专员办的作用与职能转型

●岳 军 赵宝廷

财政监督是财政管理的必要组成部

分，财政部驻各地财政监察专员办事处（以下简称专员办）是中央财政监督的必要组成部分，承担着中央财政就地监管的职能，是财政部管理在地方上的延伸，是财政行政机构内部监管的有效方式，是实现财政资金运行的安全性、规范性和有效性的必然要求。目前，我国正致力于社会主义市场经济体制、公共财政框架和行政管理体制等改革深化的关键时期，市场的基础性资源配置功能与政府的公共服务职能应该同时得以加强。只有不断深化体制改革、加强和规范财政监督，才能满足社会各界对财政管理提出的更高要求。

一、专员办的作用

在当前公共财政的建设和改革中，根据公共财政体制和行政管理体制的要求，要加强而不是削弱专员办的地位和职能，将财政监督融入管理，充分发挥其在提高我国财政资金运行的 “三性”（安全性、规范性和有效性）、维护社会经济秩序、防范金融风险转化为财政风险、保障财政政策有效实施等多方面作用。

（一）专员办是保证中央财政资金安全性、规范性和有效性的必然要求

公共财政框架要求不断提高财政资金的“三性”，即安全性、规范性和有效性，其中，安全性是指财政资金的安全使用，防止财政资金被挪用、贪污和浪费等，规范性是指财政资金分配和使用的程序与制度要规范，有效性是指提高财政资金的分配、使用和管理的效率。只有通过有效规范的管理，才能实现这些目标。我国财政改革的中心任务就是建立规范的管理体制，如实施部门预算改革、国库集中支付制度、政府采购制度、收支两条线和财政收支分类改革等，而建立规范高效的监督体系是实现有效管理的必要条件，其中，专员办是财政部的派出机构，是中央财政监管体系的重要组成部分，因此，有效发挥专员办作用是中央财政资金实现 “三性”的必然要求。

财政资金的“三性”，要求专员办加强与财政部各司局的沟通联系，将财政监督融入财政日常管理工作中；要求专员办加强中央基层单位的预算监管，参与基层单位预算编制审核、预算执行和决算会审等；要求专员办加强财政政策实施的检查，对专项资金项目的合理性和资金使用情况作出绩效评价，提高财政政策的灵活性和准确性；要求专员办加强对基层单位财政资金的绩效评估等。专员办依其信息优势实施就地监管，在财政决策部门与居民之间建立起了有效的信息交流平台，使政府提供的公共品更加符合居民的偏好，有效地提高了财政资金的使用效率。

专员办及其业务机制，符合财政机构内部专业化分工、权力制衡和行政体制改革的趋势，是实现财政资金安全、规范和有效运行目标的合理安排。首先，随着财政管理向精细化发展，财政部门内部的业务分工不可避免，财政决策权、执行权和监督权及其各种业务理应由不同的部门来承担，以提高各财政管理环节的专业化水平或效率，而专员办机构的权力主要就是监督权。其次，财政的决策、执行和监督等权力，不应过于集中，否则容易导致权力不受约束和滋生腐败，而专员办的机构安排有效地分散了其他财政机构的权力集中。再次，我国行政管理体制改革需要按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，建立规范透明高效的财政行政管理体制，而专员办贯穿财政资金全过程的监管业务设计能够有效将监督融入管理。

（二）专员办是维护经济秩序的必然要求

建立社会主义市场经济，需要良好的财经秩序。专员办承担着规范财经秩序的行政职责，也是维护经济秩序的必然要求。首先，专员办立足基本的财政收支监督业务，确保财政资金的规范运行。其次，专员办承担会计信息质量和会计师事务所执业质量行政监管，整顿和规范会计市场秩序，综合治理会计信息失真问题。再次，专员办以社会和经济中的热点难点问题为重点，积极开展专项资金的检查，参与整顿和规范收入分配秩序，开展规范工资、津贴补助政策执行情况的专项检查，承担了多项财政政策的监管任务，确保中央财政政策的顺利实施。另外，专员办的金融风险监管为防范和化解金融与财政危机、维护金融秩序起到不可替代的作用。专员办发挥着纠偏、预警、规范和宣传等多项作用，为经济发展维护了公平竞争的市场环境，为经济的可持续发展和社会的和谐发展提供了保障。

（三）专员办是防范财政风险的必然要求

专员办将财政监督贯穿于财政运行的各个环节，实现对财政资金运行事前、事中和事后的全过程监控，充分发挥财政监督在整顿和规范市场经济秩序、确保财政政策执行、提高财政资金使用效益等方面的积极作用，及时反映财政监督中发现的重要情况和重大问题，并提出行之有效的建议，有效地保证了财政收支及其资金的运行风险。

（四）专员办是保障财政政策有效实施的必然要求

由于宏观经济形势不断变化，中央政府常常使用的调控手段包括财政政策，而财政政策的决策、实施、评价、修正或停止等，均需要专员办为其提供及时可靠的信息，为决策部门提供重要的参考依据；负责监督检查财政政策在地方上的执行情况，监管中央财政基层单位执行财政政策的情况，反馈财政政策的效果；并围绕社会经济与财政的热点问题展开专项调研，保证了政府在社会保障、环境保护、三农和区域发展等方面实施的财政政策的针对性和灵活性，保障和促进财政支出向关系民生的方面倾斜。专员办的监管工作为优化财政支出结构、优化中央转移支付结构、区域经济的协调发展、实现基本公共服务的均等化和维护社会公平与正义提供了有力的保障。

二、专员办的职能定位

财政管理包括财政预算编制、预算执行和财政监督等三部分，财政监督是财政管理的重要组成部分。专员办是财政部在地方上的派出机构，就地履行中央财政监督检查职能，属于中央财政监督机构，因此，专员办是中央财政管理体系的有机组成部分，是中央财政管理在地方上的必要延伸。专员办应以服务财政管理和改革为中心，以其独有的就地监管的地位优势，将财政监督融入财政管理，充分发挥其财政监管的职能和作用。

（一）专员办是中央财政管理的必要延伸

中央财政担负着全国的中央级公共品或公共服务的供给和财政政策的重要任务，中央财政管理机构要实现对各地方中央财政基层单位的有效管理，需要充分掌握各地居民、企业的偏好和宏观经济形势等信息，需要掌握各中央基层单位的预算情况。因此，中央财政管理需要一个专门的负责就地监管中央财政基层单位的派出机构，需要它为中央财政管理机构提供决策需要的地方性基础信息，反馈管理过程或执行状况和管理效果，提供下期管理改革的建议等。

（二）专员办具备就地监管的优势，能够承担起中央财政就地监管的职能

作为财政部驻地方的派出机构，专员办在了解各地方居民公共品的偏好方面具有天然的信息优势，能够为财政部或中央政府决策提供及时、准确的居民偏好信息、决策建议，并反馈居民的公共消费情况等。尤其是随着经济社会的发展，中央公共品的种类和数量或中央财政支出的结构不断发生变化，中央与地方事权不断变化，都需要专员办为财政部或中央政府提供及时准确的信息。专员办在中央非税收入的监缴、中央预算基层单位的预算执行、资金的使用与评价等方面，提供监控信息，这是保证财政资金预算审核、使用监控与效果评价等财政管理全过程得以有序进行的必要条件。

（三）专员办是将财政监督融入财政管理的有效机制

一方面，财政部门对财政收支活动的管理过程，就本质而言就是一个重要的监督过程。财政监督机构的各项具体监督检查活动，本身也是对财政收支的管理活动。财政监督的这种属性，客观上要求财政监督和专员办工作，必须彻底改变只重检查不重管理、只重收缴不重堵漏、监督检查和管理相脱离的片面做法，专员办要善于在财政监督检查中发现财政管理上存在的问题，完善制度、堵塞漏洞，提高财政管理水平，逐步从监督检查型转变为监督管理型。专员办应站在切实服务于财政管理的角度实施检查，并将监督检查与调查研究结合起来，通过检查、分析，善于发现中央基层单位在财政管理中存在的问题和矛盾，为加快和完善公共财政管理体制改革提出意见和建议，逐步实现将财政监督寓于财政管理的全过程之中。

另一方面，财政管理的改革过程，就是财政监督检查不断得到加强、财政监督地位和作用不断得到提高的过程。第一，财政监督是加强预算管理的必然要求。公共财政框架需要专员办建立与之适应的监管机制，实现对全部的财政资金运行的全过程监督。首先，预算管理需要专员办将所有的中央二级及其以下单位纳入监管范围。其次，预算管理需要专员办加强财政资金的全过程监管，尤其加强预算事前和事中监管。再次，预算管理需要专员办建立实现动态监管的支出监管分析报告制度，以增强监管的针对性和时效性。最后，预算管理要求建立专员办与财政部内各业务司局之间协调配合的预算审核审批监管体系，需要探索建立专员办参与业务司决算会审的工作机制，积极推进部门预算支出绩效考评工作，并明确专员办在支出绩效评价中的职能；最终建立适应公共财政管理需要的预算编制、执行、监督相互分工和相互制约的财政资金运行机制。第二，财政监督是建立国库集中支付制度的必然要求。公共财政框架要求建立并推行国库集中支付制度，而国库集中支付制度的实施要求专员办承担重要的监管职能，实施国库集中支付资金审核。需要专员办建立新的财政监管机制，实现对全部财政资金的全过程动态监管。尤其是在国库集中支付制度试点阶段与建设初期，需要专员办对中央基层单位的银行账户进行清理整顿；扩大国库直接支付资金的审核范围，逐步将全部中央专项支出纳入审核范围；并以银行账户管理为平台，逐步实现对中央基层预算单位资金安全、规范和有效性的动态监管。

三、专员办职能转型的建议

（一）划清监管范围，明确监管责任

新时期，财政管理制度处于深化改革的关键时期，专员办需要根据财政管理系统改革的需要，融入财政管理的大局，配合公共财政的职能转变、任务和目标，及时调整自身职能定位，划清监管范围，明确监管责任。

（二）更新监督理念

监管理念要突出公共化、法制化、科学化和精细化，逐步实现从微观监管向宏观经济管理的转变，寓监督于管理之中，更好地为财政调控宏观经济运行服务；不断增强依法监督理念，加大对违规行为的处罚力度，实现从重检查轻管理，向依法监督、依法管理转变；树立重内部控制的监督理念，实现从注重对被监督单位的外部监督，向注重强化被监督单位内部控制和自律意识转变；强化服务管理的理念，实现从单纯强调监督向监督和服务并重转变。

（三）强化制度建设，不断提高规范性

积极进行专门的财政监督的法律立法筹备工作，尽快提高财政监督的法律级次，明确财政监督机构和专员办的执法资格和职能等。适当降低临时性的专项监管比例，重视日常监督，建立日常监督机制和规范，形成日常监督为主、专项监督为辅的新格局。

（四）适当前移监管业务，提高监管质量

我国正在深化预算改革，专员办应顺势而为，健全预算编制过程中的财政监督机制，强化在部门预算编制中的审核与监管、预算执行中的检查控制等；改变单一的事后检查型的监督方式，采取事前预警、事中监管、事后评价、跟踪反馈等多种监督方式；针对财政资金价值链的关键运行环节和重点领域，适当前移专员办的监管业务，转变事后检查型监督为监测预防性监督，注重资金使用的效益性监督从资金的预算或申请阶段开始，从根本上提高财政资金的监管质量；建立监督评价的结果成为下一个预算周期的制约机制，使监督环节成为管理中的重要一环。

（五）规范监管信息，加强专员办信息化建设

充分利用计算机技术，抓紧建立涵盖全国的预算执行监控网络系统，通过网络控制系统随时掌握财政资金的分配、拨付、使用去向、结存等动态情况，同时对管理中发现的异常情况进行实地调查和追踪监控。第一，建立基础资料信息系统，汇集各单位、各部门与财政分配活动相关的各种基础资料，为财政监督活动提供基础信息。第二，建立财政预算执行和资金分配使用监测系统和信息反馈系统，通过与收入征收部门、国库及财政专户、各预算执行单位、资金使用单位及相关银行建立起有效的稽核关系，对财政预算执行和资金分配使用情况进行全过程监测，对异常情况提出监督预警，为进一步决策提供线索依据。第三，建立财政监督综合信息系统，主要是汇集有关法律法规、国家重大经济政策、国民经济运行情况、经济生活中的热点、群众关注的热点等各方面相关的综合信息，为制定监督计划、确定监督重点、实施监督决策等工作提供信息支持。第四，建立支出效益评估和监控系统，通过定量定性的指标分析考核，对预算支出使用效果作出评价，促进财政资金使用效益优化。第五，以财政信息和技术手段为依托，加强财政监督软件的研发、推广和使用，加快专员办自动化办公软件开发速度，运用现代科技手段开展财政专项检查和日常监管。

（六）加强中央财政支出绩效评价机制建设

我国缺乏规范的财政支出绩效评价指标、机制和权威性的专门评价机构，是造成我国财政支出绩效较低的重要原因之一，因此，加强中央财政支出绩效评价机制建设，利于财政支出的绩效管理。首先，按照财政日常管理的实际，建立科学合理的财政支出绩效评价分类体系。其次，通过多种渠道广泛收集整理各种分类标准数据，逐步建立绩效评价标准数据库，确定绩效评价标准。再次，以专员办或其他财政监督部门作为专门的财政支出绩效评价专门机构，赋予其人员以必要的职权，给予一些特定的权力，加强财政绩效监管。