化解部分行业产能过剩推进经济结构调整优化

丁 伟 王 健 李 彬

产能闲置超出合理界限导致所谓产能过剩，是市场经济环境下经常发生的现象（Cassels, 1937）。自上世纪九十年代告别短缺经济以来，产能过剩始终是我国经济发展挥之不去的重要难题。市场竞争度提升与经济发展过程中控制污染、技术升级和结构调整诉求相互作用，使得产能过剩在我国的表现形态更为复杂。在我国体制转型背景下，由于市场机制自动调节功能尚不健全，通过政府部门集中治理成为缓解产能过剩问题的重要途径。

当前，我国产业发展环境发生深刻变化，国际金融危机的深层次影响还在继续显现，美国经济复苏乏力的现象仍然没有改变，欧洲经济呈双谷衰退趋势，新兴经济体经济增长速度普遍放缓，必须从根本上解决产能过剩问题，实现产业结构的优化调整。2012年12月召开的中央经济工作会议明确提出，要充分利用国际金融危机形成的倒逼机制，把化解产能过剩矛盾作为工作重点，总的原则是尊重规律、分业施策、多管齐下、标本兼治。

一、我国部分行业产能过剩问题现状

所谓产能过剩，主要是指发生在工业部门的闲置产能超过某种合理界限的现象，通常伴随价格下降和利润减少以至持续亏损。一定程度闲置产能有助于调节和平滑需求波动，发挥类似于合理库存的调节功能，对于保证较高竞争程度提升消费者福利，实现市场经济优胜劣汰机制具有促进作用，构成充分发挥市场竞争机制的一个因素（Bain,1959）。根据发达国家经验，产能闲置率在10%～20%较为适中，如果低于10%说明产能不足，而高于20%说明存在产能过剩，高于30%说明过剩问题较为严重（鲍莫尔，2009）。

1. 钢铁

2011年，我国钢铁行业产能达到9.8亿吨，产能利用率仅为72%，呈现产能过剩态势。产能过剩导致钢材产品价格急剧下跌，行业盈利能力大幅下滑。2012年12月，国内钢材价格综合指数为105.32，比去年同期下降13.91%。2012年底粗钢产能约为9.7亿吨，粗钢产能利用率仅达到72%，产能过剩问题比较突出。

2. 水泥

2011年，我国水泥行业产能达到29亿吨，产能利用率仅为72%，呈现产能过剩态势。产能过剩导致水泥产品价格下跌，行业盈利能力大幅下滑。2012年1～11月，水泥行业投资同比下降3.3%，产能扩张得到有效抑制。

3. 电解铝

2011年，我国电解铝行业产能达到2,300万吨，产能利用率仅为70%，呈现产能过剩态势。尽管市场长期处于供大于求的局面，但是电解铝行业固定资产投资仍然大幅上涨，2012年1～11月同比增长34%，2012年末电解铝产能2,765万吨，产能利用率仅72%。根据《铝工业“十二五”发展专项规划》，预计到2015年我国电解铝需求量仅为2,400万吨左右，产能过剩问题将愈发突出。

4. 平板玻璃

2011年，我国平板玻璃业产能达到9.9亿重量箱，产能利用率为75%，呈现产能过剩态势。产能过剩有效抑制投资扩张，2012年1～11月，行业固定资产投资增长3.4%，未来形成的有效产能规模相对有限。

5. 造船

2012年，我国造船业产能利用率仅为70%左右，与2011年相比大幅下跌20.9个百分点。受全球经济增长放缓影响，全球海运贸易和航运贸易市场疲软，导致船舶订单需求下滑，行业产能过剩问题日益凸显。

二、部分行业产能过剩的主要原因

产能过剩的产生主要受三方面因素影响：周期性因素、市场因素和体制机制因素。由于周期性产能过剩通常伴随需求增长而逐渐消失，与我国主要行业产能过剩特点并不相符，因此市场和体制机制这两大因素是构成我国产能过剩问题产生的根源。

（一）市场失灵造成我国长期面临产能过剩问题

市场失灵导致产能过剩主要存在三个渠道：一是需求快速增长导致投资者预期过度乐观是我国产能过剩问题的重要根源。在高速增长过程中，未来市场规模快速扩张，企业不仅要解决如何用库存调节应对市场波动问题，还要通过追加投资来竞争未来市场需求。这一竞争过程对利用市场配置资源机制具有不可替代的积极功能，然而企业在猜测未来市场需求过程中，可能因为预期偏差或后续形势变动发生误判，增加产能过剩的发生概率（林毅夫，2007）。例如，建筑业是钢铁、水泥、电解铝和平板玻璃四大行业最重要的需求来源。2010年，我国建筑业分别消耗全国钢材、水泥、铝材和平板玻璃产量的56.5%，80.7%，78%和16.4%。伴随我国经济景气增长，房地产和基础设施投资快速增长，引致四大行业产品需求大幅上涨。2007～2010年，建筑业对四大行业产品需求分别增长101.9%，81.9%，120%和48.2%。需求强劲增长吸引投资者争相涌入，产能大规模扩张，当市场需求增速逐渐低于产能增速时，产能过剩问题日益凸显。医药、造船和汽车业情形与上述四大行业类似，也主要是由于市场需求扩张吸引投资者过度进入，产能增速超过需求增速，最终引发产能过剩问题。又如，光伏发电是新型的可再生能源技术，未来将成为世界能源供应的主体，预计到2040年全球光伏发电量占比将达到20%左右。2005～2009年我国光伏产品出口额增长超过10倍。高速增长的需求和良好的发展前景吸引大量投资者进入，产能迅速膨胀。2012年我国光伏企业总产能达到40吉瓦左右，比世界其他国家的总装机量还多，产能严重过剩。

二是缺乏健全的市场退出机制，削弱了市场调节产能功能，导致产能过剩问题难解。如果产能过剩部门价格调节过程造成持续亏损，在沉没成本较低情况下面临预算硬约束企业会较快退出，存在沉没成本条件下价格降低逼近可变成本时企业最终会退出，可以有效缓解产能过剩。但是，由于存在下岗职工安置、商业银行和地方政府干预、企业兼并重组市场不活跃等问题，企业即使处于长期亏损状态也很难破产退出，产能无法下降，这几乎是所有产能过剩行业面临的共性困难（江飞涛，曹建海，2009）。

三是市场集中度较低，导致企业为竞争市场份额而争相扩大产能，造成产能过剩。当行业集中度较高时，行业内的企业可以通过产量调节实现价格调控。然而，在集中度较低的行业，企业只能通过扩大产能作为其可置信的威胁，吓阻其他企业扩张或新的投资者进入，最终导致全行业产能过剩。

（二）不合理的体制机制造成“体制性产能过剩”

我国不合理的体制机制造成产能过剩主要表现在三个方面：

一是地方政府投资冲动造成产能过快扩张，导致产能过剩问题加剧。财政分权与以GDP增长为核心的绩效考核体制，使地方政府具有较强的投资冲动。通过牺牲环境、降低行业准入标准、提供税收优惠、给予投资者补贴等措施，引导企业扩大投资。政府干预导致产能过剩问题在光伏产业中表现尤为明显。在政府大力支持下，我国各地纷纷建立光伏产业园，并为光伏企业提供各种补贴和优惠，产能迅速扩大至全球70%以上。国内一些主营业务与光伏发电毫不相干的企业纷纷涌入，一些小型民间资本也跟风而来。通过投入少量资金，从国外购买现成工艺方案后进行手工组装，在很短的时间内就能形成有效产能，导致行业总产能扩张速度过快。

二是要素价格扭曲导致企业过度投资。由于我国要素市场尚未形成以市场为基础的定价机制，导致包括土地、劳动力、环保在内的各项成本偏低，并且外部成本没有完全内部化，导致行业产能水平过高。

三是存在较多市场准入干预措施以及行政性部门垄断政策，民间投资受到较多限制，在准入限制较少的领域容易出现产能过剩（北京大学中国经济研究中心宏观组，2004）。由于我国当前尚未完全放开民营企业投资的范围，而允许其投资的很多领域的技术门槛较低，或者可以较低成本获取相关生产技术，短期就可以形成有效产能，导致投资过度并造成产能过剩，主要表现在钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃、造船等行业。以钢铁行业为例，尽管2000年以来我国多次采取集中治理措施防止产能过快扩张，但目前仍然突破10亿吨。从数据上看，1999～2000年对钢铁业产能过剩的治理使得固定资产投资规模连续两年下降，但2001年增速迅速由负转正，反弹至49%，2003年达到106.3%的历史最高水平。为此，我国再次开始为期4年的产能过剩治理，固定资产投资增速稳步下滑，并于2007年再次出现负增长。但是，2008年投资增速再次反弹至24.2%。因此，尽管产能过剩治理能够在一段时期控制产能增长，如果不能有效提高行业准入门槛，一旦治理政策实施完毕，产能过剩问题很可能会再次凸显。

三、化解部分行业产能过剩问题的对策建议

基于我国产能过剩问题现状，结合其主要影响因素，吸取现有治理产能过剩工作经验，可以重点从以下几个方面开展化解产能过剩的政策调控工作。

（一）调节市场失灵，充分发挥市场机制治理产能过剩的基础性作用

一是建立行业信息共享平台，有效引导投资者形成合理预期。产能利用率和供求关系等方面的统计数据，作为“信息产品”，在数据收集、处理和提供方面具有很强的规模经济属性，在消费利用方面则具有非竞争性经济特征。因此，我们建议建立行业信息共享平台，由行业协会和相关统计部门牵头，定期公布产能利用率、已有产能、在建产能、市场需求等指标，基于各指标自身演进规律及相关指标内在作用机制，预测未来走势情况。积极听取各行业企业就行业运行趋势形成的分析和判断，结合相关专家学者的意见和建议，形成行业运行风险提示报告。通过和投资者分享行业现状和未来运行趋势等信息，使其能够更准确地评估投资风险，进而避免出现投资规模增长过快导致产能增速超过需求增速的局面。

二是完善市场退出机制，使进入与退出成为一个动态、良性运转的过程。增加劳动力市场的灵活性，推进社保体制改革，切实保障下岗职工的基本生活，并积极为其再就业提供培训等相关服务，避免企业由于就业负担而无法退出。对于符合条件的企业，如果其先前固定资产投入规模较大，破产清算会导致大规模资产减值损失，企业债权人，尤其是商业银行也将面临较大损失。在这种情况下，政府可以通过财政补贴，将这种损失控制在相关利益各方可以接受的范围内，避免由于企业退出增加系统性风险。对于落后产能应切实淘汰，通过与行业协会和企业共同探讨，结合行业技术发展现状、要素禀赋结构、投入品相对价格等经济参数，确定落后产能标准，通过财政补贴和财政奖励等手段使落后产能有效退出。

三是加快提升产业集中度，降低产能利用率下滑对企业盈利能力的冲击。从行业发展前景出发，制定企业兼并重组方案，特别要重点推动技术研发型企业与生产制造型企业的横向联合，通过设立兼并重组产业投资基金，为企业兼并重组提供资金支持，加大对符合条件的企业兼并重组的税收优惠力度，实现产能的有机整合。

（二）健全相关体制机制建设，为调节落后产能创造良好的制度环境

一是改革财税体制和政绩考核制度，规范地方政府投资行为。加快推进财税等体制改革，重新构建和完善中央和地方的税收体系。研究增值税转型，如增值税由生产地原则向兼顾生产地与消费地原则转变，它对抑制地方投资冲动的作用机理及可行性等。进一步完善政绩考核制度，适当降低GDP权重，引入社会福利、环境保护等多项综合性指标。

二是设立节能减排和生产技术标准，严格禁止未达标投资者进入。由于企业污染排放具有负外部性，市场价格和竞争机制配置资源结果，会出现与社会利益不一致的市场失灵问题。与之类似，我国要素价格低估导致企业倾向于采取能耗高、技术含量低的技术，不利于行业的可持续发展。因此，需要采取监管措施减少直至消除外部性对资源配置的负面影响。我们建议，由相关政府部门和各行业协会牵头，充分听取企业和专家学者的意见与建议，参考主要发达国家的节能减排和生产技术水平，结合各行业的实际情况，设立一套系统的动态标准，对于未达标的企业要勒令其停产整顿，对于拟建产能，如果不能达标则禁止投资。充分利用差别电价、高额资源税和排污费等经济手段，提高能源、资源、环境和土地等要素的使用成本，使未达标企业在现有市场环境下面临亏损并最终退出市场。

三是加快推进要素市场化改革。目前我国要素价格存在低估，并且环境成本尚未完全内部化。要重点推进土地、重要矿产和能源资源、水资源等要素价格改革，使要素价格能够准确反映市场稀缺程度。建立和完善生态环保补偿责任机制，使本应由企业承担的社会成本内化到企业生产成本中。

四是鼓励有实力的大企业“走出去”，通过财政贴息、信贷补助等方式为大企业“走出去”创造良好环境。在有资源、能源、接近市场的境外地区，尽快建成一批境外资源开发和深加工基地，促进国内过剩行业产能转移。

（三）根据主要行业产能过剩具体情况，分业施策，实现标本兼治

从我国主要产能过剩行业来看，尽管存在共性特征，但是具体情况仍存在差异，因此需要采取差异化措施进行治理。

钢铁行业，产业集中度较低是造成产能过剩的最重要原因之一，因此应积极推动钢企兼并重组，发挥规模经济优势。另一方面，积极为钢铁企业“走出去”提供融资支持，进而实现国内产能向外转移。

水泥行业，尽快提高节能减排门槛，限制落后产能增长；通过兼并重组提升产业集中度，培育若干家集研发、设计、生产、装备制造、工程服务、物流贸易等于一体的国际化程度较高的大型企业。

电解铝行业，尽快提高行业准入的技术门槛，限制投资增速，避免产能过剩问题进一步加剧。同时积极引导企业“走出去”，向国外市场转移产能。

平板玻璃行业，尽快提高行业技术准入门槛，抑制低水平重复建设。同时通过企业兼并重组，提升行业集中度。

造船行业，通过企业兼并重组实现产能整合，同时采取财政补贴或财政奖励等手段促进小企业退出。

[1]鲍莫尔著，徐国兴等译. 经济指标解读[M]. 北京：中国人民大学出版社，2009.

[2]北京大学中国经济研究中心宏观组（2004）. 产权约束、投资低效与通货紧缩[J]. 经济研究，2004，(9).

[3]江飞涛，曹建海. 市场失灵还是体制扭曲——重复建设形成机理研究中的争论、缺陷与新进展[J]. 中国工业经济，2009，(1).

[4]林毅夫. 潮涌现象与发展中国家宏观经济理论的重新构建[J]. 经济研究，2007，(1).

[5]Bain J. S.“Industrial Organization”[M]. New York: Wiley, 1st edition，1959.

[6]Cassels J. M.“Excess Capacity and Monopolistic Competition”[J]. Quarterly Journal of Economics，1937.