我国县级政府阳光财政建设制约因素及对策建议

●娄树旺

我国县级政府阳光财政建设制约因素及对策建议

●娄树旺

随着2009年中央有关部门对当年预算的公开，引起了社会各界对财政透明度的高度关注。2010年3月5日财政部首次公开中央财政预算，内容包括中央财政国债余额表、中央政府性基金收入预算、中央政府性基金支出预算表、中央本级政府性基金支出预算表、中央对地方政府性基金转移支付预算表等。2011年4月，财政部又率先公布当年的“部门账本”，将行政运行支出等情况公布于众，从此揭开了我国建设阳光财政的序幕。

所谓“阳光财政”就是政府部门把每年的预算编制、预算执行和决算向社会实行公开，并接受民主监督，是推行政务公开的一项重要措施。实施的主体是政府行政部门，公布的内容是每年的政府的预算编制、预算执行和决算，实施的目标是把它们面向社会进行公开，使它更加民主化，更有效地接受社会监督。这是通过构建公开、民主的政府资金运用行为规范，实现政府理财活动科学化、公开化、民主化、法治化的制度。有利于把社会的监督渗透到财政权力的运作过程中，防止权力的滥用，实现财政资金效益最大化；有利于增强纳税人对政府财政的监督意识，提高监督的积极性；有利于纳税人对财政预算是否科学、财政支出是否合理、有效，进行监督。这对于政治体制改革和防治腐败现象有着十分重要的意义。

一、县级政府阳光财政建设的现状

笔者对J市6个县市的阳光财政建设情况进行了调查，从调查的情况看，各县市对阳光财政建设的要求都能够从各自的角度迅速予以落实，取得了初步成效。

（一）逐步制定了预决算公开制度

这些县市都按照财政部，S省财政厅的要求，制定了一系列关于阳光财政建设的文件，其中3个市以县政府的名义制发了开展政务公开工作的文件，3个县以县财政局的名义制发关于做好政务公开工作的通知，对于人民群众普遍关心的公共事务如何公开做出了规定。J市的6个县都制发了县级预决算公开工作暂行办法，对县级预决算公开的内容、方式和公开的途径都进行了明确规定，县政府信息网对财政部门的有关信息逐一进行了公示，逐步建立了县级政府的财政预决算公开制度。

（二）及时公开了政府财政有关信息

地方两会期间，县政府财政部门牵头与其他部门一起，向县人大常委会提交了2012年预算执行情况报告和决算表，及时向人大提交了2013年预算编制执行情况。还利用网络、地方报纸对群众普遍关心的低保、大病救助和扶贫救灾等人民群众关心的民生专项资金的使用情况，都坚持及时公布到受资助的具体受益人的名单。对社会保障、义务教育补助、科学文化拨款等上级专项资金的支付情况定期分项进行公布。

（三）完善了内部监督措施

县级政府财政部门在公开财政信息的同时，又加强内部监督体系建设，组织财务人员学习财政法规制度，梳理政务人员自身担负的职责，明确自身的权责，引导财务人员从效能建设方面加强监督，鼓励财务人员出主意想办法，使监督渠道多样化，从而强化了内部监督管理。

（四）财政信息公开内容不全面

公布内容不全，比如说各行政事业单位的办公费、水电运行费、招待费、车辆运行费等都公布不到位，有的至今还没公布，让公众有种搪塞遮掩的感觉，因此，民众中有人讲上级政府希望坦诚面对公众，但下级政府有顾虑，生怕公开信息多了，造成误会。

二、县级政府阳光财政建设中存在的问题及原因

（一）县级政府阳光财政建设存在问题的主要表现

1、阳光财政公开信息的内容不够完整。有的县级政府经常把阳光财政公开信息简单地理解为上级有关财政公开的通知、通告，财务单位的财务工作流程，需要公众知晓的有关阳光财政的规章制度。公开的范围局限于不得不公开、大家都知道的事项为主，以及群众意见比较大的领域，而对于那些可能影响政府部门利益的财务信息进行回避。有的单位只是公开财务的常用数据，不公开具体的收入和支出的项目；回避涉及重大公共利益但未让人民群众觉察的财政信息。县政府各单位对社会公开本单位年度预算时，也仅仅是公开到“工资和福利支出”、“商品服务支出”、“其他资本性支出”等类级科目，对于“会议费”、“招待费”、“公务用车运行维护费”等群众十分关心的三公经费明细科目则是遮遮掩掩。有的县政府提交人代会审议的预算草案中，当年预算支出安排只是公开到“一般公共服务、国防、教育、科学技术……”等类级科目。

2、公开信息的公开数据与实际数据不一致。“阳光财政”是个形象的比喻，要求政府的公共财政行为要公开，要不断提高财政透明度。而实践中，有的县政府连最基本的财政政策目标、公共部门账目、公务消费情况都难以向民众公示。以J市近几年开展的厉行节约规范公务活动的数据为例，县级政府财政部门对费用的实际发生数量与向上级纪律部门的报送数量来看，其中的差距还是不小的。比如，C县2009年出国、公车运行、公务接待费用，实际发生费用分别是20.98万元、2753.56万元、1478.12万元，而上报上级纪委数量却是分别为20.98万元、2442.56万元、1322.12万元；2010年出国、公车运行、公务接待实际发生费用分别是23.13万元、2845.36万元、1565.06万元，而上报上级纪委数量却是分别为21.13万元、2498.36万元、1377.06万元；2011年出国、公车运行、公务接待实际发生费用分别是 26.88万元、3115.50万元、1996.78万元，而上报上级纪委数量却是分别为 23.88万元、2677.50万元、1545.78万元。由此可以看出：县级政府财政部门上报的数据与实际数据不一致。2010年上报数比2009年上报数没有增加；2011年实际数比2010年实际数有大幅度的增长，存在着瞒报数据的情况，这种信息公开就很难取得公众的信任。

3、财政信息公开的手段落后、形式单调。有些单位是主要采取内部会议的形式公开，有的即使在网上公布了也仅仅是局限于内部办公网。调查的6个县市中只有一个县市运用政府政务网公布过财务信息，有的网站财务公开信息更新也不及时。有些财政信息编制不规范，让人有种云遮雾绕的感觉，致使群众和企业获得财务信息的渠道不畅，有些已公开的事项不能收到预期的效果。这些既不能满足广大群众及时参与政府事务的要求，也不利于接受人民群众的监督。

4、县级政府的财政预算编制过粗，缺乏精准性。一是政府部门收支测算不精细。主要是支出部门的预算只编制到类，并没有对款、项、目进行准确编制，只有在支出的时候才会明细，所以基层财政预算编制是粗线条的。由于财政部门对预算单位的相关情况了解不够充分，对预算单位的人员和资产情况、业务活动等情况掌握不清，致使预算虽然细化到相关科目，但每一科目所对应的人员情况和资产使用等相关情况却无法详细掌握，导致预算编制结果不尽如人意。二是项目支出预算编制不够准确。定员定额是编制基本支出的基本方法。而县级政府部门编制下年预算时，政府各部门的工作重点和发展方向尚未出台，项目支出难以充分体现工作目标；单位对项目支出缺乏长远规划，存在随意加大预算的情况。

5、预算执行前松后紧、预算调整主观随意性大。政府部门执行预算支出基本上是上半年38%左右,下半年60%左右。降低财政资金运行效率和使用效益，造成财政资金的闲置、浪费、效益低下以及资金的结转，冲击下年预算，也不利于党的方针政策的及时落实。再就是预算执行过程中预算调整变更的随意性还比较大。从J市C县2011年的预决算数据来看，一般公共服务、国防、公共安全、教育、科学技术、文化体育与传媒、社会保障和就业、医疗卫生、节能环保、城乡社区事务、农林水事务、交通运输、资源勘探电力信息等事务、商业服务业等事务、金融监管等事务支出、国土资源气象等事务、住房保障支出、粮油物资储备事务、其他支出各项的预算金额分别为 （单位：万元）55223、1000、19719、96450、4546、11107、21810、28552、7830、46765、56520、6498、3926、7751、20、9019、597、2076、1268；而同年度 决 算 则 为 46429、1134、15740、115637、5047、9180、24910、44795、5348、51415、33167、7264、33800、6002、0、2469、3953、1601、496； 分别占预算的百分比（%）为 84.08、113.40、79.82、119.89、111.02、82.65、114.21、156.89、68.30、109.94、58.68、111.79、860.93、77.44、0.00、27.38、662.14、77.12、39.12。可以看出，有十类支出没有完成年度预算，其中三类支出低于年度预算的50%；九类支出超出预算，其中“资源勘探电力信息等事务”和“住房保障支出”分别完成预算的860.93%和662.14%。从2012年预决算数据来看，一般公共服务、国防、公共安全、教育、科学技术、文化体育与传媒、社会保障和就业、医疗卫生、节能环保、城乡社区事务、农林水事务、交通运输、资源勘探电力信息等事务、商业服务业等事务、金融监管等事务支出、国土资源气象等事务、住房保障支出、粮油物资储备事务、其他支出各项的预算分别为（单位：万 元 ）46984、1772、16636、139288、5404、10804、30470、46579、5982、54982、26498、7879、36553、3104、486、2924、4202、1924、23； 而同年度决算则为 55610、3220、15851、131492、4893、8816、34858、42220、13188、104265、40712、8457、3409、6246、531、2603、8700、886、161； 分别占预算的 （% ） 为 118.36、181.72、95.28、94.40、90.54、81.60、114.40、90.64、220.46、189.63、153.64、107.34、9.33、201.22、109.26、89.02、207.04、46.05、 700.00。 可以看出，2012年，有八类支出没有完成年度预算，其中两类支出低于年度预算的50%，教育、科技、文化、医疗四类民生方面支出都没有完成预算；十一类支出超出预算，其中“节能环保”、“商业服务业等事务”、“住房保障支出”和“其他支出”都超过预算的200%。

（二）县级政府阳光财政建设存在问题的原因

1、阳光财政法规制度不健全。目前，财政信息公开的法定依据也仅仅只有《预算法》、《政府信息公开法》。县级政府阳光财政建设还没有一部完整的法律予以规范。就连中央政府的财政信息公开实质上都还只是行政机关在行政自主的权力范围内的政策方面制定的信息披露，并没有明确的宪法等法律规定，而地方政府部门的贯彻也只是形式上的模仿。县级政府阳光财政建设如何公开相关信息，也只是政府部门根据所处地域的实际情况，决定公开财政信息的范围和程度。没有统一的管理部门实行规划、组织协调和监督。县级政府部门对阳光财政没有明确的法律规定可以遵循，没有法律明确规定的常务管理部门管理政府财政预算编制，以及预算执行监督不严格造成年初预算编制与年底实际财政支出情况不符的状况，没有明确的立法机构对此方面的处置规定和处罚措施，至今阳光财政建设都还是政府部门的自觉行动和政府服务意识的唤醒。

2、阳光财政建设的法规意识不强。一些官员沉溺在权力和统治传统中，习惯“暗箱操作”的治理方法，对财政公开“见阳光”有抵触情绪。有的担心将政府的财务信息公开后，会造成公民对政府的负面影响，影响社会的稳定，不想也不敢公开政府财务信息。因此地方政府长期隐瞒财务信息。在没有法律保证的前提下，采取拖延、敷衍的措施。一些地方政府和官员只是把阳光财政建设看做是一项上级安排下来的阶段性的任务，并没有真正看清楚阳光财政本身作为基层民主建设的重要内容，从而没有解放思想和转变观念。还有地方政府和官员对阳光财政的观念的缺失是阳光财政在基层普及的主观方面的障碍。

3、阳光财政建设中公众的监督观念还没有形成。由于公众缺乏对政府的阳光财政中包含的财政预算、决算与人民群众切身利益关系的认识，存在着“事不关己，高高挂起”的思想。虽然中央政府着力推动中央部门的阳光财政建设，但地方政府推行的时间较晚，即使有些公众想了解财政状况，也由于对阳光财政的相关政策的不了解，拖延了阳光财政的推行时间。有些公众总是认为钱是党和国家的钱，并没有认识到国家的钱就是公民和纳税人根据法律规定纳的税，自己应该拥有和参与地方政府财务运用重大事务，包括财政预算编制、预算执行，从而在政府对财政进行预算编制、预算执行和决算监督放弃了自己应有的权力。

4、对预算编制的规范性认识不足。县级政府部门是部门预算编制主体，部门预算是财政预算的基础，而政府部门下的单位预算是部门预算的基础。预算的内容不仅没有具体到部门，而且没有具体到政府部门下属各单位，下属单位对编制部门预算的意义认识不够明确。有的单位认为部门预算就是部门所需资金全部由财政安排，对财政期望值过高。有的单位对早编、细编预算不够重视，预算安排缺乏计划性。有些预算单位在编制年度预算时，没有完全按照“零基预算”的要求，首先考虑的不是按照年度工作计划，将本单位预算支出细化到具体的功能分类科目和经济分类科目。而是仍然采取“基数加增长”的方法，确保本单位下年度预算支出不低于上年支出水平，然后再将预算细分到具体分类科目。归根到底，这是预算单位观念上的偏差，首要目的是要保证其既得利益，是要保证其有充足的经费，造成预算编制的过程不是“由细到总”而是“由总到细”。

5、基层预算执行的拘束力不够强。预算的执行就是政府怎么花的钱，政府的预算定下来了，政府不照办，这个问题便是阳光财政建设监督中核心的问题。首先，各项预算支出不按预算科目和数额执行，动支预备费不按“预算法”有关程序审批，存在严重的“严预算、松追加”的情况。其次，缺乏对部门预算执行的预警机制，没有建立预算部门支出执行情况通报制度，对项目执行情况进行跟踪分析，均衡预算执行进度。最后，缺乏对财政拨款结余资金的监管。没有将上年度结余资金预算执行管理与下年度预算编制相结合。

三、国外阳光财政建设的经验借鉴

（一）英国阳光财政建设中坚持的法制性原则和预算编制科学性原则的主要做法

英国在阳光财政建设中，一是遵循了法制性原则。英国地方政府在实行预算编制的过程，总是严格按照法律规定的程序下进行的，地方预算的立法职责也是有明细的法律规定的，而预算执行过程中，地方政府的每一项支出都受到严格的法律约束，政府花的每笔资金都是有法可依的。不仅如此，英国地方预算一旦形成，是形成预算法案的，中央财政部门必须按照预算法案的支出明细进行如实的拨款，不得任意地更改，除非经过法定程序进行调整。英国的如此做法，是完全保证英国的地方财政是在有法律规定下运作的，是阳光财政最为重点的做法。二是遵循了预算编制的科学性原则。英国的基层预算做到了科学性原则来保证阳光财政的效率。英国地方政府和英国中央政府一样，预算具有十分科学的编制，科学的编制地方政府4年之内的长期预算，并且谨慎地预测预算的合理性；英国地方政府编制详细的部门预算，并且清楚地理顺和安排地方所需要的支出内容与项目，使得地方政府预算容易让人看懂、看清；英国编制预算的方法也比较科学，它是采用了零基预算和基期预算相结合的方式，更能保证地方预算在实际运用中的合理性。

（二）美国阳光财政建设中坚持“三监督”的主要做法

美国拥有完善的程序和法律来制定和公开预算，在地方预算编制和审查监督方面，也尤为突出。美国地方政府拥有听证会监督制度，审计督查制度和公共监督制度。

1、听证会监督。市长预算办公室在当地预算编制过程中，组织一系列听证会，充分听取地方各部门的意见，并进行完善。听证会上，各部门的代表根据各自职责范围参与听证会，为起草预算决议案作准备。

2、审计监督制度。美国的审计机构相对于政府来说是一个独立的司法机构，审计长是通过选民选举出来的，它的职责是对地方财政预算支出重大项目进行合理性审计，并形成审计报告交由国会进行审议。

3、公共监督制度。美国公共监督讲究的是纳税人的参与权。每年地方政府编制预算的会议中，选民都可以进行旁听和表态。不仅如此，市长还需要通过媒体进行预算支出的安排并进行说明，允许并鼓励纳税人的自由参与。

（三）国外阳光财政建设对我国的启示

从英、美两国预算编制公开和监督来看，其西方国家的主要经验有两点。一是，西方国家在打造基层阳光财政过程中，总是通过法律的手段来保障预算编制的科学性，预算公开的真实性和监督的法律效益，它们的法律细化到阳光财政的各个环节，法律程序十分的严格。虽然英国、美国关于预算的法律法规的发展历史是那么悠久，但给我们的启示则是解决根本问题的方法。二是，西方国家阳光财政的公开机构和阳光财政的监督机构是分开的，英美两国的预算公开是行政职能中的公开，和司法的监督要分开进行，双管齐下的。我国明确了监督权，才能在阳光财政的建设上一台阶。

四、促进县级政府阳光财政建设的对策

（一）完善阳光财政的法规制度建设

借鉴英、美等西方国家在打造政府阳光财政的做法，加强法规制度建设。通过制定完善的法律来保障阳光财政的各个环节都予以法律细化，确保预算编制的科学性，预算公开的真实性和监督的法律效益。西方国家的政府预算和预算公开是同一条法律，打造基层阳光财政首先要进一步完善预算公开的地方性法律规定。尽快出台地方法律法规对县级预算公开做出明确具体的规定，以增强地方预算的法律约束。规定地方政府公开财政预算细化到 “款”、“项”，然后一步一步细化到“目”，财政预算编制的内容要按照资金使用的用途、功能进行详细的划分，并能保证人大代表、社会能够读得懂，看得明。尽快完善《政府信息公开法》，扩大规定范围，明确地方财政信息公开的内容、范围和具体过程，最大限度地保障纳税人知情权的同时保证不泄露《政府信息公开法》之外的涉密信息。完善《全国人大常委会关于加强中央预算审查监督的决定》，通过人大常委会立法，解决我国阳光财政监督空白的问题。西方国家的“三权分立”赋予公民对政府行政权力的监督。首先通过立法来建立健全地方人大常委会对预算编制的管理权，实行行政和立法机构的双重管理。通过法律规定明确地方人大常委会在地方编制预算草案时介入的程序，并赋予他们审批和修改的权力。同时在财政部门修改预算草案时，每完成一个程序，需要往人大常委会报送资料，以便进行实时监督；同时人大常委会要制定关于地方人民群众对预算编制进行监督的法律法规，明确纳税人的民主权力，通过法律来维护人民的最高利益，使人民利益实现最大化。

（二）增强预算编制的科学性、准确性

增强预算编制的科学性和准确性是加强管理、提高资金使用效率的方法。细化、规范地方政府预算编报体系，制定编报工作规章。对预算编制实行新的收支分类，实行收支两条线；细化收支科目，把地方政府财政预算收、支科目细化到款、项、目，通过进一步细化的支出科目更能看出政府的资金流动。这样能让政府的收入更明晰、支出方向更明确、资金的使用过程更细化。改善预算编制的规章、程序，借鉴国外先进的预算编制流程，把预算编制周期由6个月延长到12月，给政府各部门充足的时间细编预算，并且给出足够的时间对预算编制的合理性进行科学理论论证；充分调动政府内部和经济部门参与的积极性，建立长期的地方政府预算，结合中央的五年规划政策，把编制当年的预算改为编制五年的总预算，并且建立长效的调研机制，对每年预算项目运用、资金流动情况及地方政府各部门的支出情况进行深入调研，确保每年预算的科学性来提高总预算的效率。

（三）加强县级政府财政预算执行的内外部监督

现阶段，我国地方财政预算执行监督体系主要是地方审计局和地方财政局内部的财政监督局构成，这些机构都是政府的行政机构。而基层阳光财政所需要的不仅仅是内部的监督，更重要的内涵是政府行政职能外的民主监督。

1、发挥人大的监督作用。加强地方人大常委会与财政部门的联系，掌握地方经济状况及财政收入，了解和分析地方政府对当年的预算执行情况，了解是否存在违法、违规的政府基本支出；分析是否存在不合理、不实际的政府项目支出；改变现阶段预算执行中的预算调整的规章制度，把预算调整纳入人大常委会监管的范围内，使其施行行政和立法的分立，在没有人大常委会立法机构的审批下，政府行政部门没有权利进行预算指标的追加和调减。

2、通过政治民主加强监督。政治民主促进了政治生活中正义、平等、自由等价值的实现。民主对预算执行的监督，是对政府行政职能的监督，政治民主提供了政策的基本规则和机制，实践表明公众参与，多数人决定的政策相比之下更为理性和明智。民主的预算执行提供了最为合理的财政政策和经济决策。政府的财政预算执行最终目的是为广大社会群众提供公共产品，只有公众的广泛参与和监督才能保证预算执行真实反映广大人民群众的意愿，并且遵循广大人民群众的意愿才是最为科学、最为有效的预算执行。

（四）强化阳光财政意识，提高对阳光财政建设的认识

加大对阳光财政的宣传，使人民群众有一个充分的认识。阳光财政意识就是在公共财政领域对县级政府的要求，明确县级政府只有在公开透明的前提下行使财政职权，才能为广大人民群众谋福祉。因为，财政预算收入在我国主要是指国务院税收主管部门和其他部门组织的各项税收入及纳入国家预算的专项收入和各项行政事业收入、各部门罚没收入、其他收入等收入的总和，其中的主要收入是税收收入。如，C县地方财政收入到达40亿元，其中税收收入为26.4亿元，这些都是纳税人依法缴纳的税，这些收入主要来源是C县的人民群众。人民群众自然享有预算执行情况的知情权和监督权。而县级政府最贴近人民群众，其政府部门的财政预算执行情况理应接受人民群众的监督。这个监督的前提就是要保证政府部门对预算执行情况的信息及时公布，让人民群众知晓、明白。为此，县政府各部门必须通过报纸、广播、电视网络等宣传途径，把中央人民政府建设阳光财政的意义向人民群众宣传，切实做到家喻户晓，从而调动人民群众参与到县级政府预算执行情况的监督中来。

（五）着力实行绩效预算改革

自2012年起，财政部提出了打造“绩效财政”的理念。绩效财政是人类本身对政府公共财政追求效率的结果。政府花的是纳税人的钱，支配的是劳动人的剩余价值，绩效财政就是政府建立“高效廉洁”的目标，是政府建立阳光财政的集中体现。

1、明确绩效财政的管理目标。绩效财政管理基层政府部门预决算的效率，在预算编制环节引入编制是否最优化考核机制，利用科学的政府部门公共管理的知识，引入科学的“机会成本分析法”和“成本——效益分析法”，去评价编制的内容：是否优化资源的配置、是否控制节约成本、是否提高公共产品质量，是否提高了公共服务水平。将绩效财政的理念融入预算编制过程中。

2、构建绩效评价法律制度。针对绩效财政管理的内容，政府项目支出进行具有法律效益的实时跟踪监管，并做好结果反馈的管理机制，及时反映政府资金项目的实施情况和产生的效果；强化法律法规对政府绩效评价的规定，建立绩效目标、申报、批复机制与绩效监控督促检查机制。对政府支出目标出现偏差的项目及时地通过法律程序进行修正，对无绩效的项目进行取消。■

（作者单位：山东师范大学公共管理学院）（本栏目责任编辑：杨卡）

《政务公开与财政监督》专栏联办单位：湖北省财政与编制政务公开工作领导小组办公室