新公共服务理论：反思与批判

熊 烨， 褚 艳

（1.江苏行政学院公共管理教研部，江苏 南京 210009；2.河北科技大学动画学院，河北 石家庄 050018）

随着新公共管理运动的深入和发展，对它的批评也日见增多。在这些批评中，新公共服务理论成了一种比较有代表性的理论，甚至被一些学者认为是可以替代传统公共行政和新公共管理的第三种模式。新公共服务理论是在对传统公共行政理论和新公共管理理论进行反思和批判的基础上提出和建立起来的，他对新公共管理的反思和批判反映的是对公共行政领域管理主义盛行状况的不满，重申社会公正、平等、民主、回应性等政治价值，实质上把公共行政的价值取向由管理主义转为宪政主义。然而新公共管理理论的缺陷是不是就是对新公共服务理论的证明？登哈特所说的第三种行政模式，也就是新公共服务模式是否得以成立？本文从理论和实践两个方面对新公共服务理论进行反思和批判。

一、新公共服务理论的基本内涵

新公共服务理论是罗伯特·登哈特和珍妮特·登哈特在批判传统的公共行政，尤其是在批评新公共管理的基础上建立起来的。登哈特认为，公共行政至今已经形成了三种不同的模式：一是建立在政治和法律之上的传统公共行政，二是建立在经济考虑和市场考虑之上的新公共管理，三是强调民主标准或社会标准的新公共服务。新公共服务理论像传统的公共行政理论和新公共管理理论一样，也具有一些似乎可以将其描绘成为一种规范的理论模式的思想来源和概念基础。登哈特认为新公共服务的理论来源主要包括：民主公民权理论、社区与公民社会理论、组织人本主义和新公共行政、后现代公共行政。

所谓“新公共服务理论”指的是关于公共行政在以公民为中心的治理系统中所扮演的角色的一套理论。在新公共服务理论家看来，公共行政官员在其管理公共组织和执行公共政策时应该集中于承担为公民服务和向公民放权的职责，他们的工作重点既不应该是为政府航船掌舵，也不应该是为其“划桨”，而应该是建立一些明显具有完整整合力和回应力的公共机构。［1］（P409）

新公共服务理论主要包括以下几个方面的观点：第一，政府和公务员的职能不是在任何意义上的控制和驾驭社会，而是帮助公民的意志表达和实现其公共利益。提供谈判桌上的服务，为公民意志的表达和交流提供途径。第二，公民的公共利益不是在任何意义上的外部强加，而是在没有规约、真诚的对话过程中实现的，政府的职能是建立集体的、共享的公共利益观念，以及把人们聚集起来“对话”（程序性的政治谈判），从而建立公共利益目标和责任。第三，为服务于公民的行动和公共利益，政府应该宏观的思考和民主的行动。第四，政府的服务对象是公民而不是顾客。政治社会与公民社会分离，公共利益不是公民自我利益的简单相加。政府的职能是建立公民社会和政府的信任与合作的关系，公共利益就是这样一种合作的规制和服务。新公共服务理论推崇的最小政府是程序意义上的政府最小化。第五，公务员责任不能单一归结为市场化的结果，而应该关注公共规则和公共价值规范。第六，重视生产率绩效并非就是重视人，重视人的主体地位就应该保证所有人都能成为管理主体。第七，重视公民权利并服务于这一权利应优于企业家精神。

二、新公共服务理论的理论贫困

（一）新公共服务理论只是一种价值转向，没有实现政治价值与效率价值的统一

新公共服务理论并非是来源于行政实践的理论创新，从某种程度上说，它只是美国历史上一种思想或学说在新的条件下的延续，在美国的行政思想史上历来存在宪政主义和管理主义两种倾向，亚历山大·汉密尔顿和托马斯·杰佛逊分别是这两种倾向的代表，前者关注社会公正、平等和回应性等，后者则关注效率与绩效。管理主义与宪政主义作为美国公共行政学说史中两种相互冲突的传统如影随形，不但指示了西方公共行政发展的两条岔路，而且使美国民主政治的枝蔓向两个方向伸展：一个是强调效率对政治权力的积极作用；一个是强调公平对政治权力的约束作用。对此，赫伯特·考夫曼通过构建周期理论来加以解释。［2］他认为，公共行政价值追求的发展与变化，好比是个钟摆，一端关注效率、经济和良好管理，另一端则关注回应性（尤指政治意义上的回应性），而这一钟摆不断地在公平与效率之间来回摆动。经历了传统公共行政、新公共行政、新公共管理等几次理论的变迁，新公共服务理论再次将钟摆转向公平和回应性。

在新公共管理强调的绩效、效率、结果、成本—效益等行政价值铺天盖地而来的情况下，对人民主权、民主治理之类的政治价值的重申无疑是有意义的，因为这些价值是行政的目的所在，但不能忽视行政的效率价值，因为没有对行政价值的追求，作为目的的政治价值是无法实现的。登哈特的新公共服务对政治价值的强调以及他的第三种行政模式并没有实现政治价值与效率价值的统一。

（二）自然人与组织人的角色冲突挑战新公共服务理论的人性假设

新公共服务理论的新公共管理理论的批评首先是对新公共管理人性假设的批评，新公共管理理论假设人是经济人，所谓经济人假定，即是指：作为一个人，无论他处于什么地位，其人的本性都是一样的，即以追求个人利益，使个人的满足程度最大化为基本的动机，亦即假定人都有经济人特点。国家（政府）作为一种人类组织，在这里做决定的人和其他人没有什么差别，既不更好也不更坏，这些人也会犯错误，当人们必须在若干取舍面前进行选择时，他们更愿意选择那种能为自己带来较多好处的方法。基于这样一种人性假设，新公共管理将调查市场经济的缺陷和过失的方法应用于国家和公共经济的一切部门。登哈特反对经济人的假设，在他的眼中，公务员是很崇高的。“人们之所以被吸引去从事公共服务，是因为他们被公共服务的价值观所促使。这些价值观——为他人服务、使世界更加美好和更加安全，以及使民主发挥作用——体现了在一个社区的服务中作为一个公民的意义的精华。我们需要培育和鼓励这些更高层次的动机和价值观，而不应该把人当作一部机器上的嵌齿或者认为似乎他们只具有为自己利益服务的行为就压抑这些动机和价值观。”［3］（P163）在从事公共服务的动机上，詹姆斯·佩雷比登哈特说的更详细。在佩雷看来，公共服务的动机就是个人对主要和唯一建立在公共机构和组织之上的各种动机进行反应的倾向。佩雷从心理需要的角度具体列举了以下四个动机：热衷于政治决定和决策；致力于公共利益和责任；热情；自我牺牲。

处于公利还是私利从事公共服务的假定可能都有失偏颇。作为一个自然人，他无疑有自利性。但是，当一个人进入一个组织时，他又多了一个组织人的角色。这两种角色之间会发生冲突，在一个强调公共利益高于私人利益的组织，这种冲突会更大。公共选择理论对出于私利的强调没有看到在公共组织中一些崇高的方面如利他和牺牲精神，另一方面，在公共组织唤起一种崇高的使命意识当然是有意义的，这是公共性的内涵之一，但不能由此否认对个人私利和组织私利的追求这一事实。［4］（P449）登哈特所说的政府人员都是出于一种公共服务的价值观而去从事公共服务，这就回避了组织管理中的一个老问题，即如何在管理中考虑个人的利益并把个人的目标和组织的目标整合起来。

（三）有意忽略政府政务官和公务员的区别，导致一种责任的悖论

登哈特把政府当做一个整体来论述，对于美国宪政结构确定的政府政务官和公务员的区别，与其说邓哈特是无意的忽略，不如说是刻意的回避。在谈到责任制的时候，登哈特认为，新公共服务强调要提高公民权的重要地位和中心地位并且把公众视为负责的公共行政的基础，公共行政官员的权威来源是公民。［3］（P129）一般来说，公共行政官员指的是官僚和公务员，而不是政务官，根据美国的宪政结构，政务官的权威来源才是公民，官僚和公务员的权威则是来源于组织的授予。这样就形成了一种责任的悖论，当政务官和上级制定的政策与民众（至少是部分民众）的意志发生冲突时，官僚该对谁负责。“当公务员仅仅是为了有效地实现政治权威所规定的目标而负有责任时，那么他们作为道德行为主体不对其行为结果承担任何个人责任。如果另一方面公务员积极参与确定公共目标，那么他们的责任就会混同于理论责任而使政治权威受到破坏。”［3］（P132）

根据宪政的原理，政务官负责决策的制定，事务官负责决策的执行，他们只是在非常有限的自由裁量权中可以作一些决定。即使一直存在对政治行政两分法的批评，但宪政的这一根本制度安排依然没有动摇。当道德责任和组织责任发生冲突时，政治行政两分的宪政原则和官僚制的体制结构决定了公务员站在组织责任这一边，会服从上级而不是民众。按照登哈特对公务员的要求，公务员既要负组织责任又要负道德责任，在组织责任和道德责任冲突的时候，这种内在的紧张就会显现出来。这种对公务员的苛求的深层就是登哈特无法解决的责任的悖论。

从以上论述，我们可以看到新公共服务理论并不能成为一个独立完整严密创新的理论体系，除了理论上的缺陷和无法克服的局限外，新公共服务理论还存在论证的不充分性，这主要体现在其论证方式上。新公共服务理论所采用的基本论证方式就是引用名人名言。其基本方法是先从这些名人名言中提取出符合自己需要的原则或命题，然后再用这些名人名言来论证所提取出的原则。这种论证方式存在两大问题：一是缺乏对现实的关照。容易脱离现实，陷入理想主义。二是用自己的长处来比别人的短处。该理论在论证时用一种观点来反对另一种观点，并且往往放大自己所批驳的观点之缺陷或不足，夸大自己的观点之优点或优势。具体可以从它对新公共管理理论的批判中看出。

三、新公共服务理论的现实困境

（一）程序性的最小政府只是一种想象，政府不可能退出实体性事务

新公共服务理论认为政府的职能是服务而不是掌舵。公务员日益重要的角色就是要帮助公民表达并满足他们共同的利益需求，而不是试图通过控制或掌舵使社会朝着新的方向发展。在新公共服务理论家看来，尽管过去政府在为“社会掌舵”方面扮演着十分重要的角色，但当今时代为社会领航的公共政策实际上是一系列复杂的相互作用过程的后果。这些相互作用涉及多重群体和多重利益集团，这些为社会和政治生活提供结构和方向的政策是许多意见和利益的混合物。进而认为当今政府的角色从控制转变为议程安排，使相关各方坐到一起，为促进公共问题的解决进行协商、提供便利。公共官员的角色越来越不是服务的直接提供者，而是调停者、中介者或裁判员。这事实上就把政府的职责限制在为利益各方停供规则的制定和程序的安排，并力图建设一个程序性的最小政府，而忽略了政府的实体性的事务。

登哈特意识到了当今社会制定公共政策的复杂性，多重群体和利益集团在公共政策制定中的重要作用，但却忽略了丝毫不比政策制定简单的政策执行。在政策的执行中政府的主体地位不可撼动，“会话”和协商不能解决现实的问题，他最多只能取得一定的方案，基于公共利益的方案不可能通过存在自身利益倾向的利益集团完成，政府作为公共利益的代表者，他不可能只作为一个中介者、调停者和裁判者，他还是一个最重要的执行者。以公共产品的供给为例，由于公共产品的受益的非排他性和消费的非竞争性，政府必须承担提供公共产品的职责，即使现在存在契约外包，共同生产等方式引入私人企业，但像国防这类纯公共产品供给只能是政府。另外像经济的宏观调控、环境保护等事务，政府不可能退出，新公共服务理论对于程序性的政府的设想终究只是一种想象。

（二）公民社会内部的博弈缺乏有效的规约，会出现“丛林状态”，陷入自私的泥沼

登哈特认为当今政治生活最重要的发展之一就是引导社会的规则、规制、项目和程序在产生方式上的显著变化，或者是公共政策产生方式的变化。政府的主要角色不是通过规制和法令引导公众的行动，政府在把社会推向一个方向或另一个方向的过程中变成了另一种博弈参加者。政府与私人组织以及非盈利组织一起为了寻求社区所面临问题的解决方案而行动，政府从控制者的角色变成了议程安排创立者的角色。在登哈特看来，责任和权利的分散是当代政策过程的特征，导致了“政策网络”的发展，政策网络由企业、工会、非营利组织、利益集团、政府以及普通公民组成，政策网络成为众多主体博弈的舞台。传统的政府控制让位于互动和参与。

不可否认，当今时代政府不再是公共政策制定的唯一主体，企业、工会、非营利组织、利益集团、公民都对政策的制定产生影响，但政府作为政策制定中的最重要的主体地位不可撼动。广泛的会话和协商就可以保证公共政策的公平和公正，对公民社会的盲目崇拜导致了一种致命的自负，弱势群体的利益在看似公平、平等的规则下的博弈中丧失。任何群体和个人都有自身的利益倾向，在这个政策的博弈场追逐自身的利益，这就无法保证政策真正代表公共利益。不受规约的公民社会会出现一个强势群体对弱势群体利益的侵犯。如果把政府和其他主体处于平等地位，在这场利益的博弈中缺少一个权威的中心，各主体只会从自身利益出发，公共政策能否高效的达成受到怀疑。即使最终各方妥协达成政策，政策也必定是代表势力较大的利益的集团，弱势群体难逃边缘化的命运。这和新公共服务理论强调的公正、平等、民主等政治价值是相悖的。政府依然作为公共利益的代表，在公共政策的博弈场必须占据主体地位，这样才能最大程度地整合各方利益的同时不忽视弱势群体的利益，在公共政策中最大程度地体现公共利益。

（三）缺乏一个可以操作的组织结构和运作方式，新公共服务理论的现实指导意义十分有限

登哈特批评的许多对象是与美国的宪政结构尤其是与官僚制的组织结构和运行方式联系在一起的。新公共管理即便在体系上要比新公共服务来的完整，对原有体制和结构的原理显得更明显，但它在很多方面也没有摆脱官僚制的一些基本特征，比如公共管理的最终决定者依然是政府，公共行政的主要载体依然是以官僚制结构出现的政府。新公共管理使得网络的结构形式得到发展，从而使新公共管理的理论还有一定的组织结构载体，因而作为一种模式还可以得以成立，但是新公共服务理论在对传统的公共行政和新公共管理进行批评的同时，并没有提出一个可以支撑自身理论的组织结构模式，这就使得他的理论缺少一个坚固的基础。

以登哈特极力推崇的公共参与为例，新公共服务极力主张公民应该积极并且真正参与公共政策的制定，问题是怎样参与？登哈特并没有提出更新的方式也没有打破原有的组织结构，而只是提出创立更多的代表机构等不能根本上超越现有体制公众参与局限的方法。但是究竟如何提升公共参与度、提升公民参与的热情，以及如何建立所谓的权力共享、责任共担的机制，新公共服务理论并没有提供有效的操作模式。换言之，公共行政人员面临着困难和复杂的任务。他们被期望允许更多的公民参与到政府事务中来，但是并没有人确切地告诉他们应该在什么时候，以及怎样的公民参与才是有效的。他们只是被告知有成效的公民参与应该不以牺牲政府的效率和效能为代价。［5］此外，如何建立权力共享、责任共担的机制，还停留在理论层面，缺乏可操作的运行机制。

总之，新公共服务理论作为一种理论受到很多学者的推崇，对当代各国的行政改革也产生了很多影响，但新公共服务理论依然是一门很不成熟的理论，它既存在理论的缺陷也存在实践上的困境，没有走出西方学者构建理论时的“片面的深刻”这一局限。新公共服务理论的倡导者登哈特夫妇过于乐观地认为，“新公共服务提供了一个既可以替代传统的公共管理模式，又可以替代目前占主导地位的管理主义的公共管理模式”，笔者对此表示怀疑。不可否认的是在管理主义甚嚣尘上的时候，登哈特夫妇对宪政价值的强调不乏它的意义。

［1］丁 煌.西方行政学说史［M］.武汉：武汉大学出版社，2004.

［2］Kaufman，H..Time，Chance，and Organization：National Selection in a Perilous Environment［M］.Chatham，N.J.Chatham House，1985.

［3］珍妮特·登哈特，罗伯特·登哈特.新公共服务：服务而不是掌舵［M］.北京：中国人民大学出版社，2004.

［4］竺乾威.公共行政理论［M］.上海：复旦大学出版社，2008.

［5］Robert Agranoff，Michael McGuire.Collaborative Public Management：New Strategies for Local Governments（American Governance and Public Policy）［M］.Georgetown University press，2004.