发达国家城镇化经验及对我国的启示

2012年11月，中共十八大报告提出了“坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展”的发展战略，其中，推动以城镇化为重点的经济结构战略性调整和城乡发展一体化建设是我国经济和社会发展的新动力和重要举措。目前世界主要发达国家普遍完成了城镇化进程，研究其城镇化发展经验，对于我国特色城镇化发展道路有着重要的启示意义。

一、发达国家城镇化发展的模式

虽然发达国家在各自城市化的发展过程中曾经或正面临着不同的问题并运用不同的解决办法，但是纵观发达国家整个的城市化进程，我们可以发现一些共同的发展特征，即工业化与城市化相互促进、城市化分散形成城市网络系统、城乡差距缩小、市场主导与政府调控相结合等。这些共同点正是促使发达国家城市化发展优于发展中国家城市化发展的关键原因。

（一） 工业化与城市化相互促进

工业革命首先发生在西方国家，随之而来的工业化进程带动了人口和经济活动的集中，从而推动了城市化进程。工业革命通过技术变革带来了工业经济的繁荣，改变了西方国家的产业结构和就业结构，吸引了大量农村人口向城镇转移和集中。城市化的发展促进了人口聚集，增加了城市的数量，扩大了城市的规模，提高了工业生产和城市的规模经济效应，这些反过来又促进了工业化的发展。就这样西方国家的工业化和城市化相互促进、良性循环。

工业革命首先发生在英国。英国的城镇化是以乡村工业的高度发展为前提的。这些乡村工业集中在工业村庄，其发展推动了农业与工业的分工，反过来又促进了农业的规模经营。后来，相当一部分工业村庄演化为城镇。一批新兴工业城镇的崛起使得英国城市数量不断增加，城市规模也不断扩大。与英国不同，法国工业化进程缓慢，而且小农经济特征突出，因而法国的城市化发展相对缓慢，并且以中小城市发展为主。德国则是工业化和城市化突飞猛进、后来居上的代表，通过向进行工业革命最早的英国学习技术并加以改进创新，迅速将科技转化为生产力，使得德国的工业发展紧追英国并且迅速占据前沿位置。工业实力的大为增强使得德国城市经济对于农业人口的吸纳能力快速增长，城市化进程迅猛推进。

美国的城市化同样也是在工业化的带动下迅速发展起来的。美国在19世纪末20世纪初进入科技发明的繁荣时期，其中农业机械化和电力的应用以及交通运输手段的发展对于美国城市化进程具有重要影响。

日本在明治维新后才开始工业化和城市化进程，起步较晚。两次世界大战又使得城市化进程倒退，直到战后五六十年代日本进入经济发展的黄金年代，城市化才开始快速推进，城市化水平从1947年的33.7%迅速提高到1970年的72.2%，成为了高度城市化国家。

（二） 城市化出现明显分散化倾向，城市网络系统逐渐形成

西方国家城市化发展过程中呈现明显的分散特征，即城市化总体水平不断上升，但大城市的人口数量和比重明显下降，中小城市人口数量和比重趋于上升。

在英国城市化进程中逐渐形成了城市网络体系。城市并不是独自发展的，城市密集地区的城市之间商贸联系非常紧密。一方面，这些城市都有自己的优势产业，相互之间进行专业化分工；另一方面，城市之间的贸易往来频繁，在分工基础上不断加强合作。在这个过程中，一些具备优势资源或其他较好基础条件的城市就逐步发展成为区域中心城市，逐渐呈现出区域城市化和城市群发展特征。

美国的城市化起步较早，19世纪末就进入了大城市建设时期，先由东部地区崛起，以纽约为中心，沿大西洋沿岸扩散。到20世纪初，以芝加哥为中心，形成了中西部重工业区。20世纪20年代以后，由于第三产业的兴起和高新技术的蓬勃发展，以洛杉矶为中心的西部阳光城市带地区迅速发展起来。城市发展会辐射和带动各自的发展腹地，发挥城市的经济龙头作用，小城镇就成为在城市与农村之间一个必须建立的传递环节。美国的小城镇建设由此进入了一个新的时期。这一时期的小城镇比较多地承担着经济发展功能，开始在加工业、储运业上为大城市工业扮演辅助角色。城市带上的大城市与其周围的城镇，各个城市与城市之间的城镇共同形成了各具特色的工业区或经济区，彼此互相提供工业材料、组合件、劳务以及制成品市场，自然形成了这种生产活动互相关联的网带城市系统。

（三） 城市文明不断普及，城乡差距逐渐缩小

在发达国家实现高度城市化的过程中，城市文明不断普及，城乡差距逐渐消失。

随着工业化和城市化的完成，现代工业促进了农业生产技术的进步，扩大了农业的生产规模，大大提高了劳动生产率和产值水平，有助于提高农民的收入水平，缩小城乡收入差距。

除了上述发展趋势使得农民的收入有了显著提高以外，农业保护政策对于农民收入的提高、农业经济的发展也起到了重要的推动作用。在目前供过于求的世界粮食市场上，发达国家为了倾销其农产品，每年会拿出相当数额的财政收入用于对农业的扶持。美国1983年用于农业的财政支出达463.9亿美元。英国1977年用于农业的财政支持为10.06亿英镑。法国1975年用于农业的开支达339亿法郎，1979年法国用于农业的财政支持达542亿法郎，相当于当年农业生产总值的三分之一。据1989年统计，欧、美、日等国的农业补贴高达3,000亿美元，接近这些国家当年农产品出口总值。

发达国家城市化进程的早期，城乡差距呈现扩大趋势，由于市场力量的驱动和政府政策的扶持，城乡居民收入差距开始缩小，各种现代化设备设施开始在城乡家庭中越来越普遍，城市化的生活方式和行为习惯得到认可和普及，城市文明基本覆盖了发达国家的城乡。

例如英国家庭拥有电视机的比率在1975年就达到了93.6%，农村和城市的自来水使用率均达到100%，高等学校的入学率在1991年达到31.04%，2004年已经上升到60.13%。除了这些，较为完善的社会保障体系也在城乡之间实现了无差别全覆盖。这些数据表明城乡差距正在逐渐缩小。

（四） 市场主导与政府调控相结合

在西欧、日本城镇化发展的过程中，与城镇化相关的人口、土地、资本等经济要素能够自由流动和配置，市场机制发挥了主导作用。同时，各国政府强调对城镇化进程中的市场行为进行必要的国家干预，通过健全法制、制定和实施国家城镇化战略和公共政策，开发建设区域基础设施，改善城市环境，提供公共服务设施，引导城镇化与市场化、工业化互动发展，积极推进区域结构调整，正确应对快速发展的城镇化进程。在此过程中，通过体制机制的不断完善，针对各个特定阶段出现的问题及时调整政府政策，用行政、财税、规划等手段来弥补市场机制的不足。

很多现有关于美国城镇化模式的研究都要提及其过度郊区化的问题。“由于美国在城镇化过程中政府任由城镇发展和城镇建设按照市场需求推进，造成了城市不断向外低密度蔓延，城镇建设无序，空间和社会结构性问题日益突出。”同为发达国家，但是美国疆域辽阔，实行联邦制，州政府等地方权力机构对于城市和城镇的建设和管理发挥着主要作用，对比之下，联邦政府在城镇化进程中的权力下放必然导致缺乏整体建设规划、空间和社会结构性问题突出等问题。20世纪90年代以来，美国的政府官员、学者和普通百姓都开始意识到过度郊区化所带来的灾害，提出了“精明增长”的理念。同时，州政府更为强调城市规划的作用，采取行政和经济手段，抑制郊区化的发展速度。而英、美、法、德、日等发达国家，国土面积较小，政府对于国家中不同地区的城镇规划和建设调控起来相对较容易，可以通过政策指引和法制完善，有效地引导城镇化道路及时调整。

二、发达国家城镇化发展的具体经验

在这一部分，本文选取较为典型的一些方面，分国家列举了一些发达国家在城镇化发展过程中各自的发展经验，对于我国新时期进一步推进城镇化将起到重要的借鉴作用。

（一）以英国为代表的西欧国家的经验

1.乡村工业有效推进城镇化

英国乡村工业推动大批城镇建立。政府有效调控有助于城镇健康有序发展。对比之下，美国曾经存在的过度郊区化问题，即是缺乏政府总体调控的表现。

英国的城镇化是以乡村工业的高度发展为前提的。这些乡村工业的发展推动了农业与工业的分工，反过来又促进了农业的规模经营。后来，相当一部分这样的工业村庄演化为城镇。一批新兴工业城镇的崛起使得英国城市数量不断增加，城市规模也不断扩大。

2.以中小城市和城镇发展为特色

18世纪中叶英国城市化开始启动，19世纪中叶基本实现城市化，20世纪初实现高度城市化，20世纪以来城市化继续发展与完善。20世纪下半叶，英国的城市化呈现明显的分散特征，中小城市人口数量和比重趋于上升。中小城市和城镇在英国的城市化进程中具有重要作用。

二战后，十多万人以下的中小城镇在政府的规划下迅速有序发展。大城市的人口开始外移，城市空心化现象明显，导致城市发展中的内城危机。为解决这样的问题，英国政府开始实施对内城的改造，并逐步将城市发展政策的重点由地区中心城市转为中小城市和中心城市的卫星城。经过调整，逐渐形成了大、中、小城市及小城镇的分层发展格局。

3.制定政策消除城市贫民区

在城市化的高速发展阶段，城市人口的迅速增长必然导致住宅和基础设施供应短缺，而财富分配不均使得该问题更加严重。欧洲国家的城市中普遍存在贫民区现象。为解决城市贫民问题，西方国家曾采取多种措施。比如，早期解决住房的措施主要是兴建工人居住区，其后欧美各国开始制定更为完善的针对城市贫困者的住房政策。

4.对农业重视不够

乡村工业的高度发展带动了英国的城镇化进程。从另一角度来说，英国城镇化并不是建在农业高速发展的基础上，从某种意义上讲是以牺牲农业为代价的。

英国在快速推进城市化的过程中，对农业重视不够，城市化大量占用了农业土地，耕地的减少使农业生产能力受到威胁，农业不能提供足够的农产品，从而不得不依靠进口来满足工业化和城市化对农产品增长的需求。这严重制约了城市化的推进。这一方面值得我国引以为戒。

（二）美国的经验——小城镇特色发展

美国与英国城镇化道路最大的不同点在于，美国是在实现工业化和城镇化的同时实现农业现代化的。而农产品的出口为工业化和城镇化提供了大量的积累资金。此外，交通革命在美国城镇化进程中发挥着巨大作用。

根据国家权力的集散程度不同，可以分为单一制国家和复合制国家。美国属于复合制国家，实行联邦制。因此，在城市和城镇建设与管理机制中地方自主权凸显。在美国网带城市系统的发展中，大都市的发展引人注目，同时美国小城镇的发展也颇具特色。

1.城镇建设注重规划，交通革命发挥重要作用

美国小城镇的规划是与美国城市建设相继发生的。这一时期涉及小城镇的规划主要表现在两方面，一是在考虑大城市布局的同时，注意城市之间的纽带关系和对农村腹地的辐射问题，较早的一些小城镇就是在这样的背景下进入城市体系的。二是美国政府在19世纪末就把市际公路建设作为城市规划的重点，继而拓展到州际公路系统和一级、二级公路系统；公路交通的网络化是小城镇发展的重要基础，早期大批的小城镇就是主要分布在美国州际公路和市际公路主干线上。

美国先依靠修筑收费道路的方式从陆路开始了交通革命。铁路运输网又促进了西部开发和城镇发展，对工业化和城镇化起到了关键作用。

2.人口管理灵活有效

美国小城镇由大城市人口扩散和农村人口汇集而成，并不完全是规划所致，更多的源于政府政策的开放和市场机制的活力。美国的人口管理没有呆板的属地限制，一个人一张出生证，成年后则由社会安全号码或驾驶执照表明身份易于在全美国迁居或流动，有利于城市郊区化和农村城镇化的人口规模和结构的合理调整，这是美国小城镇发展的一个重要原因。

3.有效的地方自治提高行政效率

美国小城镇的自治，是在州法律之下制定市镇宪章，按宪章规定实行自治。

实行市镇代表会议-市镇长-市镇政府聘任的经理的管理体制，行政管理与政治行为分离。

小城镇地方政府的直接责任是对辖区内公众负责，为公众服务。另外，社区组织对于小城镇当地的稳定和发展也起着重要作用，与政府组织之间存在着密切的互补与协调关系。

4.以市场为导向，按市场规律运行

从小城镇建设的机制看，以市场为导向，按市场规律运行，是美国小城镇建设最基本的特点。

美国小城镇人口不论从城市扩散而来，还是从农村聚集而入，都是在经济生活与社会生活发生变革中自然流动。美国小城镇建设的资金来源是多方面的，吸纳个人资本投入是建设资金的主渠道，主要项目是开发房地产和投资经营第三产业，从各地的实际出发，在市场变化发展中确定自己的主导产业，发展地方个性。

对比之下，我国小城镇建设一方面起步太迟，另一方面计划经济的痕迹较深，在人口流动、户籍管理、投融资体制以及小城镇功能培育上都需要进一步强化市场机制。

（三）日本的经验——相关法律完善

作为一个法制化程度较高的国家，日本制定了一系列法律来保证城市化进程中政府规划的顺利实施。

1950年，日本国土厅制定了被称为“国土开发宪法”的《国土综合开发法》。《国土综合开发法》只是一个引导国民进行国土开发乃至城市化进程的一个大体框架，为保证它的顺利实施，日本政府又根据各地的特殊条件，分别制定了有关地方的开发法，如《北海道开发法》、《东北开发促进法》、《九州地方开发促进法》、《四国地方开发促进法》等。

在城市化过程中，政府往往重视城市的发展，而在一定程度上忽视了农村的发展。相当大一部分农村地区跟城市相比仍较贫困，基础设施建设落后，社会保障体系不完善。

日本在处理城市与农村发展关系方面较为成功。日本政府制定了大量法律促进农村发展，如为扶持山区农村及人口稀疏地区的经济发展，制定了《过疏地区活跃法特别措施法》、《山区振兴法》等；为促进农村工商业的发展，制定《向农村地区引入工业促进法》、《关于促进地方中心小都市地区建设及产业业务设施重新布局的法律》等。

三、对我国城镇化发展的启示

我国的城镇化并没有遇到过在其他发展中国家所面临的问题，即过度城市化和城市人口的急剧增长所带来的城市环境问题、两极分化问题以及其他的严重结构性问题。在改革开放以前，这主要得益于国家对农村人口向城市流动的严格限制以及计划生育政策。而改革开放之后，出现了大量的返城浪潮以及人民公社的解体，大大解放了农村劳动力，经济迅速发展，大量劳动人口涌入城市寻求工作机会，给城市管理者带来新的挑战。

虽然西方发达国家的城市化道路不可避免地存在着各种问题，但从结果上来看，它基本上是一条成功的城市化道路。因此，分析和比较西方发达国家的城市化和城市化道路，有助于把握城市化的一般规律，有利于吸取有益的经验教训，对我国城镇化的推进提供借鉴。

（一）发展乡村工业，以工业化带动城镇化发展

自20世纪80年代至本世纪初，“小城镇，大战略”一直是中国城镇化的发展战略，“严格控制大型城市，合理发展中等城市，积极发展小城市”基本上是这20年中的主要思路。“小城镇，大战略”最终被迫放弃的原因，在于农村工业化道路的失败，被设计为小城镇发展推动力的农村集体企业和乡镇企业在市场竞争中解体和凋敝。

各种资源要素源源流向了在地理位置和政策上更具有优势的沿海地区，出口导向型为主的沿海城市工业化，吸纳了农村大量剩余劳动力。工人离乡离土的大生产模式，不仅造成农村空巢化和留守儿童等严重的农村社会问题，也造成了大批农民工在城市艰难生活的城市问题。

而如今，经济结构的变化，中小城镇基础设施建设的日渐完善，制造成本上的差异，使得中小城镇对产业的吸引力和黏性凸显，以工业化为依托的新一轮城镇化时机，也随之到来。我们要学习西方发达国家工业化和城市化相互促进的历史经验，抓住新时期的机遇和乡村特有的优势，以促进乡村工业的发展来推动城镇化的发展。这样不仅可以促进城镇经济的发展，而且凭借特色乡镇企业创造非农就业岗位，吸引优秀人才，防止农村精英流失，使其不离乡离土照样可以得到很好的发展，减少上面提及的因为大批农民工进城而造成的农村和城市的社会问题。

（二）保护农业，注重农村自身的发展

发达国家的小城镇建设主要是城市化扩散所致，而我国的城镇建设致力于解决广大农村和农民的发展问题。

英国土地资源匮乏，城市化的快速推进在一定程度上影响了农业的发展。因此，我国不能以牺牲农业和农民的利益为代价推进城镇化，应清醒地认识到农业基础还不牢固，自然灾害频发，农业生产规模化、产业化水平偏低，种粮效益较低等问题。解决上述问题，需要转变农业发展方式，发展现代农业，提高农业现代化水平。同时，要防止政府直接用行政手段推动土地规模经营以及随意改变农村土地产权关系。建立最严格的耕地保护制度，稳定粮食生产面积。加强农田水利基本建设，提高粮食抗灾能力。完善粮食补贴和价格支持政策，保证农民种粮的基本收益。

（三）制定有利于城镇化的政策法规

30多年来，中国城镇化速度是惊人的。2亿多的外来务工人员只是作为经济生产工具实现了城市化，由于受到户籍制度羁绊以及其他人为障碍，他们并没有实现“人的城市化”。如果考虑到2亿左右外来务工人员并未真正融入城市中这一点，中国城镇化率还不到40%，低于官方数据约10个百分点。近2亿农民生活在城镇里却没有得到城镇户口及享有城镇居民待遇，这样的传统城镇化实质是将农民利益“边缘化”。发达国家对于人口管理的灵活政策值得我国学习。

当前中国应制定适时、有效的政策法规来保障城镇化的有序进行。打破城乡分割的户籍管理结构，逐步取消农业户口、非农户口、城镇户口的区别，建立以居住地登记户口为基本形式，配合以合法固定住所或稳定职业为户口准迁条件的新型户籍管理制度；建立土地流转和有偿使用、转让制度，促进规模经营；为流动人口建设适量出租房，为低收入者等弱势群体提供住房保障，政府不仅仅要把低收入者的住房问题作为经济政策的组成部分，也要作为社会政策来统筹安排，逐步建立有利于农民成为永久性城市居民的多层次、多形式的社会保障制度。

但是，要实现上述目标实属不易。首先，厘清过去城镇化建设中的错误观念、扭转错误行为，并非一日之功；其次，诸多体制障碍和政策障碍，如户籍制度改革、土地管理制度改革，都在阻碍城镇化的推进，而要实施彻底的改革，又牵一发而动全身。所以，相关体制政策改革任重道远，不可冒进。

（四）科学进行城镇规划、建设和管理

推进城镇化必须依靠市场的力量，不能单靠政府的力量，要将二者有机他结合起来。美国有效率的地方自治体系值得我国在推进城镇化过程中加以学习。要注重中央对地方权力的下放以及市场化改革的推进，邻近区域的城市、城镇政府之间要加强横向合作关系，促进要素区域内自由流动，发挥市场机制的基本调节作用。

要注重城镇建设的规划，避免过度的大城市化，避免美国曾经出现过的过度郊区化等问题。应加快建设公路网、铁路网、邮电通讯、城乡供电、供水等基础设施，这既能扩大内需、增加消费，又将对加快城镇化建设发挥重要作用。

目前，我国许多地方都把推进城镇化简单地等同于城市建设，过于注重城市建成区规模的扩张。但是，只有让进城的农民就业和生活都得到了跟城市人一样的保障，才能真正实现城镇化。所以，城镇化建设不是单单城区规模的扩张，还要利用第二、三产业的发展和相关政策体制的改革，解决新增城镇人口的就业和生活保障等问题。让农民真正进城，使得农村人口市民化，而不是二三线城市房地产大规模建设、房价快速飙升的城镇化，这是今后推进城镇化建设需要注重的关键问题。

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