三维解读“赤字预算”与“预算赤字”

陈建华 林 勇 邓文硕

在公共财政领域，“预算赤字”以及“赤字预算”是公共财政范畴中的重要概念，财政人乃至社会群众也经常接触到这两个看似相同，实则差别极大，从而极其容易混淆的专业术语。目前学界，尚无对两者进行清楚界定的相关文献，认识仍存模糊。如党的十八大进一步提到，要加强对政府全口径预算决算的审查和监督，未必都会看到其中与“预算赤字”之间的逻辑联系。任由概念模糊的后果，往往会给立法机关维护纳税人应有知情权、参与权等法定权益造成一定障碍，也不利于公款使用者及其相关者落实财政支出“合规性”与“绩效”目标。总之，无论是对于芸芸众生维护基本权益、经济学者进行深入研究，还是政策制定者有效调控管理，都很有必要对两者进行合理解析。

一、“赤字”视域下的“赤字预算”与“预算赤字”

（一）赤字的定义

赤字（Deficit）大致有两层意思：第一，红色的字。《梁书•武帝纪上》：“三正迭改，五运相迁，绿文赤字，徵《河》表《洛》。”(清)蒲松龄在《聊斋志异·赤字》中云：“顺治乙未冬夜，天上赤字如火。其文云：‘白苕代靖否复议朝冶驰。’”第二，经济活动中支出多于收入的差额，这种差额在进行会计处理时红字书写，故谓“赤字”。这里的赤字是与盈余（Surplus）相对的。

本文赤字是指其第二层意思。赤字的出现又分两种情况。一种情况是政府有意安排形成的 “赤字预算”（Deficit Budgeting）或“赤字财政”。赤字预算本质上就是财政主导的赤字财政政策，其通常被视为扩张性财政政策标志。另一种情况，预算并没有设计赤字，但在预算执行过程中由于种种原因产生了 “预算赤字”（Budget Deficit）或“财政赤字”。预算赤字可以简单地定义为政府的总支出减去总收入得到的差额。

（二）“赤字预算”与“预算赤字”间辩证关系

可以认为，“赤字预算”与“预算赤字”之间的关系准确定位于“实质各异，形式相连”。本质上，两者反映了政府完全不同的财政政策，迥异的理财思路，预算赤字并不能确定政府是否实施了赤字预算。形式或结果的表现上是一致的，都存在赤字，一般来说，赤字预算的结果是预算赤字。换言之，根据一定时段的财政形势，往往能预测政府赤字预算的结果；预算赤字则无法确定政府的财政行为。

至于与产业政策的联系方面，作为财政宏观范畴的“赤字预算”与“预算赤字”分别体现出微妙的逻辑联系，可以表述为，“整体涵括，先后相连”。我们知道，产业政策就是经济政策中最重要的一种类型。普通认同，一个国家要想在经济政策上有所作为，首先必须在产业政策上有所作为。与应对经济周期性波动的总量（宏观）政策相比，旨在处理结构性问题的产业政策虽然不那么引人注目，但对经济体系运转的实质性影响丝毫也不亚于总量政策。基于“赤字预算”与“预算赤字”间固有辨证关系以及产业政策在经济政策中的特殊地位（如无论紧缩还是扩张类型的经济财政政策中无不包括产业政策的实施），可以推知，产业政策当然也内嵌于“赤字预算”当中，随着产业政策作用的发挥以及产业结构的优化调整，不排除产生“预算赤字”的结果。

二、以“平衡”为参照的“赤字预算”与“预算赤字”

平衡预算（Balance Budget）指特定时期内政府的预算总收入与预算总支出相等。与之相对应的概念是赤字预算或盈余预算（Surplus Budget）。前者指特定时期内总的预算支出大于预算收入，后者指特定时期内总的预算支出小于预算收入。“特定时期”可以指某个财政年度，也可以指包含若干个财政年度的经济周期。与此相对应，平衡预算区分为“年度平衡”与“周期平衡”两类模式。

（一）“赤字预算”倾向于超越年度平衡

狭义上，平衡预算仅指严格意义上的年度平衡。一般认为，年度平衡对于复杂的现代经济来说已经不合乎需要，因为它使政府“调控宏观经济”的功能变得不再可行。换言之，对于现代经济来说，“赤字预算”似乎更显合适或是更具意义，并在实践中得到了更多实施。

尽管如此，在历史上影响深远的年度平衡预算原则在现代社会仍有其积极意义。与周期平衡不同，年度平衡对政府开支施加了更严格的限制，这有助于减少浪费性支出行为和腐败，也有助于降低政府的债务风险和其他财政风险。以亚当•斯密为代表的近代古典财政学家强调遵循年度平衡的谨慎财政原则。据此,除了非常特殊的原因,例如战争和自然灾害，政府在财政年度内的支出不应超过其收入，这就排除了正常情形下政府举借公债的必要性。即使出现需要举借公债的特殊情形，公债也需要受到严格限制和管理，包括事先制定一份切实可行的偿债计划，以免在债务到期时无法及时和足额偿付。

（二）周期平衡往往伴随“预算赤字”

与年度平衡不同，周期平衡的预算容许在某个财政年度内出现赤字或者盈余，但整个周期内的财政盈余能够弥补财政赤字。典型的经济周期包括衰退和高涨两个主要阶段。周期平衡预算要求政府在经济衰退时期增加支出以扩张社会总需求，以拉动增长、降低失业率和为易受衰退影响的人群提供基本的社会保障；另一方面，经济衰退导致政府收入减少。这样一来，政府预算难免出现赤字，需要举借债务予以弥补。在经济进入复苏和高涨阶段时，政府收入增加，就业率上升；另一方面，通货膨胀压力逐渐增大。在这种情况下，周期平衡理论要求通过压缩政府开支来抑制社会总需求，由此形成财政盈余。当高涨阶段的财政盈余足以弥补衰退阶段的财政赤字时，政府预算即在包含衰退与高涨阶段的一个完整经济周期中达到平衡。

三、通过 “财政”透视“赤字预算”与“预算赤字”

（一）“赤字预算”就是赤字财政

据前面分析，赤字预算属于第一种情况，主要理解为赤字财政政策，属主动推动和设计的赤字财政（Deficit Financing）。赤字财政指国家制定赤字财政政策，实行赤字财政计划。在制定国家预算时，国家有意将当年预算支出安排得大于当年预算收入，不足的预算资金，依靠发行国债、向银行透支、发行财政性货币的办法来应付。事实上，赤字预算是资本主义国家经常使用的一种财政政策。

1. 赤字预算是政府主导的财政政策行为

赤字财政理论与政策出现于1929～1933年间世界经济危机之后，其中，英国经济学家约翰·梅纳德·凯恩斯（John Maynard Keynes,1883～1946）和美国经济学家阿尔文·汉森(Alvin H.Hansen,1887～1975)的理论最具代表性。他们认为，财政收支平衡不是国家理财的原则，负债多少也不是衡量一国财政稳定的尺度。资本主义经济之所以陷入了长期萧条和危机，原因在于有效需求不足。国家为了促进就业和消除危机，应该积极进行经济干预，采用扩大国家预算支出的方式，举办公共工程，增加政府投资，增加军事订货，支付出口补贴等。国家在实行这些政策中难免会出现赤字，但可以刺激社会总需求，增加就业，从而增加国民收入，缓解或消除经济危机。第二次世界大战以后，西方许多国家使用了这种政策。但是，赤字财政未能真正消除危机，反而又引起不断的通货膨胀。20世纪70年代以后，就业不足、经济停滞和通货膨胀同时出现，形成“滞涨”，成为资本主义国家经济中的严重问题。

2. 赤字预算并非治本“良药”

赤字财政政策是在经济运行低谷期使用的一项短期政策，其有积极的一面，也有消极的一面。在短期内，经济若处于非充分就业状态，社会的闲散资源并未充分利用时，赤字财政可扩大总需求，带动相关产业的发展，刺激经济回升。实际上赤字财政是国家为经济发展、社会稳定等目标，依靠国家坚实和稳定的国家信用调整和干预经济，是国家在经济调控中发挥作用的一个表现。但是，赤字财政在一定阶段产生积极影响，并不能确保其是包治百病的良药。赤字财政可能增加政府债务负担，导致巨额预算赤字，进而引发财政危机。最后，赤字财政政策孕育着通货膨胀的种子，可能诱发通货膨胀。

从长期来看，赤字财政是今天花明天的钱，这一代人花下一代人的钱。在国民经济中，储蓄由私人储蓄和政府储蓄（财政盈余）组成。财政赤字是负储蓄，会减少储蓄。长期经济增长要依靠投资，投资来自储蓄。今天的赤字支出减少了明天的储蓄，从而不利于长期经济增长。美国的赤字财政政策本是应对大危机的短期政策，但政府却不自觉的使之长期化，给经济带来了严重的危害，足以作为中国的前车之鉴。还应该注意的是，赤字筹资的钱一定要用于有利于长期增长的项目。

（二）“预算赤字”与财政赤字不等同

1. 两者实践中常常不等同

当政府全部财政收入和支出都在年度预算报告中披露时,“预算赤字”与“财政赤字”（Finance Deficit）的口径完全相同。但在实践中，许多国家的某些财政收入和支出并不全部反映在立法机关批准通过的年度预算报告中，或者某些项目只列示“净值”（收支相抵后的差额）而不是总值，在这种情况下，预算赤字只是展现政府财政赤字全景图中的部分图景。按照国际惯例，在计算预算赤字时，除了包含一般预算的赤字外，还应将社会保障收支、政府基金收支以及国有企业的收支净额包括在内。有关财政政策的宏观经济影响的分析以及对政府财政状况的全面衡量，也需要以全面的预算赤字概念为基础。

2. 同口径无需“情真意切”

党的十八大进一步提出：“加强对政府全口径预算决算的审查和监督。”本文认为，其意在强调、追求预算全面性，并以此作为预算管理改进的重要切入点。那么是否需要实现真正意义上的预算全面性，从而达到“预算赤字”与“财政赤字”的口径完全相同呢？事实上，采用全面的预算赤字概念也有其局限性,当预算收入和支出中包含政府债务时尤其如此。如果以前债务本息在某个预算年度进入偿债高峰而使预算赤字看来起很大，这通常并非表明政府实施了大规模的扩张性财政政策。类似地，假设政府为实现比如8%的经济增长率目标和失业率低于3%的宏观经济政策目标需要5,000亿元的预算赤字，当其中包含比如2,000亿元的债务本金偿付时，这一口径的预算赤字总量对于上述目标而言很可能远远不够。

由此可知，为确保宏观经济目标，政府和立法机关都需要对预算赤字（或盈余）作出严格的分析性定义：预算赤字概念中应剔除政府债务，即支出中不包括债务本金的偿付，并且收入中不包含本年和以往结余的银行存款与现金。这一计算口径的预算赤字称为“基本赤字”，其大小恰好等于政府融资净额（借款减去还款）。原则上，赤字通过债务（净融资）来弥补，1,000亿元的预算赤字对应有1,000亿元的净融资（借款）需求。只有当预算赤字定义为“基本赤字”而不是全口径赤字时，赤字才能真正反映政府的净融资需求。这正是将预算赤字的分析性定义严格界定为基本赤字的优点。只是将预算赤字（或盈余）简单地定义为“总收入与总支出的差额”，而不与政府净借款需求相对应，并不是政府财政政策取向和政府财政状况的良好指示器。为了将政府预算活动置于宏观经济政策的指导之下，政府与立法机关在预算过程的各个阶段都保持对预算赤字或盈余的清楚了解十分重要，这进一步要求在预算法案和预算分析中清楚地定义主要的财政收支概念，区分什么是真正的“收入”（资产销售收入应单独列示）、“财政拨款”、“借款”和“债务本金的偿付”。

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