西沙群岛资源开发与保护法律问题初探

2013-08-15唐俐

河南财经政法大学学报 2013年3期

唐俐

(海南大学法学院，海南海口 570228)

2012年7月海南省地级三沙市的正式设立，为我国维护南海主权、开发利用南海资源揭开了新的篇章，三沙市以西沙群岛为主要经济行政中心，对西沙群岛这一特殊区域的规模性经济开发已不容回避，西沙群岛资源的开发将为整个三沙市及南海资源开发利用问题起到排头兵和试验田的作用。西沙群岛的开发利用为我国彰显主权、守边护防提供了切实可行的途径，如何在实现主权、国防、军事等功能的基础上，实现西沙群岛资源的合理有序开发和高效保护具有深远的经济战略意义。对西沙群岛的开发活动必须根据其海岛资源的特性，确立开发原则和相关资源有偿使用制度、国家扶持制度和生态环境保护制度等具体制度才能奏效。

一、西沙海岛资源开发利用的价值与原则

(一) 西沙群岛的资源价值及开发价值

西沙群岛位于南海的西北部，海南岛东南面约300 公里的南海海面上。由永乐群岛和宣德群岛组成，共有40 多个岛、礁、沙洲。西沙群岛及其海域属热带海洋性气候，全年无冬，气候湿热，多雨多风。西沙群岛具有重大的海洋权益、战略、经济资源、生态环境、社会文化价值①一些学者将海岛的价值作了分类，陈韶阳在《南沙群岛价值分类评价和开发策略研究》(中国海洋大学博士学位论文，2011)一文中将海岛价值分为海洋权益价值、国家安全战略价值、经济价值、生态系统服务价值、资源价值、科研价值和历史文化价值;刘容子等在《无居民海岛价值体系研究》中将无居民海岛分为具有战略价值(包括海洋权益和国防安全)、经济资源价值(生物、空间、矿产、可再生能源、水产、淡水资源)、生态环境价值和社会文化价值几类。。具体而言，西沙群岛高潮时露出陆地面积大于500 m2的海岛有32 个，总面积为7.974 km2［1］。这些岛屿虽然面积不大，但按照国际法上“以陆定海”原则，一个可以维持人类居住的岛屿可以拥有专属经济区和大陆架，因此，西沙岛屿拥有50万平方公里的海域面积的海洋权益，相关海域从海床底土到上方水域空域，我国拥有所有资源的勘探、开采、开发、利用的权利;西沙群岛的东岛、浪花岛、中建岛、北礁、赵述岛、北岛、中岛、南岛等为领海基点海岛，具有国防安全价值;西沙群岛海岛及周边海域具有丰富的渔业资源、生物资源、矿产资源、旅游资源等各类资源，使得这些海岛具有经济资源价值，是三沙市经济社会发展的重要保障;同时，西沙群岛是典型的海洋性岛屿，主要由珊瑚造礁形成，具有独特而又自成一体的生态系统，不论是地形、岸滩还是植被、海洋动物等，都是这一生态系统中具有很高系统服务价值的载体，具有较高的生态价值;西沙是我国古代海上丝绸之路，形成了独特的海洋文化，保存了一些历史遗迹，对于旅游、科研、历史文化研究具有重大的社会文化价值。价值是指客体对主体的有用性，资源的价值与资源的开发价值是不同的，前者是指资源本身所蕴含的能够满足不同主体需求的战略、经济、生态、文化等方面的价值，而资源开发价值则是指人类(主体)通过对资源(客体)有意识地进行规划和物化劳动，通过利用或提高其利用价值实现新的利用，进而产生效益和效用以满足不同主体需求的价值。西沙群岛虽然具有多方面的价值，但在西沙开发的过程中，各种资源价值如何体现，能否同时或先后实现，需要遵循适当的开发利用原则和进行合理的制度安排。

(二) 西沙群岛开发应遵循的基本原则

包括西沙在内的我国南海开发进程严重滞后，各类海岛、海洋资源处于持续净流失状态，这与我国的资源利用的价值导向有关。我国是一个传统的陆权大国，长期以来重陆轻海，对岛屿的价值认识偏重国防军事价值，忽略了经济资源开发价值，造成了如今“谈不拢，打不得，拖不起”的局面。事实上，西沙群岛主权、国防价值的实现与经济价值的实现并不矛盾，而是相互促进、相互制约的。在海洋战略经济价值凸显和人类开发海洋资源能力不断增强的新的历史背景下，我们应当树立“以开放促开发，以开发促维权”的战略新思维，实现从守岛到“巧做经济文章”的主权维护策略转变，同时要处理好保护与开发的关系，做到“在保护中开发，在开发中保护”，在实现主权、安全、国防的基础上，促进资源的有效利用和合理配置。具体而言，西沙海岛资源开发利用遵循以下原则:

1.规划先行原则。

开发海岛，发展海洋经济，规划应当先行，西沙群岛资源开发也不应例外。我国2012年颁布了《全国海岛保护规划》、《全国海洋经济发展“十二五”规划》，海南省正在编制和制定《海南省“十二五”海洋经济发展规划》、《海南省海洋功能区划》和《海南省海岛保护规划》等规划，西沙海岛的开发应当遵守这些规划。西沙群岛作为三沙市的政治经济中心区，其开发的规划，在三沙的区域发展规划、城市总体规划、岛际交通规划等规划里都应有所体现，此外，建议编制《西沙海洋功能区划》，根据海岛分类保护原则，将特殊用途海岛与一般海岛区别开来，一方面依法划定军事设施保护区域，另一方面，应根据西沙各岛、礁、沙洲、礁盘、泻湖、海域的各种区位类型状况以及地理、气候、资源特点和整体性开发原则，划分若干经济开发功能区，如西沙群岛珊瑚礁生态系统保护区、热带海洋动物保护区、热带海洋旅游区、生态渔业区、油气资源和新能源勘探区等。规划应当具有法律效力，下级规划不能违反上级规划。

2.综合效益、效用原则。

如前所述，西沙群岛主权、国防价值的实现与经济价值的实现并不矛盾，开发利用西沙群岛资源所追求的效益不应是单项的经济效益，而应是融战略、社会、经济、生态为一体的综合效益和效用。要求人们在利用过程中追求的最终目标是使海岛及其周边海域资源的利用寓于国防安全守护、维持生态系统平衡和社会经济发展之中。基于西沙海岛的特殊地位，在这种综合效益的追求中，应当以主权维护为核心，在生态环境保护的基础上制定和实施绿色开发发展战略，充分利用西沙群岛的生态优势、资源优势、区位优势，通过政策支持和体制创新，变潜在的资源优势为现实的竞争优势，使经济和环境协调发展。

二、西沙群岛开发的有偿使用制度的建立和完善

资源经济学理论认为，自然资源的价格取决于自然资源对人类的有用性、稀缺性和资源本身的可取性。但长期以来，很多资源的市场根本没有发育起来，或根本不存在资源市场，资源的价格为零，因而被过度使用，或者无序、违法使用，造成资源的日益稀缺［2］。因此，西沙海岛资源的开发，除了主权、安全和国防等公共利益用岛外，对经营性的用岛必须引入市场机制，以实现西沙海岛资源的优化配置。我国《物权法》第119条规定了自然资源有偿使用制度①该条规定:“国家实行自然资源有偿使用制度，但法律另有规定的除外。”，对于传统的土地、水、森林、矿产、海洋、海域等自然资源已经实行有偿使用制度，相关单行法也有类似规定。《海岛保护法》第31条区分经营性与非经营性无居民海岛并确立了经营性无居民海岛的有偿使用制度②该条规定:“经批准开发利用无居民海岛的，应当依法缴纳使用金。但是，因国防、公务、教学、防灾减灾、非经营性公用基础设施建设和基础测绘、气象观测等公益事业使用无居民海岛的除外。”。对于西沙群岛开发中有偿使用制度的构建，应在明确权属的基础上进一步确定有偿使用法律关系的主体、使用的方式、使用的客体以及权利人的权利和义务等问题。

(一) 明确西沙群岛资源权属

市场是资源在不同途径和时间上配置的有效机制，但市场机制产生作用的前提应该是资源产权清晰。建立西沙海岛开发的有偿使用制度，首先要明确西沙群岛资源的所有权权属，才能确定有偿使用法律关系的主体。在我国，按照是否属于居民户籍管理的住址登记地，海岛可划分为有居民海岛和无居民海岛③《海岛保护法》第57条第(二)项规定:“无居民海岛，是指不属于居民户籍管理的住址登记地的海岛。”，由于我国自然资源的国家所有制和集体所有制并存④《中华人民共和国宪法》第9条规定:“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有;由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。”，对于海岛等自然资源的所有权，有居民海岛与无居民海岛的所有制方面略有差异。一般而言，对于有居民海岛，在我国现行管理体制中视同陆地，因此包括国家所有制和集体所有制两种形式;有居民海岛的开发、建设应当遵守有关城乡规划、环境保护、土地管理、海域使用管理、水资源和森林保护等法律、法规的规定⑤参见《海岛保护法》第23条的规定。;而对于无居民海岛，按照海岛保护法的规定，其所有权归国家⑥《海岛保护法》第4条规定:“无居民海岛属于国家所有，国务院代表国家行使无居民海岛所有权。”，对于西沙群岛的海岛资源所有权，因在三沙市设立以前，西沙群岛绝大多数是无居民海岛，虽然永兴岛作为军事驻地常年有人居住，其附近的七连屿、晋卿岛、鸭公岛、羚羊礁等岛礁也定期有人居住，但不属于我国户籍管理所在地，因此，在法律定义上，西沙的海岛在三沙市成立之前都应当属于无居民海岛，那么，西沙群岛海岛资源属于国有，包括岛上土地、水资源、矿藏、野生动植物等资源的集合。但三沙市成立以后，已在人口聚居的岛屿建立了基层政权，西沙群岛作为三沙市的政治经济行政中心区域，已成立永兴、七连屿、晋卿岛、鸭公岛、羚羊礁等5 个村委会。截至2012年12月底，三沙市登记在册户籍人口233 人［3］。显然，一些海岛有了正式的户籍管理，向我国现行法上的有居民海岛转变，但其自然属性没有改变，仍属于典型的海洋性边远海岛，远离大陆，面积狭小，生态脆弱，西沙海岛及其周边海域资源属于国有，不宜设定集体所有制。在开发利用的时候，也不应忽视其整体性。

(二) 明确西沙群岛有偿使用的方式、主体、客体和内容

1.有偿使用的方式。

根据西沙群岛的资源特色，目前的海岛开发应集中在海岛旅游开发、海洋渔业和海洋油气开发等领域，在开发利用西沙海岛等自然资源的过程中，其使用的方式可以是多样的，既可以是债权性使用，如租赁(出租)、海岛旅游的航线经营权;也可以是物权性使用，比如设立相应的建设用地使用权、海域使用权等用益物权或采矿权、探矿权、取水权、养殖捕捞权等准用益物权;对经批准开发利用无居民海岛的，还可以设立无居民海岛使用权。目前对无居民海岛使用权的性质还有不同观点:有的学者认为其不是一项独立的物权，可用现行法对土地、矿产、滩涂等使用权的他物权规定加以解决;有的学者认为无居民海岛使用权是一种物权，是以整体无居民海岛资源作为客体，包括岛上的建筑物、构筑物、土壤、砂石、动物、植被、淡水以及海岛周围海域等［4］。无居民海岛使用权是取水权、岛上土地使用权、海域使用权、林权和渔业权一系列权利等的集合，是一种新型独立用益物权或非典型用益物权［5］，也有学者认为无居民海岛使用权不是用益物权，是特别法上的物权，其权利的取得必须经过行政许可［6］。从法律规定层面讲，关于无居民海岛使用权的性质我国物权法并未规定，海岛保护法也没有明确规定其为一项独立的权利①仅在该法第31条涉及无居民海岛使用金的规定。，仅在国家海洋局等相关部门的部门规章中出现了“无居民海岛使用权”的提法，笔者认为，按照物权法定原则，至少目前其还不是一项独立的物权，但有必要将其定性为一项独立的用益物权。首先，既然海岛保护法明确规定了无居民海岛所有权归国家，那么可以在这一独立的所有权之上设定他物权，这项独立的他物权是派生于无居民海岛所有权这一母权之上的。其次，基于无居民海岛的自然特性和其生态的脆弱性，无居民海岛适合整体开发和利用。在法经济学观点看来，法律是一种影响未来行为的激励系统。设计一种法律制度需要分析这种制度及相关因素变化所产生的预期行为刺激是什么。众所周知，物权与债权相比，其具有支配性、对世性、排他性，赋予无居民海岛使用权独立的物权地位，可以使权利人有更稳定的预期，刺激权利人加大投入，发掘无居民海岛的最大经济价值，减少掠夺性开发、浪费资源、破坏无居民海岛整体生态环境的行为。笔者认为，对于西沙的无居民海岛在遵循规划的基础上，可以在条件成熟的时候设立无居民海岛使用权。对于有居民海岛，由于三沙市建设的需要，不宜设定一个独立的海岛使用权，但在对西沙有居民海岛使用方式的设定时同样应当注意资源开发的整体性、各项权利之间的协调和权利之间的衔接。

2.有偿使用的主体、客体和内容。

西沙群岛资源属于国家所有，因此，无论是债权性还是物权性的有偿使用，其一方主体必然是国家，西沙群岛资源开发的一方主体由相应的国有资产管理部门来代表。按照我国法律的规定，自然人、法人和其他组织等民事主体均可作为开发主体，但基于西沙群岛地位的特殊性，在开发的市场准入资格方面应做出特殊安排。在程序方面，遵循公开公正原则，采取招标、拍卖等竞争方式，对于物权性的使用以及无居民海岛使用权还应当进行权利登记。有偿使用的客体应当是相应的海岛及其周边海域的资源，可能是单一的土地、矿产、渔业等资源，也可能是无居民海岛整体的自然资源等等。明确西沙海岛资源开发主体双方的权利和义务，特别是开发一方的权利和义务，比如:按照合同的约定或者法律的规定进行开发的权利，依法缴纳相应使用费的义务、保护生态环境的义务等等。对于代表国家行使所有权的一方主体有权按照合同的约定，设立相应的使用权，收取相应的租金、使用金等，国家相关管理部门应当按照法律法规的规定履行海域、海岛使用的申请审批、使用金征收与使用、无居民海岛使用权登记等职责事项。同时，考虑到西沙海岛的特殊性，利用海南特区立法权，以及国际旅游岛建设方面的政策支持，在海岛有偿使用权制度建立过程中，充分利用优势，突出特色，制定相应的地方性法规。

三、建立西沙群岛开发的国家扶持制度

从总体上讲，目前我国海岛经济基础薄弱，水、电、交通等基础设施建设滞后，政府公共服务保障能力不足，防灾减灾能力缺乏，居民生活与生产条件艰苦，边远海岛的困难尤其突出①参见2012年4月发布的《全国海岛保护规划》第一部分“现状与形势”。。西沙群岛属于典型的边远海岛，交通不便，基础设施落后，海岛经济发展滞后，为了三沙市的经济发展，实现以开发促维权的战略目标，西沙海岛的开发更需要国家的大力扶持。具体而言，应当从西沙特色产业扶持、政策税收优惠、基础设施建设等几方面努力。

(一) 特色产业扶持制度

《全国海洋经济发展十二五规划》在第三章“优化海洋经济整体布局”一章中将南部海洋经济圈“十二五”时期建设重点定位为:“……规范中沙群岛、西沙群岛旅游开发活动，建设热带海岛风情休闲度假基地。发展热带休闲和观赏渔业，推进西沙渔业生产服务基地和海洋水产种质资源保护区建设。”2009年《国务院关于推进海南国际旅游岛建设发展的若干意见》、2010年海南省委省政府组织编制的《海南国际旅游岛建设发展规划纲要》(2010—2020)②参见该规划第二篇第三章“海洋组团”。以及2011年海南省人大发布的《海南国际旅游岛建设发展条例》③参见该条例第四章“产业发展”。都涉及了西沙开发的旅游、渔业和油气特色产业问题;而三沙目前的发展思路是加快推动海岛旅游、海洋渔业和海洋油气等实体经济发展，努力发展特色虚拟经济，吸引大企业“注册在三沙、纳税给三沙、品牌属三沙、运营在海南”［7］。可以说中央和地方对西沙的特色产业发展思路是一致的。由于西沙群岛地理位置和其主权、安全、经济及生态价值的特殊性，对西沙这些特色产业的发展更需要国家和地方政府在政策、资金等方面给予特殊扶持。

产业政策方面，可以出台政策，扶持和引导有实力的企业投入西沙的渔业、旅游业等特色产业开发，协助开发主体和渔民采用可持续而高增值的运作模式，并资助相关的计划及研究，以提高整个行业的竞争力。对于油气产业，由于油气的管理权限在中央，建议以三沙市的名义向国家申请油气勘探、招标和开发权，争取国家赋予海南这一政策，争取到政策之后，再对油气开发进行论证和设计，适时成立开发公司，在三沙市建立油气开发和勘探的前方基地，加强与国内外大型企业的合作，对南海油气进行开发和勘探［8］。资金方面，一是加大海南省和三沙市两级财政对西沙海岛旅游、渔业开发及油气开发相关产业的投入。从多种渠道筹措资金，通过中央和海南省地方的财政扶持、资金整合以及鼓励社会投入，按资金来源和用途分工，分别设立西沙旅游开发基金、发展专项资金、生态旅游建设专项资金、渔业发展基金等，同时，出台相应的规章办法对专项基金(资金)的筹措、使用的条件和程序等做出规定。二是加强金融市场建设，拓宽特色海洋经济融资渠道，支持符合条件的旅游、渔业、油气开发企业发行股票、企业债券，设立相应的产业投资基金等多种方式筹集资金，探索海域使用权抵押、无居民海岛使用权抵押贷款等创新模式。

(二) 财税政策扶持措施

一方面，在财政转移支付方面，针对海南省的特殊情况，积极争取中央财政加大对海南的均衡性转移支付力度，同时，由于中央均衡性转移支付不规定具体用途，按照分级管理的财政体制，省以下均衡性转移支付办法由各省制定，三沙市要争取海南省的均衡性转移支付。中央对其他一般性转移和专项转移支付，如边境地区转移支付等方面应加大对海南的支持。基于三沙市基础设施薄弱但承担着国防安全、主权维护及经济发展的重大使命，可将这些财政转移支付用于提高三沙市政府对公共物品和公共服务水平的提供能力以及所规定的专项发展。另一方面，可以通过税收减免和财政补贴等方式对设在西沙海岛地区的旅游、渔业、交通、能源、通讯、高科技及其他符合海岛生态环境保护要求的企业实行财税优惠。

(三) 加强西沙群岛基础设施建设

多年来，我国虽然对西沙群岛实行了实际控制，对西沙群岛进行了一定程度的开发利用，但总体上讲，西沙的基础设施建设十分落后，岛上水、电、道路、能源、环保设施建设都刚起步，产业配套设施基本处于空白状态，三沙市成立后，对西沙群岛的开放开发需要投入大量基础设施开展建设。

一般而言，基础设施属于公共物品，经济学理论告诉我们，公共物品是集体消费的物品，没有交易和相应的交易价格，消费具有非竞争性和非排他性特征，一般不能或不能有效通过市场机制由企业和个人来提供，主要由政府介入来提供公共物品。但是政府介入公共物品的供给，并不等于政府生产所有的公共物品，更不等于政府完全取代公共物品的市场。政府可以通过直接生产公共物品来实现，也可以通过某种方式委托私人企业的间接生产方式来实现，前者包括中央政府直接经营、地方政府直接经营和地方公共团体经营等三种情形，后者包括签订合同、授予经营权、经济资助、政府参股、法律保护私人进入、社会资源服务等六种情形［9］。对于西沙基础设施，主要由政府来提供，但政府可以根据不同的基础设施建设的需求通过上述不同的方式来实现西沙公共物品的供给。作为陆地面积最小、海洋面积最大的特殊地级市，三沙市肩负着“维权、维稳、开发、保护”的重任。对于基础设施的建设应当结合实际情况，现阶段应加大西沙基础设施薄弱环节的政府投入和社会融资力度，重点加强生活基础设施(如淡水、电、垃圾处理等设施)、交通运输设施、基本公共服务设施、主权维护基础设施、生态保护设施以及旅游业、渔业和现代海洋服务产业基础设施等基础设施的建设以满足主权维护、发展特色产业、提高人民生产生活水平的需要。

四、西沙群岛开发的生态保护制度的完善

(一) 特殊生态保护制度构建的必要性

基于多种原因，目前西沙群岛及其周边海域生态环境状况不容乐观。20 世纪50年代以来，由于我国沿海居民大规模开采鸟粪磷肥和国防建设的需要，西沙群岛各岛原生的生态环境条件受到了严重的破坏，西沙群岛鸟类生态环境日益恶化［10］。目前西沙群岛周围珊瑚礁生态监控区内的珊瑚礁生态系统明显退化，海岛环境遭到污染，珍贵动物没有得到有效保护，永兴岛周边海水质量逐年下降［11］，部分岛礁海岸线受到侵蚀，面积有所减少［12］。人类的一切活动必须维持生态系统的生态平衡，否则将无法实现经济的可持续发展。著名的布伦特兰报告《我们共同的未来》中持续发展被定义为:“既满足当代人的需要，又不对后代人满足需要的能力构成威胁。”［13］我们不能以牺牲后代人的利益代价来掠夺性地开发利用资源。因此，加强生态环境保护，维持西沙群岛的生态系统平衡，是我们在西沙群岛开发过程中必须高度重视的问题。西沙群岛资源开发除了严格遵守已有的环境保护的法律法规以外，有必要采取一系列措施和制定相应的法律法规来提供制度保障。

(二) 西沙珊瑚礁自然保护区的建立及其制度建设

建立自然保护区是保护生态环境、生物多样性和自然资源最重要、最经济、最有效的措施。目前海南已在西南中沙建成了西沙东岛白鲣鸟省级自然保护区、西沙群岛水产资源保护区、三沙群岛热带海洋动物保护区、西沙东岛海域国家级水产种植资源保护区、中沙群岛水产资源保护区、中沙群岛漫步暗沙渔业资源增殖科研基地等6 个海洋生态保护区。对三沙的海岛、海洋动植物及生态环境的保护起到了一定的作用。但西沙群岛是典型的珊瑚造礁而形成的，珊瑚礁聚集了海洋四分之三的生物种类，是非常重要的生态系统。针对西沙珊瑚礁生态系统的退化问题，应当尽快建立国家级的西沙珊瑚礁自然保护区。同时，由国务院及有关部门(有权机关)制定西沙群岛珊瑚自然保护区管理的政策、法规和规章，明确珊瑚礁自然保护区保护范围、保护区的建设与管理体系、执法体系、保护的方式、违法责任的追究等。海南省要充分利用特区立法权，制定出台《西沙群岛珊瑚礁保护管理实施细则》、《西沙群岛珊瑚礁自然保护区建设和管理工作细则》等等。此外，还应加强珊瑚礁自然保护区执法力度，设立珊瑚礁修复技术研发和应用中心，实施中建岛、永兴岛、北礁等岛屿的珊瑚礁生态修复工程。

(三) 生态补偿措施及制度建设

生态环境是一种公共物品，任何个体都有使用权，并且不必付出相应的成本;当使用强度超过生态环境的自我调节极限，生态恶化与环境污染产生了，而每个个体又不愿为改善生态环境付出代价，个人理性导致集体的不理性，“公地的悲剧”难免发生［14］。为解决这一问题，客观上要求建立生态补偿机制来约束个体行为。生态补偿，一般是指通过对损害(或保护)资源环境的行为进行收费(或补偿)，提高该行为的成本(或收益)，从而激励损害(或保护)行为的主体减少(或增加)因其行为带来的外部不经济性(或外部经济性)，达到保护资源的目的［15］。虽然目前对生态补偿的内涵还有诸多争论，但在以下方面已达成共识:生态补偿的内涵从最初的自然生态补偿(即自然生态系统对干扰的敏感性和恢复能力)，渐渐演变为促进生态环境保护的经济手段和机制;从原先的一种自然现象，渐渐演变为一种社会经济机制。广义上的生态补偿包括两大类:一是通过对损害资源环境的行为进行收费;二是通过对保护资源环境的行为进行补偿。作为社会经济机制或制度，目前关于生态补偿机制需要解决的三个基本问题包括谁补偿谁、补偿多少以及如何补偿［16］。对西沙开发中的生态补偿机制同样需要具体解决这三个基本问题。国家在有关海洋生态补偿的法律法规里规定一般的海洋生态补偿事项，当然适用于西沙群岛海域的生态补偿。海南省人大及政府根据实际情况及西沙海洋生态系统特征，制定相应的地方性法规和规章，对相关西沙生态补偿范围、补偿对象、补偿标准、补偿方式、补偿资金来源以及补偿资金管理等做出明确细分。谁补偿谁?实际上指的是生态补偿行为法律关系的主体。按照“谁开发谁保护、谁破坏谁治理、谁受益谁补偿”的原则，明确损害和保护资源环境这两类生态补偿行为法律关系的主体。首先，在损害西沙群岛资源环境的行为中，一般要求污染者或破坏者支付排污费或生态破坏补偿费，由政府收取再通过财政转移支付用于生态建设或补偿受害者，也可以由受害者直接接受赔偿费;其次，在保护西沙群岛资源环境的行为中，对生态环境建设做出贡献者当然是主要接受补偿的主体，同时，在生态环境问题中的受害者(包括生态环境破坏中的受害者和环境治理中的受害者)也应得到补偿;而作为管理者的政府(一般受益者)和其他直接受益者应该是补偿的义务方，对从事海洋生态建设的单个经济主体进行补偿，以激励他们的积极性［17］。如何补偿实际指的是补偿形式，应该采用征收国家生态补偿税、设置生态补偿费和政策补偿、资金补偿、智力补偿等手段相结合，以保证海洋生态补偿机制的实施效果［18］。补偿多少即补偿标准应根据生态系统服务功能的市场价值来制定，可以通过建立西沙生态价值评估机构，由专业评估人员按照一定的程序制定科学、公平的生态补偿标准。

［1］海南省海洋厅，海南省海岛资源综合调查领导小组办公室.海南省海岛资源综合调查研究报告［M］.北京：海洋出版社，1996.

［2］曲福田主编.资源经济学［M］.北京：中国农业出版社，2001.168.

［3］吴声婧.三沙代表团建议：实行特殊户籍政策宣示主权［EB/OL］.2013－02－02.新华网，http：//www.hq.xinhuanet.com/sansha/2013－01/31/c_114562045.htm.

［4］周珂，谭柏平.论我国海岛的保护与管理——以海岛立法完善为视角［J］.中国地质大学学报(社会科学版)，2008，(1) .

［5］刘登山.无居民海岛使用权制度研究［D］.吉林大学博士学位论文.周学锋.无居民海岛物权制度探析［J］.浙江海洋学院学报(人文科学版)，2010，(4) .

［6］程功舜.无居民海岛使用权法律性质及流转探析［J］.改革与战略，2011，(7) .

［7］关向东，王子谦.三沙市拟投百亿元建八大基础设施项目获中央支持.http：//news.163.com/12/1103/09/8FCJ4T6700014AEE.html#from=relevant［2013－01－30］.

［8］海南省人大常委会调研组.以改革创新精神推进三沙市建设专题调研报告［J］.海南人大，2012，(10) .

［9］百度百科.公共物品.http：//baike.baidu.com/view/133487.htm［2013－02－02］.

［10］欧阳统等.海南省海岛环境质量调查研究报告——陆域篇.见：海南省海洋厅，海南省海岛资源综合调查领导小组办公室.海南省海岛资源综合调查专业报告集.北京：海洋出版社，1999.

［11］海南省人大常委会调研组.以改革创新精神推进三沙市建设专题调研报告［J］.海南人大，2012，(10) .

［12］刘明秋.西南中沙群岛——西沙科学考察.梁振球主编.海南年鉴［M］.海口：海南年鉴社，2010.470.