社会支持网络视角下中国养老保障体系研究

周 悦 崔炜

(1.北京师范大学管理学院，北京100873；2.民政部社会福利中心；北京100053)

一、引言

按照国际通行标准界定，老龄化社会是指65岁及以上人口占总人口的比重即老龄化率达到7%并不断增加、同时14岁及以下人口占总人口比重低于30%并逐渐缩小的人口结构模型。根据这一标准，中国从1981年到1999年仅用18年时间就进入了老龄化社会，而发达国家老龄化进程长达几十年至100多年，如法国用了115年，瑞士用了85年，英国用了80年，美国用了60年，我国老龄化趋势相对于发达国家人数更多、速度更快、压力更大1。2012年，我国迎来了首个老年人口增长高峰，60岁以上老龄人口达1.94亿人，预计2013年我国老年人口数量将达到2.02亿，老龄化水平达到14.8%，其中城乡老年人保障差距、高龄老年人口增多、留守老人与空巢老人疏于照料、迁徙老人难以适应、失能或失智老人护理困难等多重问题加剧了我国人口老龄化问题的严峻性和复杂性。截至2012年底，80岁及以上高龄老年人口达2273万人，失能老年人口3600万人，慢性病患病老年人口0.97亿人，空巢老年人口0.99亿人2。发达国家如瑞典、日本、英国、德国、法国进入老龄化社会时，人均国民生产总值已达到1—3万美元，而我国在进入老龄化社会时，人均国民生产总值只有980多美元，人口老龄化水平超前于经济发展水平，“未富先老”和“未备先老”的特征明显，给我国经济社会带来巨大压力。

党的十八大报告中明确提出“要坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续方针，以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点，全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系”。针对老年人社会保障问题特别提出了“积极应对人口老龄化，大力发展老龄服务事业和产业”的要求。2011年发布的《中国老龄事业发展“十二五”规划》与2012年修订的《中华人民共和国老年人权益保障法》明确规定：我国社会养老服务体系建设应以居家为基础、社区为依托、机构为支撑，着眼于老年人的实际需求，优先保障孤老优抚对象及低收入的高龄、独居、失能等困难老年人的服务需求，兼顾全体老年人改善和提高养老服务条件的要求。当前形势下，需要紧密结合我国老龄化社会国情、民情，老龄化人口的需求、需要，同时综合考量政府的财力、物力、社会的供给、服务、家庭的愿景、能力，进一步细化我国社会养老服务体系的具体措施与具体方法，充分借鉴国外养老保障体系的先进经验和有效路径，为更好解决我国老龄化社会中的热点、难点、提升我国养老保障服务的质量和效率奠定基础。

二、社会支持网络理论在养老保障体制中的应用

（一）社会支持网络概述

1、社会支持网络的概念

海恩斯等认为，社会支持是个人通过其社会环境结构发送或者接收到的一种资源。林南等认为，社会支持是一个人通过与他人、群体或者更大的社区之间的社会关系而得到的支持。范德普尔在个人支持网的研究中将社会支持分为情感支持、实际支持和社会交往三个方面。库博认为，社会支持包括情感支持、网络支持、自尊支持、物质支持、工具性支持、积极支持等方面。综上所述，社会支持不仅是一种单向接收的关怀或帮助，更是一种双向的社会交换与社会互动，而社会支持网络涉及个人、家庭、社会等多元主体，涵盖资本、资源、精神等支持内容。

2、养老的社会支持网络

养老的社会支持网络专指在老年人养老保障中能够寻求与倚赖的资源和关系，其支持形式呈多样化，包括物质与精神、有形与无形资源，能够确保老年人日常生活的有序进行、突发情况的及时处理、照料难题的妥善解决，为老年人老有所养、老有所医、老有所乐提供基础和条件。养老的社会支持网络按支持内容分类可分为物质支持、照料支持与精神支持，按微观主体分类可分为自我、家庭、社区与机构养老，按宏观主体分类可分为政府、市场与社会。

（二）养老社会支持网络的内容

1、物质支持

老年人能够定期从社会保障部门获得的城市离退休养老金或农村养老保险金等，能够自由支配的个人储蓄、房产等，能够从亲友处获得的金钱及实物支持，如赡养费、过节费、食品、药品、衣物、日用品等多方面，确保日常生活、看病就医、休闲娱乐等多方面关键需求得以满足。

2、照料支持

老年人在外出行动不便、生活不能自理、精神行为失常等条件下需要他人看护和照顾，提供饮食、卫生、医药、陪护等方面的服务，确保老年人正常起居和生活。照料支持的供给者根据老人家庭的实际情况决定，一般由老伴照料、子女轮流照料、外聘人员照料、专业机构照料等可供选择。

3、精神支持

老年人由于特殊年龄段和生理状况对亲属的依赖性相对较高，除了必要的物质层次需求，对精神慰藉和心理抚慰层次的需求有一定要求。研究证明亲友的陪伴是老年人很好的精神支持，此外闲暇时间充实、轻松、快乐的娱乐方式是保持精神愉悦的有效方式，确保老年人保持积极、乐观的精神状态。

（三）养老社会支持网络微观主体

1、居家养老

家庭养老是指老年人可以依靠家庭的力量获取支持和帮助，维持正常有序的生活，主要包括配偶、子女、亲友等家庭成员。家庭养老能够对老年人的生活习惯、性格偏好、日常喜好进行有效把握和个性化满足，是中国“孝”文化的有效传承和发扬，尤其适用于老伴健在、亲友众多、家庭和睦的老年人群。

2、社区养老

社区养老是指在社区服务和支持下的居家养老，是对家庭养老的有效辅助和补充，能够让老年人足不出户就能享受到饮食起居、医疗保健、精神慰藉、文化娱乐等为主要内容的服务。社区养老服务因提供距离近、价格低、质量好的专业化服务，受到老年群体的欢迎和支持，尤其让城市老年群体受益良多。

3、机构养老

机构养老是指依托公立或私营的养老服务机构，为老年群体提供饮食、住宿、医疗、卫生、休闲、娱乐等多方面服务，由专业的工作人员按时按量为机构内老人提供服务。机构养老的基本目标不以盈利为主要目的，而是安排、照料、护理好老人，解决亲友的后顾之忧，做到让老年人满意、子女亲属放心，为政府和社会分忧。

（四）养老社会支持网络宏观主体

1、政府支持

在养老保障的社会支持网络中，政府制定政策和法律可向老年群体适度倾斜，维护和保障老年群体的合法权益，政府应当鼓励、引导、支持养老保障服务和养老产业发展，在整个养老体系建设中应当突出宏观调控、整体协调和全程监管的作用。在养老保障资金分配上坚持均衡、协调、可持续，缩小养老保险的地区差距、行业差距、城乡差距。

2、市场主导

在养老保障的社会支持网络中，涉及养老产业和养老服务供给上，市场应当占主导地位，在社区服务和养老机构方面应当引入竞争机制和淘汰机制，确保有经营资质和管理经验的企业入驻。养老机构涉及公共福利属于公益性产业，具有成本高、盈利小、投资时间长的特点，因此需要政府在资金和税收上给予补贴和优惠。

3、社会参与

在养老保障的社会支持网络中，第三部门或慈善组织及广大志愿者应当积极参与养老保障服务体系建设，尤其在养老机构资金支持、老年产品和器械捐赠、扶老助老志愿服务等方面发挥积极作用。社会组织和社会公众的广泛参与能够弥补政府与市场的服务供给不足，能够对家庭养老、机构养老进行有效补充。

三、社会支持网络视角下中国养老保障体系建设的政策建议

（一）发挥发展规划龙头作用，明确养老服务发展方向

各级政府要高度重视老龄事业发展规划、社会养老服务体系规划等规划的制定和贯彻落实，政府各部委要共同参与，协调处理相关重点、难点问题，将扶持民间资本参与养老服务作为主要任务来抓，将专项规划的贯彻落实情况纳入政绩考核体系。

1、政府各部门要整合社会资源，共同贯彻落实社会养老服务体系建设规划

民政部会同国家发展改革委、全国老龄办制定了《社会养老服务体系建设规划（2011－2015年）》。规划将在明确社会养老服务体系内涵和功能定位的基础上，坚持统筹规划、分级负责、政府主导、多方参与、因地制宜、突出重点、深化改革、持续发展的原则，部署安排“十二五”时期的养老服务体系建设。按照规划提出的目标，到2015年，我国将基本形成制度完善、组织健全、规模适度、运营良好、服务优良、监管到位、可持续发展的社会养老服务体系；每千名老年人拥有养老床位数达到30张；居家养老和社区养老服务网络基本健全。规划还将明确“十二五”期间，社会养老服务体系建设的具体任务、建设方式和运行机制，并提出资金筹措方式和其他保障措施。健全党政主导、老龄委协调、部门尽责、社会参与、全民关怀的大老龄工作格局，把发展老龄事业纳入重要议事日程，列入经济社会发展总体规划，及时解决老龄工作中的矛盾和问题。

2、鼓励社会资本参与事业发展，把老龄产业纳入总体发展规划及扶持行业目录

把老龄产业纳入经济社会发展总体规划，列入国家扶持行业目录。研究制定、落实引导和扶持老龄产业发展的信贷、投资等优惠政策。积极鼓励社会资本参与老龄产业发展；大力促进老年用品、产品开发。引导、扶持企业开发生产老年用品和服务产品，重点引导老年住宅、老年康复辅具的研究开发，积极拓展适合老年人的金融、理财、保险等服务项目，大力推动民办老年服务机构的发展，为老年人提供多层次、多种类的服务产品。形成一批生产老年用品和提供老年服务产品的龙头企业，打造一批老龄产业知名品牌。探索搭建老年用品产学研一体化平台；加强对老龄产业的引导。加强老龄产业行业组织建设，充分发挥行业指导和自律作用。研究制定老年产品用品质量标准。设立老龄产业发展基金，拓宽老龄产业发展融资渠道。

（二）发挥税收政策调控作用，为鼓励社会力量提供养老服务有效激励

为进一步支持社会力量从事养老服务事业，国家先后在规划、建设、税费减免、用地、用水、用电等方面制定和出台了一系列扶持激励政策，鼓励和支持企事业单位、社会团体和个人等社会力量投资兴办养老机构，极大地促进了民办养老机构的发展。

1、以改进和落实税费扶持政策为重点，丰富信贷服务项目和信贷种类

改进和落实税费扶持政策，暂免征收非营利性民资养老服务机构的营业税和企业所得税，以及老年服务机构自用房产、土地、车船的房产税、城镇土地使用税和车船使用税，民资养老机构与其他养老服务机构同享水、电、气、热等与居民用户同价待遇，对开办一定年限的民资养老服务企业采取定额免征或先征后返等税收扶持政策，对个人用分红和利润等再投入养老服务业的投资给予各项税收抵免。积极为民办养老服务机构提供信贷支持，开发适应民办养老服务机构发展的信贷服务项目和信贷品种，增加民办养老服务机构的融资方式和渠道，民办养老服务机构可以一定范围内资产和收费权作抵押和质押向银行申请贷款；实施政府专项信贷担保计划，对于投资非营利性养老服务的，在提供政府贴息的同时给予优惠利率扶持；支持民资多渠道引进和扩大资金来源，民办养老服务机构的举办者可以用资金、实物、土地使用权以及其他财产作为民办养老服务出资；探索政府投资与民间资本投资相融合，利用国债投资与民间资本相结合，政府可以直接出资注入项目，吸引民间资本以联合、联营、入股等方式进行公益性养老服务项目对接。

2、以提供服务的内容和服务对象的类别为依据，进一步完善补贴政策

在养老服务社会化的过程中，部分地区进行了由社会力量管理运营国办老年福利机构的探索，这是社会力量管理和运作政府兴建的福利机构的一种有益的尝试，在现实中取得了一定的效果，为养老服务事业发展注入生机和活力。一方面，对民办养老机构实施民办公助，即对于处在建设阶段的民办养老机构，按照规模、投资额等指标，给予相应的资助；补贴对象和补贴标准不依提供服务主体的属性和类别作区别对待，而是以提供服务的内容和服务对象的类别为依据，对公办机构和民办机构一视同仁。另一方面，增设经营场地租赁补贴，满足通过租赁方式获取经营场地的民办养老服务机构的需求。提高对民资养老服务机构运营补贴力度，可提供床位补贴、岗位补贴、开办年限补贴、水电气热费补贴等多种运营补贴，适度提高补贴标准。通过提高需方补贴力度，促进养老服务市场的优胜劣汰和良性发展。

（三）发挥政府购买导向作用，为鼓励社会力量提供养老服务提供条件

政府购买养老服务是向所有为特定困难老年人群和提供特定养老服务的机构、组织和个人，以及所有为社会老年人提供公益性、准公益性养老服务的机构、组织和个人提供政府购买服务的机会和待遇。

1、创新政府购买服务方式，逐步扩大政府购买服务的承接范围

政府购买服务是转变政府职能、提高公共服务水平的重要方式，利用政府购买服务引导社会组织来提供养老服务是一条重要路径。针对人口老龄化进程中出现的家庭日益小型化的特点，北京、上海、南京、杭州、郑州等城市，针对经济困难老人、高龄老人、病残老人、独居老人、生活半自理和不能自理老人等，探索建立了政府购买服务制度，采取资金保障和服务保障相结合的方式，以提供补贴、发放服务券等形式，购买社区养老机构、养老服务中介组织的服务，为老年人提供生活照料、家政料理、精神慰藉、老年维权、信息咨询等服务。以广州市越秀区为例，政府出台《关于开展政府购买公共服务试点工作的意见》和《越秀区关于培育扶持社会组织发展的工作方案》，建立“政府承担、定项委托、合同管理、评估兑现”的政府购买公共服务机制。

2、加强购买资金管理，通过对服务项目成效评估拨付服务资金

政府公共财政预算预留政府购买服务资金，政府与社会组织签订服务协议，通过对服务项目的成效评估及时拨付服务资金。采取政府补助、购买服务、协调指导、评估认证等方式，鼓励各类民间资本进入居家养老服务领域。支持民间组织拓展居家养老服务内容，为老年人提供生活照料、家政服务、精神慰藉、康复护理、居家无障碍设施改造、紧急呼叫、安全援助和社会参与等多方面服务。鼓励民间资本在城镇社区举办老年人日间照料中心、托老所、老年之家、老年活动中心等养老服务设施，支持社区养老服务网点连锁发展、扩大布点，提高社区养老服务的可及性。鼓励民间资本参与农村居家和社区养老服务发展，重点为向留守老年人及其他有需要的老年人提供日间照料、短期托养、配餐等服务。

（四）发挥医疗制度保障作用，为鼓励社会力量提供养老服务提供支撑

医疗保健服务是老年人最为需要的服务，也是社会紧缺的服务，如何发挥医疗制度的保障作用，积极引导社会力量参与提供养老医疗服务，这是摆在我们面前的重大课题。

1、深化医疗制度改革，探索养老院的医疗服务与现行医疗保障制度相衔接

深化医改是解决我国全民健康问题的重要途径。一方面，要大力发展公共医疗卫生事业，切实保障群众基本需求，应制定切实可行的政策和措施，出台配套的管理办法，调动社会力量参与养老服务的积极性，提高养老服务的社会化程度。对现有养老院要进行必要的改造，提升服务水平，提高使用效率；另一方面，要积极引导社会力量包括国外资金和技术，大力发展医疗服务产业，满足群众多样化需求。同时，要探索养老院的医疗服务与现行医疗保障制度相衔接，满足养老院医疗服务需求。在保障条例中增加发展养老服务的相关内容，以便政府综合利用行政、法律和经济等手段，有效整合社会资源，推进养老服务业的发展。特别是要把医疗服务的新理念、新技术、新方式延伸到基层，延伸到社区和乡村，提高为群众提供基本服务的水平。

2、完善社区卫生服务模式，为老年人提供方便、专业、人性化的医疗保健服务

我国社区卫生服务已形成了政府主导、社会参与、以社区卫生服务中心（站）为主体，门诊、护理院、医务所（室）为补充的社区卫生服务网络。社区卫生服务机构门诊在分流病人、方便群众就医、降低诊疗费用等方面发挥了重要作用，同时，为满足老年人的医疗保健需求发挥了积极作用。进一步加强对各地护理院、康复医院以及其他延续性医疗机构的调研，建立健全相关制度标准，加强家庭、社区、机构三位一体的联系与合作，逐步建立和完善以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的延续性医疗服务体系。加强社会养老机构内设医务室的规范化建设，医疗机构与养老机构建立医疗支援关系，为老年人提供医疗护理服务。加强“家庭病床”建设，补充住院病床的不足，由医疗机构的医务人员为患者提供居家的延续性医疗护理服务。大力发展护理院，加强医院老年病科和临终关怀科建设，增强医疗机构提供延续性医疗护理服务的能力。

（五）发挥人才队伍核心作用，为鼓励社会力量提供养老服务提供动力

养老服务人才建设是提升养老服务质量的核心和关键。重视加强养老服务队伍建设，采取实行职业资格制度、加强培训上岗、引入专业社会工作者等措施，使服务队伍的素质不断提高，养老服务质量不断改进。

1、坚持走专业化和职业化相结合的道路，建设一支高素质的养老服务人才队伍

在养老服务人才教育培养顶层设计方面，一是在中等职业教育、高等职业教育和高等教育中增设养老服务相关专业和课程，加快培养老年服务与管理、医疗保健、护理康复、营养调配、心理咨询等方面的专业人才。鼓励相关专业毕业生从事养老服务，不断提高养老服务的专业化水平。开展社会工作的学历教育和资格认证。鼓励大专院校学生到各类养老机构实习。二是加强养老服务从业人员专业技能培训，提升政治素质、职业道德和业务水平。完善养老服务教材体系、培训政策和培训方法，强化师资队伍建设。开发养老服务公益性岗位，支持养老机构吸纳就业困难群体就业。探索建立在养老服务中引入社会工作者的机制，推动养老机构开发社工岗位。积极发展志愿者队伍，探索建立义工银行、劳务储蓄等互助服务体系。通过人才引进、公开招聘、工作培训等形式，形成结构合理的养老服务人才队伍，将民办非营利性养老服务机构的养老护理员纳入公益性岗位开发；健全民办养老服务机构护理人员技能提升培训体系；完善民办养老服务机构人力资源管理体制；建立健全养老服务和护理的志愿者机制。

2、建立适应老年生活需求的职业分类，将养老服务人才培养纳入现代教育体系

养老机构的人才队伍建设要注重需求导向，责任明确，建立分工细致的专业管理团队。一个养老机构里面，应该设有多种专业技术人员：一是设有护理师，专门做护理计划的人，专业要求比较高；二是设有营养师，负责科学安排养老院和护理院日常饮食；三是设有心理咨询师，帮助老年人缓解或减轻精神上的压力与抑郁；四是设有质量管理师，负责定期检查养老服务质量。在服务方面，根据老年人的不同需求提供个性化的服务，通过对老人的能力评估，为老年人提供一种能负担、高品质、有安全保证和可及性的服务和高质量、专业水准的护理；护理服务要考虑老年人的实际能力，护理从整体角度按次序执行，实施专业的诊断和治疗护理措施。统一运用ADL量表和相关软件进行评估，每一个老人都有一个评估报告，按照评估报告制定详细的护理计划。加大政策扶持力度，吸引中高级专业人才从事养老服务。提高养老服务从业人员的工资水平、社保待遇和社会地位，促进养老服务队伍稳定。将养老护理人员培养纳入现代教育体系，建立一批养老护理人员培养示范基地。

[注释]

1.联合国人口统计报告,2002.

2.中国老龄事业发展报告,2013.

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