盘活财政存量资金的思考

●尹音频

近日国务院常务会议提出，要进一步盘活存量，把闲置、沉淀的财政资金用好，集中有限的资金用于稳增长、调结构、惠民生的重点领域和关键环节，加大对棚户区改造、节能环保、公共服务业、城市基础设施和促进消费等方面的投入，不断释放内需潜力，促进经济转型升级，满足群众迫切需要，提高资金使用效益。笔者认为，盘活财政存量资金是解决财政收支矛盾，促进经济与社会发展的重要途径。

一、盘活财政存量资金的必要性

（一）财政存量资金沉淀严重

财政存量资金是指按照预算安排应该支出但尚未发生的资金。主要体现为国库存款余额与政府财政专户的资金余额。由于预算编制与执行不到位等原因，我国的财政资金沉淀态势已经发展到相当严重的程度。

从地方政府来看，2011年，仅广东、江苏、重庆、四川、山东、辽宁、福建等16个省市，财政结转结余资金合计就超过6600亿。虽2012年有所下降，但总额仍可能维持在万亿规模。2012年在已公布地方财政决算报告的省市中，广东省2012年的结转结余为881.33亿元 （仅省级财政），超过2011年848亿的规模；陕西省为294亿，也比2011年有所增加；四川省698亿元，与2011年基本持平。这些财政结转结余资金一部分在国库，一部分在各个单位的财政基本账户中。据审计署公布的数据，2012年18个省级政府设立的财政账户多达478个，存款余额相当于其国库存款的44%。央行最新统计数据显示，截至今年5月，政府存款为3.2万亿元。也就是说，在存量财政资金中，至少有1.4万亿是游离在财政部国库统一管理之外。正如国际评级公司穆迪报告所称，中国的许多地方政府设立多个财政专户，用于存放延期项目的资金，这影响了其管理整体资金及准确厘清资金需求的能力。此外，由于部分资金并未包括在国库资金中，导致地方政府无法报告真实的流动性状况，因此加大了资金管理的难度。

再从中央各部门来看，审计署提交全国人大常委会的报告指出，在接受审计的58个中央部门中发现预算执行未完全到位，有的单位还虚列支出、以拨作支。此次审计涉及的部门预算有16%未执行，形成结转结余356.34亿元，其中基本支出结转25.24亿元。

综合来考察，央行的公开数据显示，2012年我国国库存款余额高达3.23万亿元左右，占2012年国内生产总值的6.2%；政府财政专户的资金余额占国库存款余额的44%，达到1.42万亿元，占2012年国内生产总值的2.7%。政府国库存款和财政专户是各级财政资金拨付的主要途径，巨额的国库存款余额和财政专户余额反映出财政资金使用效率低下。

（二）财政收支矛盾凸显

2013年以来，受经济增速放缓的影响，我国财政收入增速持续回落。财政部最新公布的数据显示，今年上半年全国公共财政收入68591亿元，比去年同期增加4795亿元，增长7.5%，增幅同比回落4.7个百分点。其中，占比最大的税收收入仅增长7.9%，增幅同比回落1.9个百分点。而从当前经济运行态势来考察，下半年中国财政收入增速也并不乐观。经济增速减缓与结构性减税使税收收入难以出现大幅上升的势头，甚至可能继续维持低增长态势。然而，实现保障和改善民生、促进经济较快发展和产业转型升级等目标使财政刚性支出压力进一步增加，财政收支矛盾凸显。

综上所述，一方面财政资金层层沉淀，巨额闲置资金得不到有效的运用；另一方面财政收支矛盾尖锐，严重制约了经济社会的发展。为此，“盘活财政存量资金，提高财政支出效益”势在必行。所盘活的巨额财政沉积资金将会在财政乘数和货币乘数的共同作用下成倍放大。1.42万亿的财政专户资金余额将通过财政乘数扩大为5.68万亿，3.2万亿的国库存款额将通过货币乘数扩大为16万亿资金。如果把这些财政资金投向就业、教育、社会保障、住房等民生领域，不但有助于改善民生，而且能继续形成新的经济增长点，增强财政持续增长的后劲。

二、盘活财政存量资金的途径

盘活财政存量资金不仅需要治标，更需要治本。为此，应该从管理与制度两个层面解决问题。

（一）盘活财政存量资金的管理途径

根据财政部 《关于加强地方预算执行管理 激活财政存量资金的通知》要求，加快和有效推进预算执行进度，及时完成公共财政预算项目结算资金、财政结余结转资金、政府性基金、国库资金的结算和支付，减少各个环节的资金滞留时间，激活闲置沉淀的存量财政资金、提高资金周转效率和使用效益。

（二）盘活财政存量资金的制度途径

1、完善预算管理与约束机制。第一，健全预算管理制度。首先，加强预算编制的准确性。目前我国预算编制的基数法不合理。编制下一年预算不是对财政支出进行合理评估，而是依据上一年的财政支出基数，从而导致预算单位法制意识不强，编报预算随意性较高，争报与多报预算，闲置财政资金。因此，应该采用因素法等，科学编制项目滚动预算，切实提高预算编制的准确性。其次，加强部门预算执行管理。对年初部门预算安排的各项资金，属于本级使用的，要研究制订合理的用款计划，努力实现预算资金的均衡支付；属于追加下级的，要及时制订安排使用方案并尽快拨付，防止年终集中突击办理，以进一步提高预算支出执行率。第二，建立预算执行的约束制度，长期以来，财政用款单位挤占财政资金，却不必付出应有的代价，预算执行情况不到位却不承担相应的责任。为此，应建立预算执行的奖惩约束机制，将财政资金绩效评审与预算编制挂钩，作为考核地方政府与部门财政管理水平的重要内容，实行奖励与问责制度。

2、推进财政体制改革。我国中央和地方分权财政体制与地方竞争体制的双重背景导致了存量资产配置不合理，盘活财政存量资金必将影响到某些财政资金的归属权与支配权。因此只有从根本上理顺财政体制，推进地方财政体制和投融资体系的深入改革，才能使财政资金效率低下的深层次问题得到解决，才能更加有效地激活财政资金并形成更大的实际经济效益。