涉诉信访与司法公正①

2013-08-15武飞

河南财经政法大学学报 2013年2期

武飞

(山东大学威海法学院，山东威海 264209)

一、问题的提出

涉诉信访在我国近年处于高发状态，这成为司法工作压力的重要来源。根据我国《信访条例》的规定，信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。《信访条例》第十四条用列举的方式，规定了可以提出信访的事项②《信访条例》第十四条规定，信访人对下列组织、人员的职务行为反映情况，提出建议、意见，或者不服下列组织、人员的职务行为，可以向有关行政机关提出信访事项:(一)行政机关及其工作人员;(二)法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织及其工作人员;(三)提供公共服务的企业、事业单位及其工作人员;(四)社会团体或者其他企业、事业单位中由国家行政机关任命、派出的人员;(五)村民委员会、居民委员会及其成员。对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，信访人应当依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出。。从这些规定来看，涉诉信访并不属于信访条例所调整的范畴。其实，在国务院的新信访条例出台之前，最高人民法院就已经关注到涉诉信访的问题。2004年最高人民法院首次提出涉诉信访概念，即:“与某一具体诉讼案件相联系、要求人民法院完成某种诉讼行为的来信和来访。”［1］有学者进行了更为全面的界定，指出，涉诉信访是指公民采用信函、走访等形式向各级人民法院、党政机关或人民团体提出告诉、申诉和申请再审，要求改变他们不满意的或者不符合其要求的人民法院裁判结果，或解决与诉讼相关问题的行为［2］。

从现行法律规定来看，司法诉讼本不属于信访条例所调整的范畴，但是，“涉诉信访”的出现就使得司法和信访二者被“必然地”联系在一起了。一方面，“涉诉信访”这一概念中使用了“信访”一词，实际工作中又往往将其视为信访的一种，将涉诉争议事项作为普通信访加以处理［3］。另一方面，信访通常被视为在公民穷尽行政复议等途径仍无法解决问题时所依赖的一种表达意愿、反映现实情况的一种途径。在涉诉信访中，信访作为一种“非法律性”的制度，与司法这种解决纠纷的典型法律制度之间就产生了摩擦。此外，司法通常被认为是社会正义的最后一道屏障，当大量的当事人在进行完司法程序之后继续寻求信访的路径，并且这一路径被证实还非常有效时，问题就变得更为复杂了。

根据课题组的调研，最近十年中自己及家人没有参与过诉讼的普通公众中，问及“遇到纠纷时会不会选择信访(上访)方式来解决问题”，有36．5%的人回答不会，有62%的人回答会。而最近十年中无论是基于个人原因还是职业原因自己及家人参与过诉讼的人对这一问题的回答分别是35．4%和59．4%。可见，无论有无诉讼经验，一旦遇到问题，大多数人还是愿意选择信访来解决问题的。有学者统计，涉诉信访在整个信访案件中占有30%—40%的比重［4］。这么多的涉诉信访的原因何在?涉诉信访是否带来了更多的司法公正?

二、涉诉信访的原因

在问卷调查中，关于之所以愿意选择信访的原因，被访者给出的答案，排在首位的是“上访解决问题更快速”;其次是“与诉讼相比，上访更能彻底解决问题”;“信访机构比法院更可信赖”与“一般政府官员比法官更值得信任”被选次数相同，并列第三。从被访者关于信访原因的选择中，我们可以从侧面看到司法在公众心目中存在的问题。

对于上述的第一种原因，我们可能比较容易理解。诉讼有着特有的程序限制，时间通常不会很快。即使基层法院的民事案件按照简易程序也需要一个月，普通程序则需要三个月;如果加上二审的时间，则又增加三个月;而各类鉴定和调解的时间尚未计算在内，也还没有考虑执行的时间。因此，一个案件持续一两年也是非常正常的事情。而与诉讼相比，信访则要快速得多。根据《信访条例》第二十一条的规定，县级以上人民政府信访工作机构收到信访事项，应当予以登记，并区分情况，在15日内分别按下列方式处理……第三十三条规定，信访事项应当自受理之日起60日内办结;情况复杂的，经本行政机关负责人批准，可以适当延长办理期限，但延长期限不得超过30日，并告知信访人延期理由。在具体问题的处理过程中，由于对信访工作的重视等多种原因，很多部门都会在期限届满前将事情处理完毕。

在实践中，对于已经生效的司法判决，信访往往会产生启动再审的效果。从司法程序上讲，一旦程序完全结束，判决就具有了效力，没有特殊情况就必须遵守并执行判决。对于一些对生效判决不满的人来说，设法启动再审就成为重要的目标了。我国新修订的民事诉讼法建立的相关制度使当事人可以更为便利地行使申请再审的权利。然而，新民事诉讼法虽然建立了民事再审事由的审查程序，规定符合再审条件的，应裁定再审;不符合再审条件的，应裁定驳回。但未规定民事再审事由审查程序的终局性要件，因此存在着重复申请、多次申请、无限申请等情况。其实，不仅民事诉讼，我国司法程序在再审制度上所具有的开放性特征，使得很多对生效裁定或判决不服的人们相信，总还是有可能再次启动司法程序的。因此，当申请再审无果的情形下，很多当事人就转而上访，借助上访来实现启动再审程序的目的。此外，由于司法权的一些限制，导致一些案件即便赢了官司也无法执行，在老百姓看来，这便是司法无法真正解决问题的表现。其实，现实生活中一些上访者所遇到的问题很多并不是单纯的法律问题，其背后有着更为复杂的社会因素。例如，在一些执行案件中，被执行人确实没有财产可供执行，很多时候申请执行人就会认为法官或法院执行不力，甚至是偏袒被执行人。法官作为依法办案的司法者，他也只具有从法律角度解决问题的能力和权限，这在一些当事人看来，就成为法官以及司法程序无法真正化解纠纷、解决问题的体现。

其实，涉诉信访的原因是来自于多方面的，既有制度上的、观念上的，也有当事者的个体性因素。除前述的司法制度的表层问题外，对涉诉信访，我们还可以从信访者的心理角度进行分析。从公众对司法和法官的信任程度来说，在我国有一个突出的现象，在中国老百姓的心目中，一般的行政官员远比法官更值得信任，我国自古至今的“清官”形象，基本都是行政官员。同时，越是高层的领导，就越被老百姓寄予超常的期待。所以，即便考虑到成本问题，进京，仍然是很多上访者的首选。在他们心里，司法并不是社会正义的最后一道屏障，爱民如子的领导人才是他们最后的希望。其实，能够依靠高层官员来解决问题的概率微乎其微，因为千里之外的官员不可能清楚地了解事件的真实情况，更无法仅凭上访者的一面之辞就做出判断。所以无论是中央领导还是其他信访部门的官员，都只能将问题转回基层。这样看来，似乎上访也不能真正解决问题。但是，在老百姓心目中，他们觉得，虽然负责信访的官员不能直接解决问题，但是至少可以督促基层的官员包括法官认真做事。只要领导知道情况了，下面的人就不敢胡来。在此，老百姓是非常不信任基层司法官员的。“群众对司法的不信任感正在泛化成普遍的社会心理，这是一种极其可怕的现象。”［4］

的确，在中国相当多的老百姓心目中，司法并没有我们期待的神圣和权威，但是我们并不能由此而得出结论，认为行政官员，尤其是京官在老百姓心目中就具有非常高的威信。从比较功利的角度来说，老百姓之所以信任行政官员，尤其是高级行政官员，乃是因为在他们看来，这些官员是真正具有影响他们利益的权力的，是可以给司法官员施加压力的，是“可以管着法官”的。尤其是最近几年中央对信访工作的特别关注以及由此而实施的各种责任考核制度，更是强化了民众的这种认识。如果我们将法官与司法所具有的权威称之为法律权威，将行政对司法的权威称之为政治权威，那么在这里，法律权威败给了政治权威。与法律权威不同，政治权威具有可传递性，甲对乙有权威，乙对丙有权威;通过乙的参与，甲也拥有了对丙的权威。在司法过程中，面对法官，当事人处于比较低的地位，法官对当事人来说是有权威的。“基于掌握司法权力、拥有专业知识、具备丰富经验等因素，司法官员在司法场域中处于有利位置。与司法官员相比，当事人专业知识的匮乏和诉讼角色的弱化决定了他们在司法场域中处于不利位置。”［5］一旦法官对案件处理结果与当事人的期待有所差异，当事人便会考虑另寻行动策略，其中一个有效的策略就是引入更高的权威。这样，行政官员就被牵涉进来了。“上访意味着当事人对司法场域游戏规则的公然违反，当事人脱离司法场域进入政治场域，希望通过政治权威对司法进行支配。”［6］可以说，与法官相比，当事人在法律上没有任何优势。为了获得与法官之间的力量平衡，他想要寻求其他力量的帮助，而上访可以给法官带来巨大的压力，看起来是一种有效的策略，这可能就是当事人在案件裁判后甚至审判中频繁诉诸上访的重要原因，这背后呈现的正是司法的无法自治以及由此所带来的权威的异化。

在很多法官看来，造成老百姓不信任法官和司法的原因可能会有很多，其中的重要原因就是媒体，尤其是网络媒体的误导。在一些法官看来，真正了解司法过程的老百姓并不多，很多人并没有真正打过官司，也没有近距离地接触过法官，他们对司法印象的形成基本是依靠新闻舆论。而现阶段媒体，尤其是网络媒体的涉法报道大部分是负面的，容易给公众造成一些不好的印象。为验证这种想法究竟是部分法官的偏见还是事实如此，我们随机抽取新浪和搜狐两个门户网站在2010年8月期间共31天的新闻报道，统计新闻首页中涉及法官与司法的报道，排除两家网站重复的，共有15条。这15条新闻中，有两条是正面报道，分别是“最高法院出台首部法院文化建设文件”和“最高法:依法妥善审理好征地拆迁等民生案件”两条新闻。其余13条中，有2条是比较中性的，其余11条都是明显负面的。例如，“陕西榆林法院百人观光团出游警灯闪烁警车开道”，“河南伊川致44死矿难涉嫌受贿法院院长被开除”，“河南多名基层法院院长落马60余干警被查处”，“广西男子被判死刑后真凶现身(续)案件被发回重审”，“广东纪委高官曝黄松有、陈绍基、王华元曾嫖娼”，“广东东源县法院院长招录其子被处理”，“法院书记员失误未提交上诉状致当事人坐牢7年”，等等。虽然我们并不期待从这一个月的新闻中就能管中窥豹，但是这也在一定程度上表明法官们所言非虚。当然，对于涉诉信访来说，网络舆论的引导远远不是问题的关键。

此外，在调研中我们发现，很多法官对上访者普遍持一种不认同甚至是反感的态度，他们认为上访者要么是顽固偏执，要么就是唯利是图。有法官说道:“这些人主要是为了经济利益。……大多数老百姓还是比较通情达理的。现在的上访，不是那种纯粹的老百姓上访。那些长期的上访老户，他们都是因为上访曾经得到过不应该得到的利益。然后，为了获得更大的利益，再去上访。事实上，绝大多数老百姓，像有比较稳定的收入的，比较稳定职业的，这种情况，很少有去……”“有个人，对亲子鉴定不服，他非说他那个孩子不是他的。做过三次亲子鉴定，连续上访已经十几年了，他孩子现在都16岁了，他就是说不是他生的。每次鉴定机构，比如山东省计生委和上海那个鉴定机构，它不可能都是99．99%啊，他就说，为什么上次是99．5%，这次是99．99%，他偏执，脑子有问题。”“我们这儿上访的不多，到今年，在市政法委挂号的只有两个。常年在精神方面有点问题，不切实际，包括省高院都给处理过。案子都没问题。”

在这里，法官和上访者的立场导致了他们观点的冲突。在法官看来，这些上访者确实没有什么能在法律上站得住脚的理由。而上访者并不认为自己是无理取闹，他会将很多非法律因素纳入思考问题的范围，觉得自己的境遇非常困窘，或者受到了不公平的对待，需要获得帮助。法官的职业角色和思维方式使得法官对待问题的看法与当事人不同，这也是导致很多上访者认为法官“不公正”的原因所在。

而信访作为我国上级机关对下级机关考核的重要指标，成为很多信访者所依赖的途径。上级对这一问题越重视，信访这一筹码在信访者手中就变得越有分量。一位司法工作经验非常丰富的庭长说道:“信访这些年是很严重的问题。越来越重视，现在上访的越来越多。(他们)平常在家，一开会，就上访去。你越害怕他那个时候上访，他就越那个时候上访。他就给你施加压力。”正如学者于建嵘所说，压力机制下中央政府和地方党政在信访问题上的差别，既造成中央政策被地方“潜规则”扭曲，也难以真正减少“非正常进京访”。许多上访人员都相信一个行动逻辑，那就是被他们视为对手的地方政府怕什么，他们就偏偏做什么［7］。

国家信访局原局长周占顺曾说，80%以上的信访案件反映的是改革和发展过程中的问题，80%以上有道理或有一定实际困难的问题应予解决，80%以上是可以通过各级党委、政府的努力加以解决的，80%以上是基层应该解决也可以解决的问题［8］。这里的几个“80%”的数字意义可能主要是象征性的，对此，我们可以将其理解为大多数上访者是有困难的，但并不能因此而认为这些困难可以成为要求法官按照自己要求处理案件的理由。尤其是对一些无理取闹的缠访者，我们不应将其简单地定性为“弱势群体”。山西吕梁市副市长成锡锋说道，“以前我曾说过，在所谓的弱势群体里面有极强的恶势力在，其实就是指缠访闹访要挟政府者”［9］。这些无理上访者将弱者的身份作为武器，“希望以自身的弱者抗争符号直接与抗争对象形成对照，展示自身的弱势，反衬对方的强横，以不惜付出自身的身体、尊严甚至是生命损失这样一种带有‘破釜沉舟式’(被一般人视为‘无赖式’)的‘缠闹式’抗争来引起社会关注或政府重视”［9］。在这里，他们的行为当然无法得到精英阶层的认可，但是他们也不能代表社会底层大众，他们是“有着自身独特行动目标和逻辑的行动者”［10］。

统计资料显示，2003年至2007年，全国申诉信访198万件(人)，申诉信访案件最终进入再审的比例仅为6．1%左右;当事人通过申诉信访能够使生效案件被改判、发回重审或驳回起诉的比例约为2.51%，申诉信访所涉及的案件存在实体处理和违法等问题的极少［11］。所以从实际效果看，涉诉信访的权利救济功能是很弱的。但是，既然涉诉信访权利救济的有效性很低，而又被上访者广泛寄予期望，我们可以从反面推论，这种制度本身一定是能够满足当事人其他方面的需要。例如，任何社会都需要一些舒缓和释放压力的机制，个人精神压力的增大不仅是个人的心理现象，更是社会矛盾积压的体现，一些上访者正是看中上访的信息传递功能远大于其权利救济功能。有学者研究认为，80%的长期上访者具有一定的心理问题及精神异常［12］。更有学者说，99%的上访者精神上都有问题①2009年4月，国家卫生部专家委员、北京大学司法鉴定室主任孙东东在接受媒体采访时说:“对那些老上访专业户，我负责任地说，不说100%，至少99%以上精神有问题，都是偏执性精神障碍。”孙东东的言论立即引来网友的声讨。此后，孙东东就精神病的不当言论表示道歉。另见房清侠:《上访者“被精神病”现象的法社会学思考》，《河北法学》2011年第1期。。但是，对普通人来说，偏执与坚持真理似乎并没有清晰的界限。同样一件事情，上访者认为自己是坚持追求真理，而法官或其他官员则可能认为他过于偏执。与此同时，中国社会长期的转型状态带来了几乎所有群体都存在的“被剥夺感”，这种“被剥夺感”在我们通常意义上的“弱势群体”中尤为严重。正如在一些无理上访的案件中，上访者放弃尊严，甚至要挟社会的行为会被“精英阶层”所不齿。但是，我们并不能由此而简单地认为他们是在无理取闹，对他们来说，当在现行的制度之下，通过各种正当途径仍无法改变自己的困窘状态时，尊严就变得远没有想象得那么重要。可以说，是各种复杂的社会因素造成了大多数上访者的“被剥夺感”以及困窘状态，但是，这种状态一旦出现在矛盾比较集中而且尖锐的司法过程中时，就会显得更加突出，涉诉信访，也正是这种现象的集中体现。从这一意义上来说，涉诉信访不仅是督促法官公正裁判的一种监督，更是对法官和司法如何实现司法公正的一种考验。

三、涉诉信访的平息

(一)未雨绸缪

要平息涉诉信访，对法官们来说，最佳的情形当然是将其化解于萌芽状态，因此如何有效预防涉诉信访就是重要的工作。我国各级法院，尤其是一审法院都非常重视案件的调解。与判决相比，法官也非常喜欢调解，直接的原因就在于，通常能够调解的案子，双方矛盾不至于激化。因为就现在的考核机制来说，“我们现在如果哪个案子当事人申诉上访了，我们是第一责任人，不管你有理没理，首先这是我们的错。判决，你判得对，但是当事人接受不了，那是你对当事人工作没做通，你判后答疑，你息诉工作做得不好。都是我们的责任”。在强化调解的前提下，对发现有上访苗头或者比较偏执的当事人，法官都会特别耐心地和当事人说话，很细致地讲道理。一位庭长在访谈中说道:“我觉得好多案子，当事人都非常通情达理的。老百姓啊，你只要对他还说得过去，他一般不会去闹。如果碰上那种不讲理的，你只要说的有理有据，言语上你别刺激他，你判的案子也比较公正，他也就闹不起来。”对此，有的法官则形容自己压力非常大，需“处处小心，生怕说错话”。“我感觉，我从事审判工作，办完一个案子，当事人双方都不上诉，没有找你的，没有上访信访的，这就是最大的成就了。”

当我们向法官询问，如果遇到比较偏执的人，讲理也不管用会怎么办时，一位法官无奈地说:“那只能采取什么办法啊，磨啊，拖啊。别的没有什么很好的办法，强制措施你也不能采取。顶多就是找几个人陪着拉①拉，方言，聊天的意思。，他今天来这里，明天可能又跑到中院去……”学者陈柏峰在调研中发现，在劝说无效的情况下，就只能陪上访者喝茶、吃饭、打麻将、钓鱼，甚至陪旅游等，总之要严防死守，不让其再去上访。豫北某县每逢敏感时期，就把那些可能上访的人集中起来，带他们到外地旅游，从而防止他们上访。一个老上访户说，他几次进京上访，都是县里接回来的，县里的官员带着在北京玩遍了他才愿意回来。当然，所有的费用都由县里出。上访人到了北京，说要坐飞机才愿意回来，基层干部也只好答应［13］。为将各种可能激化的矛盾提前化解，很多法院都形成了一些制度性措施，有的法院设立了诉前调解，争取在立案前就化解纠纷，这样案件就不需要进入正式的诉讼程序;有的法院则专门成立了一个信访庭，配备有经验、办事认真而耐心的法官，专门接待来访者。

其实，不仅是法院和法官会为此严阵以待，普通的行政官员也将防止上访尤其是进京上访作为重要的工作内容。例如，从2012年2月10日开始，河北省派驻了15000多名干部进驻5010个村，除了帮助发展农村经济之外，一个重要的任务就是做好维稳工作，确保10月底前不发生重大群体性事件，并希望能让赴省、进京上访量大幅度下降。河北一名干部称，河北通过多年维稳得出一个经验:只要把农村稳住了，首都就稳住了。河北环抱京津，两地接边地界长达680多公里，河北有100多条可通机动车的进京通道。当地一名基层信访干部说，上访的群众坐车两三个小时就能到北京，有的甚至骑自行车就去了。据国土资源部2011年通报，进京到部里上访量较多的省份中，河北排在第一位。在这次的行动中，只要帮扶的村出现上访事件，相应工作组就会丧失评先进的资格［14］。

(二)“人民内部矛盾用人民币解决”

用金钱来平息上访是现在非常常用的一种方式，在我们的调研中，被访法官讲到了多起这样的例子。花钱买稳定，已经不是秘密。

我们上文提到的因亲子鉴定而上访的案件，最终是如何解决的呢?法官说:“就是法院出面，领导出面，和×××，就是他所在的单位，他退休了，从他们单位这一块儿，因为它有这块儿资金，就给协调了。花钱买平安，说到底就是。因为原先我干过信访，有些到了两会期间，尤其基层，落实到乡镇，他们就说呢，买上油，买上面……那年正好有一个得了阑尾炎了，给他免费治疗了，最后给他送上油，送上面，给送家里去……”

在另一起行政案件中，原告张某起诉派出所110不出警，但是各种证据表明当时110已经履行了法定职责，一审法官驳回原告起诉，二审维持原判。后来张某找到政法委，政法委给他出了个“见义勇为”的表彰。从此张某开始申诉，后来又不停地上访。“上访的过程中呢，很多时候(他)就找公安、派出所这块儿，派出所那边就赔了他一万块钱。意思是你再别访了，考虑到你的一些损失，给你一万块钱就算了。拿到这一万块钱(他)就不找公安了，天天访法院。访了有两三年，其间我们做了很多的化解工作，包括那年两会的时候跑到北京去了。跑到北京以后，让我们去接访。我们连夜赶到北京……后来人带回来之后，我们就不停地反复地给他做工作。后来他说他身体造成了伤害，又说要来回的费用，包括误工，包括很多很多损失。×院长当时分管这块儿，就说，你身体不好，我给你协调一块儿费用。从救助这个角度，可能给他协调了费用去看病。后来看病他也不去。他说我不看病了，这样你一次性把这个钱给我本人吧。实际上归根结底，他就是为了要钱。后来是我们区法院拿了可能是两万块钱，原来协调出一万多，这就三万块钱。这就息访了，再也不找了，这个案子了了。”

在司法实践中，为了平息上访，“花钱买平安”、“人民内部矛盾用人民币解决”成为普遍的工作方法，尤其是对于一些案件没有问题，当事人又上访不止;或者案件的审理和裁判存在轻微的瑕疵，属于可改可不改的情况，法院和法官们都比较愿意使用金钱补偿的方法来平息问题。据法官介绍，在奥运会之前，有的地市出资三四百万才终于解决一些老上访户的问题，这还一度成为其他城市学习的范例。这种方法之所以有效，是因为很多上访者多数经济条件较差，且没有稳定的工作。例如，四川高院对300名信访当事人抽样调查显示，信访人经济状况较差的占60%，差的占26%，很差的占9%，较好的仅占5%，超过40%的信访人反映的问题基本与案件无关，而是希望解决或帮助解决一些实际困难［15］。

但是，用金钱平息上访，这种平息并不是真正解决问题。一方面，如果案件的裁判确实有错误，法院却坚持错误而不改正，这种情况下，给当事人以经济补偿，不仅不会化解当事人对司法不公的不满情绪，还会进一步加重当事人对司法不公的确认。另一方面，对于案件没有法律上的错误情形，用金钱买平安的做法，又会刺激新的上访。

一些上访者可能会在拿到经济补偿并平息一段时间后，觉得自己无事可做，想到如果继续上访还可能会有钱，就会又找个理由继续上访。这些情形都可能会被他人看在眼里，并引发模仿效应，这已被多例事实证实。此外，法院或政府出面给上访者一些经济补偿之后，通常会要求他签一个“息诉罢访协议”。但是，这种协议对上访者来说，约束力微乎其微，相当多的上访者决定是否继续上访，并不受这个罢访协议的影响。有的不再上访是认为已经得到了预期的利益，解决了生活困难，而继续上访者并不会因为罢访协议的存在而放弃上访。毕竟，“对于信访机构与访民通过签订协议约定，通过信访解决后的问题不能再起诉的做法，也无法找到法理依据;法院以此息诉罢访协议为据，拒不受理访民事后反悔的诉讼，更是于法无据”［16］。因此法官对那些说话不算话的上访者非常痛恨，却又无可奈何。双方签署的息访协议书对上访者，尤其是无理上访者而言，几乎没有任何约束力。这也是经济补偿平息信访不彻底性的又一体现。

(三)接访与截访

我国信访制度中有主要领导接访制度。领导亲自接访，有可能会在其权责范围内解决某些具体的纠纷。但示范效应的直接后果则是，会有更多的人期待领导干部接访日。据《南方周末》报道，2011年1月24日下午，温家宝总理来到北京永定门西街国家信访局来访接待室，来自天津、吉林、山东、湖北、内蒙古、河南、山西、江苏等8名上访群众向温家宝总理直陈不公与苦痛，总理现场要求随行的各部委积极督办，开建国史之先河。25日《新闻联播》报道了这一事件，26日，各大报纸头版都是温家宝与来访群众面对面的大照片，报纸一度脱销。这一事件在上访者群体中引起了广泛的反响。“总理来过的消息在人群里流传。能明显感觉到这个发生在40多个小时前的消息带给人群的暖意。涌向接待室的人越来越多……”［17］

有学者的研究结果表明，信访接待人行政级别越低，处理成本也越低，其事态平息率反而高;信访接待人行政级别越高，处理成本也越高，平息率反而低［18］。领导干部的时间、精力、能力都是有限的。同样的道理，中央和国家机关干部下访的实际作用也有限，可能更是一种“姿态”，对化解信访难题帮助不大［19］。因此，信访民众的诉求，实际上国家很少能真正查清事实给群众一个满意的处理，像新闻中所述的能够见到总理的成功个案往往是因“运气”，缺乏可复制性。但是正如我们之前所论述的，是“干部”而不是“制度”给了上访者以期望，因此，他们会一层一级，继而越级，甚至直接到北京去上访，并且可能是一而再、再而三，因为上访一次根本就解决不了问题。从这一意义上来说，领导接访制度的功能可能是被错误地强化了。从另一方面来说，因为领导往往距离事件发生比较远，很难真正了解案件的具体情况。因此有很多上访者为了能够引起领导的重视，往往会夸大自己的冤屈，甚至歪曲或编造事实。“而虚假民意和理由在未被洞穿之前，是完全可当真来用的。……由此给上访者竞相编织对己有利的理由提供了广阔天地。要假造民意和编造理由，就得讲究策略。把问题讲得夸张些、严重些是策略，把上书签名的人数报多些以壮大声势是策略，把敏感因素多牵入一点同样也是策略。”［20］例如，一个上访者在其名为“我的控诉”的申诉书中，这样描述他的遭遇:“一审的黑心法官为了强暴证据、方便枉法裁判的需要，竟然以销毁我大姐委托代理书的手段，把我大姐人为地整成‘原告’了。……尽管初审判决多处枉法，但是，在官官相护的司法潜规则下，中、高两级法院竟然都维护了初审判决的13处枉法裁判。……父母辛劳一生积累的上百万元动产被恶人非法占有了，因没人管而至今仍然逍遥法外，而恶人再要求分割我父母生前的房产，就被历下法院违法拍卖了——法律何在?天理何在?……如果在我冤案压身、每月为缴纳房租、每天为吃什么省钱而犯愁等困境下，一旦我承受不住最后一根稻草的重压而跳墙、自杀——这就是我死于官场的冷漠!”①这个名为“涉诉上访”的网站是该上访者自己建立的。具体内容见http://www．137064．com/index．htm，最后访问日期2012/4/26。单看上访者的论述我们通常会认为其遭遇值得同情，法院和法官的做法值得质疑。但是再看针对同一案件法官的说法，在《山东商报》2009年9月1日A12版刊登了该案主审法官所写的“遗嘱俩版本，争房产上法庭”的文章。“董先生长子所持遗嘱为打印签字，虽然加盖了董先生手印，但在董先生病重昏迷期间所按手印很难认定为其真实意思表示，法院不予采信。张老太所持遗嘱有董先生亲笔签名，并有律师事务所予以见证，经司法鉴定为真正的遗嘱。据此，法院判决遗嘱有效。”看过法官的论述之后，可能我们之前的判断就要反过来了。

实际上，在很多涉诉信访案例中，如果我们认真分析，就会发现很多上访者会夸大自己的冤屈，甚至歪曲事实。他们这么做的原因，无非是增加自己的胜算。但是，却给司法带来了很多麻烦和恶劣的影响。尤其是在网络媒体上，当大家看到上访者的故事之后，往往会一边倒地讨伐法官。这个时候，所谓的国家权力已经放下抽象的姿态，具体地成为了某个具体的个人。这时候，大家就会将制度所带来的一系列综合问题与具体的个人联系在一起，也就将法律上的问题变成了法官或者其他领导个人的问题。“国家权力被上访行为具体化、对象化，国家权力的权威性因此被倾听者和对话者的身份所遮蔽。”［21］在上访者看来，是案件的主审法官而不是法律给了自己不能接受的判决，他期待总理或其他爱民如子的官员而不是司法权或行政权来帮助自己。

当然，这种领导接访制度，对于一些特定上访事件的平息还是有积极作用的，即上访者的利益并没有受到真正的侵害或者他们受到的侵害极小，此时，他们上访的主要目的不是要救济自己被侵害的权益，而更多的只需要找人倾诉一下自己或困窘或不幸的状态。有时，他们由于不信任法官等人的话，只希望听到领导当面对自己讲。在这些人心中，“争一口气”、“讨个说法”是更值得看重的事情。根据学者的考证，早在上世纪70年代一个农民因为生产队少分了他3斤绿豆，就前后上访了3年，最后还去了北京讨说法。应星先生在平县农村中也接触到好几起旷日持久的上访、诉讼案，农民在上访、诉讼上的投入远远超过了标的物的价值，但他们就是始终不肯放手。在此，“争一口气”就成为一个重要的因素［22］。例如，我们去某法院调研时，遇到正在外地出差的该法院院长驱车千里赶回法院，第二天还有事情需要再折返，而之所以要如此大费周折，就是因为一个老上访户点名要见院长。要院长亲自听自己讲，要院长亲自讲给自己听。

除了主要领导接访制度之外，我国信访制度中又有规定，上访人员限时由基层政府接返。一位法官讲述了他接访的经历。“北京，我去接访过啊。最高法院信访局、人大，和赶集的一样，接访的比上访的人还多。一个人去上访，得去十个人(接访)。”“咱这还算少的。外地的，那警车到处藏，在北京，不让他去，但是那个人去了，下面考核，一考核，上访的就等于消号。各地各省的领导不愿意，派一大帮人去，不让他上访，找那个登记的，别登记上，把人弄回来。浪费资源啊。(你)怕，(他)明年还去。”正因为上访会带来考核上的负面评价，以及接访所需要的巨大成本，现在很多地方政府将“接访”变为“截访”。在北京甚至还出现了专门以截访为职业的特殊公司，这使得截访变得越来越“市场化”和“专业化”了。同时，由于中央对信访工作的重视，信访作为考核指标的“一票否决”的分量，导致每逢中央召开重要会议以及重大国际活动时，地方政府截访就会变得更加厉害。至于媒体报道中经常出现的“被精神病”继而被强制治疗现象，在涉诉信访中却还比较少见，至少我们可以认为，法院在对待涉诉信访问题的处理手段上，还是更讲法治的。

(四)“围魏救赵”的组织化策略

在涉诉信访事件的平息过程中，很多时候采取的措施是否有效，依赖于实际处理者的协调能力和策略。尤其是中国农村，农业税的取消等一系列事件的发生使得农民与国家、社会的连带越来越松散，越来越呈现“原子化”状态。此时，没有办法直接约束上访者，就需要采取围魏救赵的策略，寻找尚能对该上访者形成影响的个人或组织，由他们来向上访者传递信息，这种信息有时是压力、有时则是感化。一位学者举了这样一个例子:当某县的农民尹某作为群体上访的首领执着于上访时，该县党委副书记就找来了在县里上班的尹某的侄子，对他说:“你这一段时间先不用来上班了，什么时候做通了工作什么时候来上班。另外，现在县里正在进行机构改革，人员上也肯定要进行调整，这件事情(做尹某的工作)也算是对你个人能力的一次检验!”副书记的话对尹某的侄子来说是非常有分量的，因为对于具有公务员身份的他来说，他的前途都系于组织的态度和决定。这样我们就可以作出一个合理的预期，尹某的侄子可能会对尹某所说的一些话:“你这不是砸我的饭碗吗?……我将来还怎么在单位里干?”由此，县政府与尹某之间的矛盾就转化为尹某叔侄之间的矛盾，它由一个公事变成了亲人之间的私事，这恰恰是尹某不愿面对的。尤其是，在相当长的时间里，一直到现在，农民对于能够在城里工作的亲戚的意见还是非常重视的。针对尹某所带领的上访群体，县政府后来又分头调查他们的亲属关系，最后找到十几个与上访者有密切关系的县政府工作部门的工作人员，依照同样的方式，让他们分头去做自己亲戚的工作，这样，上访的群体就被从内部瓦解了［23］。

这种现象，被一些学者称为“强行组织化”。所谓“强行”，是为了表达当事人并非有意识地、主动地进入正规的组织渠道，而是由于某种原因被迫纳入某一组织体系的过程。本文所描述的上访事件中，县乡政府通过“体制内人员”(尹某的侄子)对“上访领头人”尹某施压的过程，正是使用这一手段的典型案例［24］。但是，这些强行组织化的解决方式只是临时的权宜之计，事情解决完之后，当事人还是会脱离组织，因为这个组织并不是他自愿加入的，正如前例中尹某侄子的劝说以及尹某的接受都是被迫的。同时，我们注意到，在这种劝说过程中往往会出现一种奇怪的现象，就是劝导者基于与上访者之间的亲友关系，往往会将讲感情作为重要的说服策略。而上访者有时会被打动，但有时也会和劝导者(尤其是这个劝导者身份是领导的时候)讲权利、将政策、讲政治话语。这就形成了上访治理中“干部讲感情、农民讲法治(政治)”的怪异现象［25］。但是，这种办法对于一些牟利型或者胡搅蛮缠型的上访者是没有效果的，因为他们不管不顾的状态已经使他们“油盐不进”。

(五)以妥协换稳定

当遇到涉诉信访案件时，以妥协换稳定可能是法官们最不愿意看到、最不愿意采取的办法了。

一位庭长在谈到如何处理这类问题时说道:“我们一般把握一个原则，不能叫好人吃亏，不能叫孬人沾光。农村那种举证责任也是不行啊，老百姓没有保存证据的意识，比如说很简单的案子，就打工，在个体户那个地方，他受伤以后，工厂给他出了一部分医疗费，但是他一旦告他，构成伤残了，十几万、几十万的。他说，不是在俺这受的伤，没有合同，又没有什么工资单，不像正式企业一样，咱(可以)去企业查证，把工资单调出来。你要按证据规则，谁主张谁举证，拿不出证据输了拉倒了，那不麻烦了!所以调查取证，适当地，庭审也好，调解也好，你得有控制庭审的能力。实在不行就适当地……”

“如果当事人说，你判吧，我要上访，他就这么威胁你。不管你态度怎么好，只要他目的达不到，他就一直上访，你怎么办啊。跟领导汇报，最后领导说，行，你只要能让他不上访了，突破法律一点也行……”“说实话，现在为了上访，哪有不妥协的法官啊。法官愿意妥协吗?法官按照那个判，可能当时安抚住他了，可能暂时不上访了，那是以牺牲法律的公平为代价的。牺牲法律为代价，哪一个法官愿意这样判啊!”

法院的生效裁判作出后，如果一方当事人感觉判决不公而上访并最终如愿以偿，就会诱使更多当事人踏上上访之路，因此法院办理信访的主要压力不是案件包含的法律问题，而是如何满足上访人的要求又不突破法律底线，尤其是上访者做出一些过激的举动的时候，这个问题就显得更为严峻。在调研中，多位法官向我们讲述了他们遭遇当事人以自杀相威胁的情形:一位当事人冲进法官办公室，坐在窗口，对法官说“如果你敢判我败诉，我今天就从这儿跳下去”;另一位被丈夫起诉离婚的农村妇女爬到屋顶，威胁法官如果判离婚她就去死……虽然这种情形在我们旁观者看来，这些当事人一般不会真的自杀，但是，这种威胁本身就已经足以构成对法官和司法裁判的不当牵制。对此，我们不能简单地归结为这是当事人素质低，很多时候，一些当事人，包括上访者之所以会有一些过激的举动，是因为他们已经没有任何其他可以把握的资本，除了自己的生命，他感觉自己一无所有。在当前的政治环境下，当信访替代司法作为社会正义最后的屏障，成为当事人最后的救命稻草，我们的法官和司法已经无法坚守自己的立场。

四、结语

我们发现，在实践中对平息涉诉信访有效的一些方法和策略，通常都是与案件本身所涉及的法律无关的。用一位庭长的话说:“从纯粹的法律上来讲，有些工作就没法做了。像有些案子，确实没错。经过了一审、二审、再审，然后又经过了好几个法院的审查，一点问题没有，但是当事人就是上访不止。到省里、到北京，案子就是没有问题，最后有的案子连最高法院都审查了，都出了驳回的东西了，他就是……那没办法，那只能是通过一些其他的手段息讼罢访。”正如一位学者所说:“在中央上访治理越来越法治化，制度建设越来越健全时，基层上访治理的方法却显得越来越诡异。”［26］在整个中国都法制化程度越来越高的大背景之下，涉诉信访作为一种用非诉手段解决诉讼问题的途径却获得了政治上的高度认可，人民群众也在一定程度地享受着此种非程序化的便捷解纷通道带来的“实质正义”的好处［27］。这种重视强化了涉诉信访在整个国家制度中的地位，它在变得越来越重要。

有资料称，国家信访局从2005年开始，筛选出了近五万件重要信访事项进行交办督办，办结率达90%以上;2008年在全国范围内组织开展了重信重访专项治理活动，化解重信重访事项15万余件;同年全国组织开展县委书记大接访和干部下访，各地党政主要领导带头接待，接待来访人员87．9万批次、387．4万人次，解决问题53．7万件［28］。这些数字被用来反映信访制度的一些实际作用。但另有资料表明，公民通过上访解决纠纷的成本通常极高，而经由信访途径切实解决的纠纷的比例也很小①调查显示，实际上通过上访解决的问题只有2‰。参见赵凌《国内首份信访报告获高层重视》，《南方周末》2004年11月4日。另可见童之伟《信访体制在中国宪法框架中的合理定位》，《现代法学》2011年第1期。。可见，这其中实际的效用有多大实在很难说清，或者，其效用的大小取决于我们对“办结”、“化解”、“解决”等词的含义的理解。什么是“化解矛盾”、“解决问题”、“案结事了”，如果上访者拿到经济补偿之后就不再上访，是否就意味着问题得到了解决?司法的公正是应该坚持的，无论是针对法官还是针对上访者皆是如此。因此，为了所谓的维稳，用强力手段压制上访和无条件妥协都是有害的。我们既不能一看到上访就简单地认为这是老百姓在维护正当权益，也不能看到法官们对上访者的负面评价就认为法官们具有高高在上的官本位思想。其实，法官本来就应只服从法律，做一个坚定的法治论者。对待涉诉信访现象比较一致的负面评价，使我们从侧面获得一些对中国法官职业群体的乐观看法，至少在这个问题上，他们的思维和立场是一致的。正如在平息上访的各种措施中，他们更愿意使用经济补偿，因为法官们一方面不愿意承认自己判的案件有问题，另一方面也不愿意因为对上访的妥协而在案件的裁判上违反法律，经济补偿在他们看来是最容易实现的坚持依法裁判的变通做法。

从根本上来讲，这些措施之所以都不能真正解决涉诉信访的问题，因为所谓的“信访”和“诉讼”的结合本身就是一个错误，是理论上不应成立的一个命题。信访作为实现公民权利的一种行政途径和方法，它与诉讼本来就应是分立的。因此要彻底解决涉诉信访问题，就应该使二者各归其位，信访的归信访，诉讼的归诉讼。

［1］黄尔梅．清理思路强化措施着力破解涉诉信访工作难题——在全国法院涉诉信访工作会议上的总结讲话(节录)［A］．姜兴长．立案工作指导(2004年第2辑)［C］．北京:人民法院出版社，2004．16．

［2］胡道才．我国涉诉信访终结机制的建构［J］．国家检察官学院学报，2004，(6)．

［3］应勇．“涉诉信访”不等于信访——关于涉诉信访问题的若干思考［J］．中国党政干部论坛，2011，(6)．

［4］姜凤武，李云波．依法化解涉法涉诉信访问题的调查与思考［J］．人民司法，2009，(15)．

［5］沈德咏．部分群众对司法不信任渐成普遍社会心理［N］．人民日报，2009－08－19．

［6］卢少锋．惯习、策略与规则:司法场域视野中的涉诉上访［J］．中州学刊，2011，(5)．

［7］［9］［19］于建嵘．“信访综合症”背后的潜规则［J］．人民论坛，2010，(5)．

［8］王永前，黄海燕．国家信访局局长:80%上访有道理［J］．半月谈，2003，(11)．

［10］饶静，叶敬忠，谭思．“要挟型上访”——底层政治逻辑下的农民上访分析框架［J］．中国农村观察，2011，(3)．

［11］佟季．全国法院申诉信访案件情况分析［J］．人民司法，2008，(9)．

［12］吴国娟．司法鉴定中长期上访者分析［J］．临床精神医学杂志，2002，(12)．