论欧盟反补贴调查中补贴与损害之间因果关系的认定——以欧盟对中国铜版纸反补贴案为例

□ 欧福永

作为世界上使用反倾销和反补贴（双反）手段第二多的WTO成员，欧盟2010年以来先后对我国的铜版纸、数据卡、有机涂层钢板、自行车、光伏产品（晶体硅光伏组件及关键零部件）和太阳能玻璃进行双反调查，给我国相关产业造成了巨大损失。根据欧盟第597/2009号反补贴条例的规定，欧盟对外国的受补贴产品采取反补贴措施要满足的其中一个条件是补贴进口产品与欧盟产业损害之间有因果关系。

一、欧盟反补贴条例的规定

对补贴进口产品引起欧盟产业损害的分析主要是审查补贴进口产品的数量和价格因素。欧盟反补贴条例第8（5）条和第8（6）条对补贴与损害之间因果关系的认定做了规定：“5.第2款提及的所有相关证据必须能证明受补贴进口产品正在造成损害，具体来说，这需要证明第2款中列举的数量和/或价格水平对共同体产业造成了第4款列举的影响，该影响程度大得足以将之称为实质性的影响。6.还应审查除补贴进口产品以外的，同时正在损害共同体产业的任何已知因素，以确保根据第5款这些其他因素造成的损害不得归因于补贴进口产品。这方面的可能的有关因素特别包括：未接受补贴的所涉产品的进口数量和价格，需求的减少或消费模式的变化，外国和共同体生产者的限制性贸易做法及它们之间的竞争、技术发展以及共同体产业的出口实绩和生产率。”

二、欧盟对中国铜版纸反补贴案中因果关系的认定

2010年4月，应欧盟纸张生产商协会的申请，欧盟委员会对原产于中国的铜版纸进行反补贴调查。2011年5月，欧盟作出反补贴终裁，对从中国进口的铜版纸开征反补贴税。

（一）补贴进口的影响

调查期间原产于中国的35%的进口产品的价格对欧盟市场的价格水平造成了巨大影响。调查显示，来自中国的补贴进口整个考虑期间急剧上涨（+183%）。从2006年到2007年来自中国的补贴进口首次翻一番，而2007年的价格较之往年低了2%。2008年来自中国的进口保持稳定，而平均价格却下跌超过了1%。中国的进口量（+71%）和市场份额（+120%）在调查期间再次急剧增长，而其下跌的价格（-5%）削低了四家代表性欧盟生产商的价格7.6%，从而对欧盟市场施加了价格压力并阻碍了欧盟生产者将价格提到可盈利的水平。

考虑期间的欧盟消费下降了14%。欧盟生产商面临着销售量的显著下降（19%）。然而，销售的下降较之需求的降低更为明显并导致了其市场份额5个百分点的损失。与此同时中国进口产品的市场份额上涨了3个百分点。这表明欧盟产业的市场份额已经大部分地被来自中国的补贴进口所占据。因此，应当认定，欧盟市场上来自中国的低价格的补贴进口施加的持续性的压力并没有允许欧盟产业调整销售价格以适应上升的原材料成本，尤其是在2008年纸浆价格达到了顶峰的时候。这导致了欧盟产业市场份额的减少和利润率的损失。

就价格而言，中国进口削低了代表性欧盟生产商的价格达7.6%，这在高价格透明度的市场上被认为影响重大。除了在中国出口没有增长的2007年该价格有着例外的上涨外，欧盟代表性生产商的价格在考虑期间是稳定的。2009年欧盟生产商是以损失长远的市场份额和源于那些稳定价格的合作的利润率以及下降的原材料成本为代价来保持他们的价格稳定。

（二）其他因素的影响

1.欧盟市场消费的发展和经济危机。欧盟铜版纸消费在2007年首先增长，而随后在2008年和调查期间下降。在考虑期间，欧盟产业损失了市场份额。一家中国的合作生产商和中国政府声称欧盟产业的销售量、市场份额和生产的下降是因为经济危机所导致的消费下降和电子媒体的扩张，因而不应该归因于中国进口；在2007年到调查期之间欧盟消费的消极变化就销售量和产量而言对欧盟产业的处境产生了不利影响。鉴于调查并没有发现经济危机与欧盟产业所遭受的实质损害间有着很强的因果关系，故该观点被驳回。相应的，欧盟产业经济形势的恶化被认为主要是由来自中国的补贴进口的大量涌入和中国出口商实行的价格削低而非减缩的消费所导致。尽管需求的缩减会促成损害，但其不能打破所遭受的实质损害与补贴进口的增长之间的因果关系。

2.原材料的价格。四家代表性欧盟生产商的平均生产成本2006—2008年间稍稍上涨（2%），在调查期间下降了5%。调查显示，四家代表性欧盟生产商生产铜版纸的生产成本大体上与纸产业中的一种主要原材料纸浆的价格变化趋势一致。在2006—2008年间纸浆的平均价格上涨了8%，而之后从2008年末到调查期的最后一个月之间纸浆价格急剧下降。2009年纸浆价格较之往年平均低了19%。如果没有补贴对欧盟产业造成损害，预计价格会规律性的调整以反映生产成本各种因素的发展变化。然而直到2008年这都没有发生。欧盟产业确实是为了与来自中国的低价补贴进口抗衡而即便是在2008年纸浆价格上涨的情况下都被迫保持低的销售价格，这导致了这段时期其利润率的显著下跌。调查期间，由于纸浆价格不正常的下降，而此时铜版纸的价格保持稳定，故情势有所缓和。然而即便是在这样例外的时期，仍旧相当低的利益水平并没有使欧盟生产商从持久的补贴中恢复过来。尽管原材料成本下降，产品价格仍不能上升到可以取得这种资金密集型产业所必需的固定的利润幅度的层面上。

相应的，削低了四家代表性欧盟生产商的价格的来自中国的补贴进口产品抑制了欧盟市场的价格，并妨碍了他们为弥补其成本或获得合理收益而提高他们的市场价格。考虑到调查期间原材料价格显著下降，故可以认定它们对同期欧盟产业遭受的实质损害没有影响。

3.代表性欧盟生产商的出口实绩。为确保其他因素造成的可能的损害不归因于补贴进口，出口实绩亦作为除补贴进口之外的已知的因素之一加以审查，因其同时会损害欧盟产业。分析显示，考虑期间四家代表性欧盟生产商向无关联当事人的外销占据了其销售的重要部分（约26%）。虽然在考虑期间出口销售额也下降了16%，出口销售额的损失远没有欧盟市场销售额（19%）的损失明显。因此出口数额的下降并不能解释四家代表性欧盟生产商所遭受的损害程度，不会打破来自中国的补贴进口产品与欧盟产业所遭受的损害间确立的因果关系。

4.来自第三国的进口产品。向欧盟市场出口铜版纸的主要第三国是瑞士、印度尼西亚和韩国。从进口数量的发展趋势来看，来自中国的进口产品的增长较之来自任何其他第三国都更为明显。比如来自瑞士的进口，它们总是以比来自中国的进口产品高很多的价格来销售。除了在2008年的进口临时提高4%，而在随后的调查期间又跌至接近2006年的水平，瑞士产品的市场份额保持相对稳定。就来自印度尼西亚的进口而言，印尼的产品也是以较高的价格进入欧盟市场。考虑期间从韩国进口的产品数量较少，其市场份额保持稳定。虽然韩国进口产品的价格与中国的相当，整个考虑期间韩国的价格并没有显示持续上涨的趋势，而中国的进口产品则相反。来自其他国家的进口产品较之来自中国的进口产品有着明显更高的价格，并且进口量较低。据此，来自那些第三国的进口不会加剧欧盟产业遭受的实质损害。

5.结构性产能过剩。一家中国的合作出口商辩称，欧盟产业遭受的损失是由欧盟产业的产能过剩引起的。因此，产能的下降和欧盟产业的合并并不是中国进口的结果，而应当被看做解决产能过剩的措施。然而，调查显示，调查期间尤其是2008年欧盟产业发生的损失，即便经历了生产商的重组，欧盟产业仍然不能够将其价格提高到成本价之上。该情形主要是由补贴进口削低欧盟产业价格从而对其施加的价格压力所导致。因此，该主张被驳回。

三、结论

上述分析表明，在整个考虑期间原产于中国的低价补贴进口产品的数量和市场份额存在着大幅上涨。而且，这些进口产品的补贴价格低于欧盟市场上欧盟产业对相似产品类型收取的价格。原产于中国的低价补贴进口的数量和市场份额的上涨与2006年到调查期之间欧盟市场上总的需求的下降相一致，也与同期欧盟生产者的市场份额的消极进展吻合。与此同时，欧盟产业经济与财务状况的主要指标呈现了消极发展态势。对可能对欧盟产业造成损害的其他已知的因素的考察显示，这些因素还没有到可以打破来自中国的补贴进口与欧盟产业遭受损失之间的因果关系的程度。基于以上分析，在适当地将所有已知因素对欧盟产业状况的影响与补贴进口的损害影响区别开来后，可以得知，来自中国的补贴进口已经对欧盟产业造成了反补贴条例第8（5）条意义上的实质性损害。

[1]颜诣.欧盟反补贴调查中损害的认定研究[D].湖南师范大学，2011.

[2]COUNCIL IMPLEMENTING REGULATION （EU）No 452/2001 of 6 may 2009 imposing a definitive anti-subsidy duty on imports of coated fine paper originating in the People’s Republic of China.

[3]COUNCIL IMPLEMENTING REGULATION （EU）No 452/2001 of 6 may 2009 imposing a definitive anti-subsidy duty on imports of coated fine paper originating in the People’s Republic of China，paras 435-444.