法检联网共享机制是实现预防性监督和普遍性监督的前提条件之一。如果检察机关对法院执行的受案情况、案件双方当事人基本信息、基本案情、案件进展情况、采取的执行措施等一无所知,检察机关对法院执行就只能停留在“一窍不通”的阶段,执行监督工作只能是“补窟窿”式的事后救济行为,不可能开展普遍和预防性监督,更遑论促进民事执行活动规范化进行和维护民事执行各方当事人的合法权益目标的实现了。通过这一制度的正常运转,第一,检察机关可以随时查看了解法院受案情况和案件基本信息;第二,了解法院针对个案的执行工作开展情况和所采取的执行措施;第三,对明显不正当或错误可能严重影响当事人权益的执行措施可以及时通过检察建议等方式要求说明情况或提请办案主管部门集体讨论,预防错误执行行为的发生;第四,通过对执行案件的全面了解,更好地明确监督重点和方向,规范监督流程。
(三)建立重大疑难民事执行案件情况通报制度和针对个案的重大民事执行措施情况说明制度
2010年4月1日起实施的检察长列席人民法院审判委员会会议制度,在实践中取得了一定效果,为确保公平审判、保障审判权的正确行使、保障法律监督权的实现发挥了比较好的作用。可以借鉴这一制度,建立起法检两家关于重大疑难民事执行案件的情况通报制度和针对个案的重大民事执行措施情况说明制度。这样一来,一方面有利于检察机关更加深入了解相关重大疑难执行案件的执行情况,更加便利更好地履行法律监督职责;另一方面,由于实行情况说明制度,法院执行部门在采取一些重大执行措施时会更加审慎,部分“执行乱”的行为可以事前得到规制。
(四)壮大民事检察部门人员力量,提高专业化办案水平
相比于人民法院执行部门的人员力量和执行案件量,检察机关办理民行案件的人员力量是相当薄弱的。以笔者所在浙江省为例,嘉兴地区基层检察院民行部门办案人员普遍为3人,最少的嘉善县人民检察院目前为2人,很显然,如此少的人员力量是远远不足以应对庞大的民事执行案件数量的。新《民事诉讼法》实施以后,检察机关民行部门的工作重心将发生较大的变化,特别是基层检察院民行部门将改变以办理抗诉案件为主的既有模式,可以预见,以抗诉以外的法律监督为工作重心的民行部门将急需充实人员力量。⑥但是,由于编制以及基层检察院普遍以公诉和反贪为核心业务等原因,民行部门的人员力量不可能大量增加。因此,在这种现实情况下,一方面民行部门要积极争取充实人员力量;另一方面要明确工作重心,集中力量处理中心工作以逐步打开民事执行检察监督工作局面。
除了充实人员力量之外,检察机关急需做到的是尽快提高民行办案人员的专业化办案水平。实践中,许多地方在这方面进行了许多有益的尝试,如有的民行部门通过与法院沟通合作,将民行部门业务骨干选派到法院执行部门挂职锻炼,以提高民行部门工作人员对执行工作的认知和理解,在实践中发现执行工作中存在的问题和困难。如上海市人民检察院2011年至2012年选派了12名民行业务骨干到法院执行庭挂职锻炼[16],这种尝试有利于民行办案人员更为直观更透彻地理解民事执行工作,对提高民行工作人员办案水平是极为有利的,可以总结推广开来。
(五)依法办好个案,积累经验,丰富理论支撑
民事执行监督到底是否可行并取得理想效果?理论论证总是苍白的,说一千道一万,关键还在于实践。检察机关民行部门只有依法办好个案,在个案办理中积累并总结提炼工作经验,民事执行检察监督才能真正“名正言顺”。同时,实践出真知,检察机关应当加强对工作实际情况的研究分析,有针对性地加强实践调研,丰富民事执行检察工作的理论支撑。
注 释:
①新《民事诉讼法》总则第十四条规定,“人民检察院有权对民事诉讼实行法律监督”;“分则”第二百三十五条强调,“人民检察院对民事执行活动实行法律监督”。而此前,民诉法仅规定检察机关有权对民事审判活动进行监督。
②相关论述可参考:占善刚,王登辉.民事执行检察监督:正当性基础与制度建构[J].安徽大学法律评论,2010,(1):280~282;文华良.对检察机关实施民事执行监督的思考[J].宁夏社会科学,2008,(6):29;沈亚平,沈旸.检察机关介入民事执行监督问题探析[J].云南大学学报(法学版),2012,(3):160~161。
③李浩教授认为,仅仅是为了解决“执行乱”的问题,还是同时也要解决“执行难”的问题,是构建民事执行检察监督制度首先要回答的问题。参见:李浩.目的论视域中的民事执行检察监督对象解读[J].法商研究,2011,(2):80。
④“两高”《关于在部分地方开展民事执行活动法律监督试点工作的通知》第二条规定的五种情形包括:(一)人民法院收到执行案款后超过规定期限未将案款支付给申请执行人的,有正当理由的除外;(二)当事人、利害关系人依据《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零二条之规定向人民法院提出书面异议或者复议申请,人民法院在收到书面异议、复议申请后,无正当理由未在法定期限内作出裁定的;(三)人民法院自立案之日起超过两年未采取适当执行措施,且无正当理由的;(四)被执行人提供了足以保障执行的款物,并经申请执行人认可后,人民法院无正当理由仍然执行被执行人其他财产,严重损害当事人合法权益的;(五)人民法院的执行行为严重损害国家利益、社会公共利益的。
⑤由于执行领域“执行乱”、“执行难”现象较为严重,理论和实务界曾有过将执行权从法院剥离出来,另行成立专门的执行机关,促进审、执分离从而破解执行乱象难题的主张。由于理由并不十分充分,实践中是否有效亦未可知,这一主张并未能得到有关部门的采纳。
⑥新《民事诉讼法》第二百零九条规定,当事人到检察机关申诉以经过人民法院再审为前提,这样一来,基层检察院民行部门办理的抗诉案件量将大量下降,基层检察院民行工作的重心将逐步调整到其他法律监督业务上来。
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