打造社会大平台 提供社会大服务

王劲颖

（上海市社会团体管理局，上海200125）

2013年3月18日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，对推进机构改革和职能转变工作作出具体落实和部署，这意味着转变政府职能成为新一届政府抓的首件大事，凸显了深化改革的坚定决心。3月28日，国务院办公厅发布《关于实施<国务院机构改革和职能转变方案>任务分工的通知》，民政部在社会组织改革发展方面的职能进一步强化。2013年7月，国务委员王勇在广东省深圳市和上海市调研社会组织工作时强调，要认真贯彻落实党的十八大精神和党中央、国务院关于深化行政审批制度改革、转变政府职能的要求，积极推进社会组织改革发展，加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制，引导社会组织健康有序发展[1]。

一、历次机构改革中民政部职能定位日益明确

在历次国务院机构改革中，民政部都是保留单位，其基本职能一直没有改变，其职能定位则日益明确。

民政部的前身是成立于1949年的“中央人民政府内务部”，1954年改称“中华人民共和国内务部”，1969年撤消，1978年设立“中华人民共和国民政部”，并延续至今。1949年11月，中央人民政府内务部成立，主管民政工作，受中央人民政府政务院领导和政务院政治法律委员会的指导，内务部位列30个部、会、院、署、行的首位。内务部成立之初，以救灾和政权建设工作为重点，为巩固新生的人民政权、建立新社会的新秩序，做了大量的工作。其内设机构有：办公厅、干部司、民政司、社会司、地政司和优抚司等6个单位。地方上的民政工作机构，大区设民政局，省设民政厅，专署和县设民政科。1954年9月，第一届全国人民代表大会第一次会议通过了《中华人民共和国宪法》，按照《宪法》的规定，原政务院改称国务院。根据《中华人民共和国国务院组织法》第二条的规定，中央人民政府内务部改为中华人民共和国内务部，由国务院领导并接受国务院政法办公室的领导。地方上的民政机构，省和自治区设民政厅，直辖市设民政局，县设民政局（科）。1960年12月9日，国务院政法办公室撤消，内务部直接受国务院领导。1978年5月，民政部正式成立。其内设机构有：办公厅、政治部、优抚局、农村社会救济司、城市社会福利司、民政司、政府机关人事局和中国盲人聋哑人协会。1978年9月第七次全国民政会议在京召开。根据党中央和国务院的指示，明确规定了民政工作的主要任务是：优抚、复退安置、生产救灾、社会救济和社会福利，并承办行政区划、婚姻登记和殡葬改革等工作。在建立社会主义市场经济的过程中，民政部门通过对社会收入的再分配，在帮助社会弱势群体解决生活困难、化解社会矛盾方面，发挥着越来越重要的作用。1988年和1993年国务院两次机构改革都确定“民政部是国务院主管社会行政事务的职能部门”，1998年的职能定位除了规定民政部是主管社会行政事务的政府职能部门之外，在政府部门序列上将民政部列入“国家政务部门”[2]。

二、2013年机构改革中民政部职能进一步强化

2013年3月《国务院机构改革和职能转变方案》指出：“改革社会组织管理制度。加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制。逐步推进行业协会商会与行政机关脱钩，强化行业自律，使其真正成为提供服务、反映诉求、规范行为的主体。探索一业多会，引入竞争机制”。“重点培育、优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织。成立这些社会组织，直接向民政部门依法申请登记，不再需要业务主管单位审查同意。民政部门要依法加强登记审查和监督管理，切实履行责任”。“坚持积极引导发展、严格依法管理的原则，促进社会组织健康有序发展。完善相关法律法规，建立健全统一登记、各司其职、协调配合、分级负责、依法监管的社会组织管理体制，健全社会组织管理制度，推动社会组织完善内部治理结构”。可见，民政部的社会组织改革发展职能进一步强化。

一方面，从任务分工角度来看，民政部职能有进一步强化的趋势。2013年3月国务院办公厅发布《关于实施<国务院机构改革和职能转变方案>任务分工的通知》，对上述任务分工进行进一步细化，民政部职能有进一步强化的趋势。

（一）民政部作为牵头部门的任务

对行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织实行民政部门直接登记制度，依法加强登记审查和监督管理。健全社会组织管理制度，推动社会组织完善内部治理结构。2013年12月底前完成《社会团体登记管理条例》等相关行政法规修订工作，民政部门按新制度加强监督管理，促进社会组织健康有序发展。

（二）民政部作为牵头部门之一的任务

1、逐步推进行业协会商会与行政机关脱钩，强化行业自律，使行业协会商会真正成为提供服务、反映诉求、规范行为的主体。2013年9月底前提出脱钩方案，确定一批行业协会商会进行试点，同时试点一业多会。

2、加强社会管理能力建设，创新社会管理方式。2013年12月底前在职责范围内提出加强和创新社会管理的具体措施。

3、逐步推进行业协会商会与行政机关脱钩。探索一业多会，引入竞争机制。2014年12月底前总结脱钩工作、一业多会试点经验，研究提出逐步推开的意见。

4、基本完成行业协会商会与行政机关脱钩。出台实行一业多会的具体办法（2015年完成）。

5、基本形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制（2017年完成）。

6、基本形成统一登记、各司其职、协调配合、分级负责、依法监管的社会组织管理体制（2017年完成）。

（三）民政部作为会同部门的任务

1、除法律、行政法规或国务院有明确规定的外，取消达标、评比、评估和相关检查活动（2013年6月底前完成）。

2、公平对待社会力量提供医疗卫生、教育、文化、群众健身、社区服务等公共服务，加大政府购买服务力度（2013年12月底前提出具体政策）。

3、取消国务院部门对企业事业单位和个人进行水平评价的事项，改由有关行业协会、学会具体认定。相应加强监督管理（2014年6月底前完成）。

4、推动建立统一的信用信息平台，逐步纳入金融、工商登记、税收缴纳、社保缴费、交通违章等信用信息（2014年6月底前提出方案）。

5、基本建成集合金融、工商登记、税收缴纳、社保缴费、交通违章等信用信息的统一平台，实现资源共享（2017年完成）。

另一方面，从社会组织发展角度来看，民政部职能有进一步强化的趋势。改革给社会组织发展带来新机遇，而社会组织的发展必将进一步强化作为其管理部门的民政部门职能。党的十八大首次提出“加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”，将现代社会组织体制与社会管理体制、基本公共服务体系、社会管理机制并列作为社会建设和社会体制改革的四大重要目标，这与党的十四届三中全会提出建立“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度”一样，具有划时代的意义。党的十八届二中全会和十二届全国人大一次会议审议通过的《国务院机构改革和职能转变方案》，被媒体誉为中国社会改革的宣言书，其核心就是规范政府与社会的关系，重点是改革社会组织管理制度，对于确立社会组织在社会建设中的主体地位，乃至确立社会组织在经济建设等其他建设中的重要地位，激发经济社会的内在活力，也是意义重大，影响深远。

（一）改革必将拓展社会组织助推市场经济的空间，进一步激发经济建设的内在活力。大力推进市场经济，充分发挥市场配置资源基础性作用，政府要尽可能减少对微观经济的干预。行业协会商会类社会组织、科技类社会组织作为市场经济体系的重要组成部分，可以通过注重自身建设和行业自律，更有效地服务助推企业转型升级，更好地发挥桥梁纽带作用，最终使广大市场主体得益。

（二）改革必将提升社会组织服务民生需求的能级，进一步激发社会建设的内在活力。进一步加强公共服务提供，更好发挥社会力量在管理社会事务中的作用，政府要进一步向社会放权。公益慈善类、城乡社区服务类社会组织作为公共服务的重要提供者，可以通过赋予其更大的自主权和适度引入竞争机制，更好地调动社会力量参与，更好地调整公共服务供给方式，扩大购买公共服务范围，最终使广大市民百姓得益。

（三）改革必将确立社会组织的法人主体地位，进一步激发社会组织建设的内在活力。这次改革简政放权，明确行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类的社会组织，直接向登记管理机关依法申请登记，不再需要由业务主管单位审查同意。同时，改革将遵循政社分开、管办分离的原则，将确立社会组织的法人主体地位，不干预社会组织的人事、资产、财务等内部运作，在监管中更加注重创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义，最终使广大社会组织得益。

当然，对于民政部职能强化的趋势，也应该辩证思考。总体上说，新一轮机构改革是把职能转变作为核心，缩减政府管辖事务的范围，更多更好地依靠社会自治、依靠市场经济体制促进经济社会发展。正如国家民政部部长李立国认为：“所以在社会组织登记管理体制改革中，看起来民政部门的责任重了、权力大了，但是也不完全是靠行政手段来管，还要运用好法律手段和行业自律。从这方面来看，民政部在管理上也有缩小的一面”[3]。

三、民政部门加快职能转变的思考

从新一轮机构改革的新形势和新任务来看，民政部门必须立足工作实际，根据自身特点，加快职能转变步伐。民政工作的一个重要特点是“内部低关联、外部高关联”。“内部低关联”是指：民政部门各项业务工作点多、面广、战线长，但每项业务工作之间的关联度较低，这从民政部内设的民间组织管理局、优抚安置局、救灾司、社会救助司、基层政权和社区建设司、区划地名司、社会福利和慈善事业促进司、社会事务司、社会工作司等业务司局的相关业务工作可见一斑。“外部高关联”是指：民政各项业务工作由于涉及自然人或者社会组织法人的从生到死每一个环节，从而决定了民政必须主动协调发展改革、财政税务、国资、人力资源和社会保障等其他政府部门以及社会组织、企业和公民个人等社会力量，合作出台社会政策，共同解决社会问题。因此，在《关于实施<国务院机构改革和职能转变方案>任务分工的通知》中，民政部既是不少任务的牵头部门，又是大量任务的会同部门。在新形势下，民政部门要加快职能转变，必须重塑功能定位，加强资源整合，进一步发挥“外部高关联”的优势，进一步克服“内部低关联”的不足。具体而言，要会同相关政府部门，立足社会大部门、打造社会大平台、提供社会大服务，即在立足大部制改革的同时，必须主动创新，探索构建包括社会公益平台、社会服务平台、社会信息平台在内的社会大平台，大力推动市场机制、社会机制、计划机制的功能互补，努力实现市场资源、社会资源、行政资源的最优配置，充分发挥企业、社会组织、事业单位、政府等法人主体以及公民个人在提供公共服务方面的积极作用。

（一）要引入市场力量，竞争择优，构建社会公益平台。十八大报告指出：“经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系，必须更加尊重市场规律，更好发挥政府作用。”这不仅适用于经济领域，也适用于社会领域。为鼓励社会力量参与社区服务，确保公共投入公开、公正、透明的运作和管理，自2009年5月起，上海市民政局以福利彩票公益金为依托，在全市范围开展了政府购买服务的创新实践——社区公益服务项目的招投标和创投（简称公益招投标和创投）工作。2012年，公益招投标平台和创投平台合并为统一的社会公益平台，探索构建“政府授权、事社合作、社会参与”的新型模式，即民政部门授权事业单位负责社会公益平台的日常运作管理；事业单位与社会组织开展合作，将社会公益平台日常运作的大量事务性工作委托给社会组织；社会资金（通过基金会等筹资资助型社会组织所筹集的企业和个人捐赠资金等）在社会公益平台以招投标方式，资助社会力量（民办非企业单位、社会团体等项目操作型社会组织）实施公益项目。截至2012年度共资助公益资金约2.75亿元，资助公益组织近1900家（次），资助公益项目877个，受益人群近300万人次。上海通过首创公益招投标和创投工作打造社会公益平台，在全国产生了良好的示范效应，江苏、广东、北京等多个兄弟省市纷纷学习借鉴。2012年，中央财政安排2亿元专项资金，用于支持社会组织参与社会服务，财政部、民政部印发《中央财政支持社会组织参与社会服务项目资金使用管理办法》，2013年民政部印发《2013年中央财政支持社会组织参与社会服务项目实施方案》。当前，民政部门应积极打造社会公益平台，会同财政部门使政府向社会组织购买服务落到实处，使政府、事业单位、社会组织（社会团体、基金会、民办非企业单位）、企业等法人主体以及公民个人分工合作、优势互补，共同支持社会组织参与社会服务项目，逐步实现社会建设领域的互利共赢，释放更多的改革红利。

（二）要引导社会力量，合作发展，构建社会服务平台。十八大报告指出：“改进政府提供公共服务方式，加强基层社会管理和服务体系建设，增强城乡社区服务功能，强化企事业单位、人民团体在社会管理和服务中的职责，引导社会组织健康有序发展，充分发挥群众参与社会管理的基础作用”。改进公共服务提供方式，需要进一步转变政府职能，搭建社会服务平台，引导社会力量承担部分政府转移职能，共同参与公共服务的提供。其中，社会组织、社工、社区志愿者都是重要的社会力量。目前，上海社会组织超过1万家，拥有专业资质的社会工作人才近1.4万人，从事社会工作相关服务的民办机构超过百家，社区志愿者超过40万人。根据上海市社区服务中心的测算，在公益招投标和创投工作资助的公益项目中，平均每个公益项目有2名社工，而这2名社工可以带动10名志愿者积极参与。近年来，上海在社区生活服务中心建设中引导社会组织、社工、社区志愿者等社会力量，为社区居民提供各类公共服务、志愿服务和便民服务，成为社会组织服务、社工实践、社区志愿者管理、社区公益项目展示的基地，并与社区事务受理服务中心、社区文化活动中心、社区卫生服务中心等互为补充、各有侧重，共同构筑社区服务平台。同时，社会组织孵化园以及公益伙伴日等灵活多样的社会服务平台，也引导社会组织、社工、社区志愿者等社会力量在社会服务领域牵手合作。从全国范围来看，在民政部的大力支持和有力推动下，近年来社会组织、社工、社区志愿者等社会力量都得到了进一步发展，并逐步成为社会建设的主体之一。截至2012年底，全国共有社会组织49.9万个，从业人员一千多万，志愿者2500万，固定资产总值、年收入、年支出都突破1000亿元[4]。全国各地正在根据《社区服务体系建设规划（2011-2015年）》的要求，因地制宜继续建立健全社区服务中心、社区服务站设施网络。同时，广东、浙江、江苏、山东、天津等地纷纷成立社会组织孵化园，深圳举办公益慈善交流展示会，宁夏举办黄河善谷慈善博览会。当前，民政部门应积极打造社会服务平台，继续推进建设社区服务设施和网点、以及孵化园、伙伴日、展示会、博览会等形式多样的社会服务平台。社会服务平台可持续发展，要以需求为导向、以项目为载体，以社会组织、社工和社区志愿者等社会力量为主体，社工引领社区志愿者，开展项目化、组织化运作，共同推进公共服务的有效提供。

（三）要引领行政力量，共建共享，构建社会信息平台。十八大报告指出：“提高社会管理科学化水平，必须加强社会管理法律、体制机制、能力、人才队伍和信息化建设”。《上海市推进智慧城市建设2011-2013年行动计划》要求建设社区生活服务信息化平台，即以街道为主体，以社区为单位，建设统一的社区生活服务资源库，探索建立完善的社区生活服务配送系统，建设以老年人、残障人士等群体为重点服务对象的社区生活服务信息化平台，逐步提供就餐、家政、维修等日常生活服务项目。上海市民政局的962200社区服务热线积极打造“民政一号通”，在“居家生活好帮手”的基础上叠加了民政政策咨询、业务受理的服务功能，成为民政各类政策对外统一的咨询热线。同时，上海市民政局与上海人民广播电台合作、由962200社区服务热线全面提供后台支持的“空中一门式”《直通990》节目，使老年人、外来务工人员、白领甚至外国人等不同领域、地域的广大听众参与进来，群策群力帮助其他听众解决难题，形成了“听众社区”和“大多数人解决大多数人的事”的社会自治机制。无论是网络、热线还是广播，其实质都是在推进社区服务信息化建设，其制高点则是“大数据（Big Data）时代的民政机遇”。在民政部的大力推动下，民政事业统计、社会组织、志愿者队伍建设、救灾、救助、低保、婚姻、孤残儿童等一系列信息管理系统正在开发和推广。同时，全国各地也有不同的信息管理系统和服务热线。当前，民政部门应积极打造社会信息平台，一方面，使不同部门（各个业务司局乃至与国务院其他政府部门）、不同层次（国家级、省市级、地市级、县级、乡镇级）的信息系统间实现信息共享；另一方面，充分挖掘自然人以及社会组织法人的“数据矿藏”，通过大数据采集与加工，研究和掌握社会管理和公共服务的客观规律，为科学决策提供有力依据。

正如国务院总理李克强在2013年3月17日会见采访十二届全国人大一次会议的中外记者时所指出的，如果说机构改革是政府内部权力的优化配置，那么转变职能则是厘清和理顺政府与市场、与社会之间的关系。“说白了，就是市场能办的，多放给市场。社会可以做好的，就交给社会。政府管住、管好它应该管的事”[5]。5月13日李克强在国务院机构职能转变动员电视电话会议上再次强调：“转变政府职能，就是要解决好政府与市场、政府与社会的关系问题”[6]。可见，民政部门要科学应对转变政府职能的机遇与挑战，必须根据“内部低关联、外部高关联”的自身特点，会同相关政府部门，立足社会大部门，打造社会大平台，提供社会大服务，尤其要善用市场力量和社会力量，积极实现政府、事业单位、社会组织、企业和公民个人的跨界合作，实现市场资源、社会资源、行政资源的最优配置。

[1]王勇.积极推进社会组织改革发展加快建立现代社会组织体制[EB/OL].新华网,2013-07-11.

[2]民政部组织机构与职能演变[EB/OL].http://www.mca.gov.cn/article/zwgk/jggl/lsyg/,2011-09-20.

[3]李立国.国务院机构改革后民政部门责任加重[EB/OL].人民网,2013-03-11.

[4]“简政放权”开启社会组织改革大幕[EB/OL].中国社会组织网,2013-07-15.

[5]李克强.用壮士断腕的决心转变政府职能[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/2013lh/2013-03/17/c_115053934.htm,2013-03-17.

[6]李克强.在国务院机构职能转变动员电视电话会议上的讲话[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/politics/2013-05/15/c_115767422.htm,2013-05-15.