预算单位内部集资现象亟待治理

●敬智江

预算单位内部集资现象亟待治理

●敬智江

近期，地方政府性债务成为关注点。预算单位内部集资是形成地方政府债务的隐蔽方式，扰乱了地方正常的金融秩序，影响了政府机关和党政干部形象，为一些预算单位、部门和个人侵占国有利益提供了基础，成为诱发预算单位机关干部渎职腐败的温床，更是影响社会稳定的潜在不利因素。必须高度重视预算单位内部集资现象，认真加以清理和规范。

一、预算单位内部集资的主要形式

预算单位内部集资是变相举债融资的一种方式。非法集资指的是违反国家金融法律的有关规定，在社会上吸收资金的一种行为，包括四个特征要件：非法性、公开性、利诱性、社会性。《最高人民法院关于审理非法集资刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第一条规定：“未向社会公开宣传，在亲友或者单位内部针对特定对象吸收资金的，不属于非法吸收或者变相吸收公众存款”。因此，预算单位向职工内部集资应不属于非法集资。但是，《国务院关于清理有偿集资活动坚决制止乱集资问题的通知》（国发[1993]62号）明确规定：“禁止国家机关、事业单位向内部职工或者向社会公众进行有偿集资活动”。由此，预算单位向职工内部集资合法并非合规。其主要形式有：

（一）事业单位内部向职工有偿借款用于发展需要

经调查，某市政府性债务余额统计数据未将3家县级公立医院的职工集资债务纳入统计范围，债务数额合计达1465万元。职工出资额一般在5万—10万元不等，年利率一般为10—12%。某县几所小学也如此。由单位向职工借款用于发展需要。

(二)开发区、城市新区向内部职工融资用于扩张经营

一些城市经济开发区、高新技术开发区、城市新城区等各类自主扩区发展的区域，地方政府前期投入较大，带来很大的融资压力。在国家对融资平台加强信贷监管后，新兴融资方式应运而生，如融资租赁、回购、垫资施工、延期付款等，上述开发区、城市新区向职工内部集资更为普遍，且通常这种内部集资借款回报较高，甚至达到同期银行存款利息的3至4倍。

（三）以城市基础投入、旧城改造名义进行单位内部集资

某市在修建辖区内的一座地方水库大坝和水电站时，以政府会议纪要形式，要求全体市级机关干部按照行政级别认购本市融资券，借款期限为5年，利率是国家发行的国库券的2倍。另有某县为修建新的县政府综合办公大楼，拟将县政府大部分部门迁入该楼，为筹集建设资金，县政府通知要求全县干部扣发3个月工资，作为内部集资款，集资本金和高额利息从该综合办公大楼竣工后的门面房租金中分期偿还给干部。

（四）以完成地方的重大项目名义向干部内部摊派集资

某县河道经过生态整治后，准备将其沿岸古镇、村落申报纳入世界文化遗产名录。为扩大知名度每年举办龙舟赛，但赛事门票收入不理想且迫于申遗资金压力，于是每年强制县政府机关干部依干部级别、按指定数额捐款办龙舟赛，并承诺申遗成功3年后按集资额3倍偿还。某市举行的龙虾节、某县举办的湿地生态旅游节大致也是按照这个模式实施集资。

（五）向单位内部职工集资建宿舍楼或者集资分房

某中央二级预算单位省局利用自有土地与房地产企业合作建房，根据资金缺口向单位内部职工进行集资。在房少人多情况下，采取摇号方式确定集资对象，大部分在编干部职工以低于市场价格获得单位的集资房。另有某中央二级预算单位集资后因与房地产企业产生建房纠纷，导致长期占压干部集资款的情况。

二、预算单位内部集资的潜在风险

预算单位内部集资固然是由于上述单位财权与事权不对称派生出的新融资手段，对预算单位集中财力办大事具有促进作用。但是，作为一种超出政府职能边界的违规行为，容易脱离预算监管和财务内控管理，造成国有利益流失，导致个人和部门腐败，最终可能损害了国家和集体的利益，使得部门或个人获益。

（一）地方政府隐性负债增加，脱离国家统一监管

根据调查，上述相关预算单位或部门集资形成的负债大多并未统计上报在地方政府性债务系统内，形成一块隐形负债。按照《关于做好地方政府性债务审计工作的通知》（国办发明电[2011]6号）文件规定，上述集资属于其他相关债务，政府在法律上对该类债务不承担偿债责任，但当债务人出现债务危机时，政府可能需要承担救助责任。由于内部集资债务的隐蔽性、随机性和不可控性，往往脱离国家统一监管，若不采取相应的风险控制措施，则会给政府带来相应的潜在债务，一些单位集资问题长期悬而未决，将变成社会不稳定因素，其蕴含的风险不容忽视。

（二）扰乱了正常的财经秩序，使国家有令不行

预算单位集资存在由内部职工向外部社会蔓延、演变为非法集资的可能。且国家早已明文规定禁止预算单位内部集资行为。但一些行政事业单位出于单位、部门或个人利益需要强制集资和过度集资，越权违规甚至违法开展投融资活动，政府角色发生错位，过度介入本应由市场调节的经济金融活动，扰乱了地方金融秩序，将集资款项投向不符合国家政策的领域，比如楼堂馆所、办公司等，集资资金违规使用，甚至造成铺张浪费、盲目投资和国有资产流失等，使国家有令不行、政令不通。

（三）集资款内控管理薄弱，容易衍生部门和个人腐败

部分预算单位集资款管理不公开、不透明，私存私放，账户管理混乱，内控制度不健全，游离于内外部有效监管和制约，甚至演变成为“小金库”，形成跑冒滴漏，严重损害群众利益。有些中央二级预算单位以集资建房的名义瓜分国有资产，集资人员对集资收益偷逃个人所得税现象较为普遍。还有的预算单位以部门权力谋取集资收益，乱发奖金和财物，扰乱津补贴秩序。

三、建议和对策

（一）按照有效防范和化解地方政府性债务，维护良好财经秩序要求

明确要求地方政府和有关部门将预算单位集资负债全部纳入地方政府性债务系统，同时要求各类预算单位就内部集资行为开展全面清理和自查自纠，来一次大扫除，禁止将要或正在实施的内部集资行为。对已经实施的内部集资逐步开展清理、清退，不断压缩预算单位集资规模，做好后续跟踪监管，防止预算单位内部集资向非法集资转化或演变，消除陈欠集资形成的社会不稳定因素，有效化解地方政府和有关预算单位的集资风险。

（二）各级政府机关和部门要严格预算管理，加强政务公开，提高依法行政意识

厘清政府角色，严格按市场规律办事，做好对违规集资的法治宣传，杜绝违规集资行为。金融监管部门要对辖区内预算单位集资情况做到提前预防、重点监测和实时把握，防患于未然。上级部门要做好已集资资金后续管理，防止内部集资暗箱操作，损害群众利益，杜绝集资现象再次发生。

（三）对内部集资的预算单位，落实集资单位主要负责人监管责任制

集资单位重点强化内控制度建设和财务会计监督，增加集资款管理的透明度，公开集资资金使用情况，提高集资资金管理水平，做好集资资金风险防控工作。规范集资收益分配行为，杜绝借集资名义私分国有资产行为，严格落实集资收益个人所得税代扣代缴制度，防止少数人侵占国有利益。■

（作者单位：财政部驻江苏专员办）