新形势下加强政府创业服务职能建设的路径选择

□ 肖陆军

党的十七大提出了“促进以创业带动就业”的战略后，各级委和政府开始出台各种举措鼓励有志于创业致富群体自主创业和自谋职业，越来越多的劳动者逐渐成为创业者。党的十八大旗帜鲜明地提出了鼓励创业的伟大战略，这标志着党中央吹响了大力发展创业型经济和构建创业型社会的号角，各级党委和政府必须以党的十八大精神为指南，切实抓紧抓好创业服务体系建设，努力满足人民群众的创业期盼，将中国特色社会主义创业事业推向新的阶段。

一、政府创业服务职能的内涵和特征

政府创业服务职能是指政府应当承担鼓励创业、扶持创业、保护创业、规范创业的职责体系。政府创业服务职能具有以下几个特征：

其一，服务性。政府创业服务职能最鲜明的特征是服务性，这也是人民政府最本质的特征。全心全意为人民服务是各级人民政府及行政职能部门的工作宗旨，进入创业型经济和创业型社会阶段，政府尤其要突出创业服务职能，通过不断健全创业教育培训体系、创业资金融通体系、创业实践体系、创业保障体系、创业评价体系、创业激励体系等创业服务体系，努力创造条件让一切劳动、知识、技术、管理、资本的迸发竞争活力，促进经济社会实现持续健康发展。

其二，动态性。我们国家不同地区的创业态势是有差异的，同一地区在不同时期的创业态势是不同的，不同创业主体面临的创业需求也有差异。因此，政府创业服务职能必须应势而变。一般说来，政府的创业服务职能的重心和方式要根据创业群体的需求而变，根据创业企业面临的困难而变，及时回应创业群体的合理期盼。一般说来，在种子期，政府要当好“园丁”，精心培育；在企业初创期，政府要当好“保姆”，大力扶持；在企业成长期，政府要当好“导师”，引向市场；在企业发展期，政府要当好“守护神”，保护权益。

其三，系统性。为了提高创业服务的效益，我们必须注重创业服务的系统性，避免提供碎片化服务，否则难有实际效果。一般说来，创业服务体系需要顺次关注创业意识的培育、创业技能的培训、创业平台的搭建、创业资金的筹备、创业管理的规范、创业效益的评估、创业风险的防范等方面，缺一不可。与此同时，各级政府和职能部门要统筹好城市创业服务和农村创业服务，创业“硬件”服务和创业“软件”服务，国内创业服务与国际创业服务，传统产业创业服务与新兴产业创业服务，生存型创业服务和发展型创业服务等等。

其四，法治性。党的十五大明确提出了依法治国的基本方略，我们将之贯彻到创业服务方面，就是要统筹做到坚持党的领导、人民群众自主创业和依法治理创业事务三者的有机统一。为了确保创业服务的权威性和规范性，我们应该注重创业服务的法治体系建设，实现创业服务“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”，实现创业服务的制度化、规范化、程序化、法治化，切实维护人民群众合法的创业创新权益，同时依法处理创业过程中的各种违法违规行为。

其五，风险性。我国的经济成分发生了深刻变化、利益结构发生了深刻变革，人们的思想观念也发生了深刻变迁。从社会学的角度看，我国目前已经迈入了风险社会的阶段。在风险社会阶段，如果各级政府能够尽职尽责地履行好创业服务职能，则可以有力地促进我国创业型经济实现又好又快地发展；如果各级政府不能顺应民意，不下决心革除不利于创业型经济发展的体制机制弊端，则会阻碍我国创业型经济的发展质量和发展速度，进而引发我国经济衰退、创业艰难、就业不充分、社会动乱等社会风险。

二、政府履行创业服务职能存在的主要问题

近年来，各级政府不同程度地开展了一些创业服务，取得了初步成效。但与人民群众日益高涨的创业期待相比，还有相当大的距离。目前，各级政府和职能部门履行创业服务职能存在的主要不足包括以下七个方面：

其一，重视城市创业服务轻视农村创业服务。相较而言，城市政府比农村政府更重视创业服务，尤其在人力资源和社会保障部于2009年启动了全国首批创业型城市建设试点工作以来，一批又一批城市政府启动了试点工作，从领导体系、培训体系、保障体系、激励体系、考核体系等方面着力推进，城市的创业服务水平普遍高于农村地区的创业服务水平，城市的创业活力普遍高于农村地区的创业活力，部分城市初步实现了创业促进就业的倍增效应。

其二，重视创业硬件服务轻视创业软件服务。创业服务体系中的硬件服务和软件服务具有同等重要的功能，缺一不可。然而部分地方政府偏爱创业硬件服务，热衷于加大基础设施投入、修建物流园、新建创业园、上马新的综合交易市场等等，而对于同等重要的创业软件服务比如繁荣创业文化、发展创业教育、完善创业政策体系、健全创业法治体系等方面却不太重视。这种不良倾向一定要及时予以纠正，否则，将不利于实现创业型经济的科学发展。

其三，重视创业服务应景举措轻视创业服务长效机制建设。要使创业服务真正常态化，我们必须重视创业服务长效机制建设，促进我国创业型经济实现可持续发展。然而，部分地方政府目光短浅，只注重应景之短期举措，缺乏创业服务长效机制，创业主体心里难以产生明确的预期，这必须引起我们的高度重视。鼓励创业战略的实施不是一朝一夕的事情，需要我们构建长效机制，实现创业服务常态化、持之以恒地坚持下去。

其四，重视理工科人才创业服务轻视人文社科类人才创业服务。目前，部分地方政府比较重视理工科类人才的创业服务，而对人文社科类人才的创业服务略显不足。众所周知，理工科类和人文社科类创业人才学习不同的专业，拥有不同的专长是很自然的事，但这并不意味着理工科类人才比人文社科类人才就更重要。实践表明，具有不同专业背景的人才参与创业有利于满足人民群众多样化的物质文化需求。事实上，理工科类和人文社科类创业人才都是发展社会主义创业型经济的同等重要的生力军，各级政府应当公平地为具有不同专业背景的创业人才提供细致周到的创业服务，最大限度地开发他们的聪明才智。

其五，重视高学历人才创业服务轻视低学历人才创业服务。目前，部分地方政府在开展创业服务的过程中比较重视高学历人才的创业创新服务，而对于低学历人才的创业服务则心存歧视或有意怠慢，这无疑影响了低学历人才的创业积极性。我们认为，创业人才无论其学历高低，丝毫不应该影响政府部门提供规范周到的创业服务，只要创业主体有致富的愿望和实干的精神，就应该享受我国现行政策法规规定的创业服务。

其六，重视海归人才创业服务轻视本土人才创业服务。我们国家要顺利规避“拉美中等收入国家陷阱”，就必须大力发展创业型经济，最大限度地调动海归人才和本土人才的创业致富和创业报国的积极性。然而，部分地方政府在开展创业服务的过程中没有秉持公平行政的原则，厚此薄彼，重视对海归人才开展创业服务，轻视本土人才的创业服务，本土创业人才对此颇有微词。为此，各级政府必须进行反思并牢固树立公平行政的理念，一视同仁地对待海归创业人才和本土创业人才。

最后，重视国内创业服务轻视国际创业服务。目前，各级政府出台的创业服务举措绝大多数都是针对国内创业服务的，针对我们创业人才到国外去创业创新这方面的服务还显得微不足道。我们深知，要推进中国特色创业型经济发展，须臾离不开充分运用国内资源和国际资源，须臾离不开充分利用国内市场和国际市场。因此，各级政府和职能部门要开拓视野，既立足国内又面向全球，力争帮助更多的创业人才大胆走出去，力争培育出越来越多的跨国企业。

三、加强政府创业服务职能建设的指导思想

新形势下加强政府创业服务职能建设必须坚持科学创业观。科学党建观是科学发展观在创业领域的具体运用和创新。科学创业观的第一要义是创业，核心是以创业主体为本，基本要求是艰苦自主和谐创新，根本方法是因人制宜因地制宜，根本宗旨是推动发展。

其一，科学创业观的第一要义是创业。就业是民生之本，创业是民生之源。所谓创业是指创业主体在一定的创业环境下识别和利用创业机会，创造创业经济效益和社会效益的动态过程。这就要求创业主体必须树立科学的创业意识，熟悉现实的创业环境，具备识别和利用创业机会的能力，进而才可能实现创业致富的美好梦想。

其二，科学创业观的核心是以创业主体为本。科学创业观必须首先明确创业工作“为了谁”和创业工作“依靠谁”两大基本问题。根据马克思主义群众观的基本原理，要真正搞好创业工作，我们必须紧紧依靠广大人民群众，必须最大限度地发挥广大人民群众的积极性主动性创造性。人民群众始终是中国特色社会主义事业的中坚力量，只有紧紧依靠各族群众的创业激情和创业才能，才能合理盘活创业资源，将中国特色社会主义创业事业不断推向前进。

其三，科学创业观的基本要求是艰苦自主和谐创新。要实现科学创业，我们必须注意以下几点：一是艰苦创业。这是以毛泽东同志为核心的第一代领导集体提出的重要创业指导方针。守业难，创业更难，艰苦创业就要不惧困难，排除万难。二是自主创业。以胡锦涛同志为核心的中央领导集体在十七大报告中提出了支持群众自谋职业和自主创业的战略方针，其直接目的是实现以创业带动就业，实现城乡群众更加充分的就业。三是和谐创业。和谐创业包括创业主体的内心和谐，创业主体与地方政府、同行、上下游企业、所在社区以及顾客的关系要和谐，创业企业内部干群关系和劳资关系的和谐等等。四是创新创业。创新是创业的源泉，创业是创新的实践。没有创新的创业既难以做大做强，也难以实现可持续发展。因此，创业主体需要持续注意观念创新、技术创新、组织创新、管理创新、产品创新、营销创新、文化创新等等。

其四，科学创业观的根本方法是因人制宜和因地制宜。成功创业的基本要求是因人制宜和因地制宜。由于不同的创业主体具有不同的创业偏好、创业素质和创业能力，不同的地区具有不同的资源禀赋，因此，要实现科学创业和成功创业，就必须充分考虑所具备的创业资源的现状，做到既量力而行又尽力而为，既扬长又避短，不断提高创业成功率和创业效益。

其五，科学创业观的根本宗旨是推动发展。发展是我们党执政兴国的第一要务，也是各级政府一切社会矛盾和社会问题的根本出路。在社会主义初级阶段，科学创业必须立足于国情，紧紧抓住发展这个核心问题，坚持聚精会神谋创业，一心一意促发展，努力转变发展观念，调整发展战略，转变发展方式，健全发展机制，提升发展质量。

四、加强政府创业服务职能建设的具体对策

随着党中央提出鼓励创业的伟大战略，各级政府必须与时俱进地强化创业服务职能，切实为大力发展创业型经济和构建创业型社会作出应有的贡献。关于加强政府创业服务职能建设的对策，择其要者，主要包括以下几点：

其一，营造创业氛围。创业需要氛围，氛围需要营造。我们要顺利推进创业型经济的持续快速健康发展，须臾离不开良好创业氛围的营造。当前，我们对于“什么是科学创业”和“如何实现科学创业”这两大问题一定要正面回答和科学阐释，做到以理服人。这就需要各级宣传部门、广播电视部门、互联网站等媒体协同营造“尊重创业、尊重创新、尊重人才”和“创业光荣、创新光荣、致富光荣”的舆论氛围，以科学的理论武装人，以先进的典型激励人，以良好的氛围鼓舞人。

其二，发展创业教育。国际经验表明，大力发展创业教育是政府履行创业服务职能的重要方式和基础工作。美国和欧洲等发达国家建立了比较发达的创业教育体系，从小学中学一直延伸到大学，有计划有步骤地开展创业意识、创业精神、创业知识、创业技能等方面的教育，这也是美欧实现现代化的一个重要秘诀。目前，我们国家部分高校零星地开展了创业教育，部分城市针对部分创业申请者开展了创业培训，我认为这远远不够。我们必须未雨绸缪，构建从小学到大学，乃至成人的创业教育体系，持续激发人民群众的创业激情，持续提升人民群众的创业能力，持续提升创业质量和创业效益。

其三，拓展创业平台。创业平台是抱有创业理想的群众实现创业梦想的催化剂，是创业人才检验创业方案的试验场。目前我国建立的创业平台主要包括大学生创业孵化园、青年创业实践基地、农民工返乡创业孵化园、留学生归国创业孵化园等等。这远远满足不了广大人民群众的创业期待，需要进一步拓展，比如，可以考虑创建农民创业园、妇女创业园、失地农民创业园、残疾人创业园等等，当下尤其需要在创业技术指导、创业融资服务、创业风险管理方面出实招、见实效。

其四，完善创业政策体系。建立健全创业政策体系，是有效促进就业的重要保障，也是政府的重要职责。从创业政策体系针对的对象划分，主要包括大学生创业政策体系、青年创业政策体系、农民工返乡创业政策体系、留学生创业政策体系、特殊群体（如失地农民、下岗工人、残疾人）创业政策体系等等。从创业政策体系承载的内容划分，主要包括创业教育政策体系、创业融资政策体系、创业财税政策体系、创业场地政策体系等等。当前，我们要客观评估已经出台的创业政策的实际效果，优势和不足，在全面了解各地区不同创业主体需求的基础上，进一步建立健全中国特色的创业政策体系。

其五，健全创业法治体系。创业作为一种经济活动和社会活动，必然会产生溢出效应，为了有效保护创业群体的合法权益，抑制不法创业活动，我们有必要建立健全创业法治体系，以规范创业教育、创业培训、创业融资、创业审批、创业大赛、创业平台建设、创业组织建设、创业风险管理、创业人力资源管理等相关行为，时机成熟时应出台《创业促进法》，以真正确保所有创业主体的创业活动在社会主义法治的轨道上稳步前进。

其六，借鉴国际经验。他山之石，可以攻玉。为了积极促进我国政府创业服务职能建设，我们需要开阔眼界、开拓视野，认真梳理和冷静分析国外加强政府创业服务职能的主要做法和基本经验。与此同时，我们要立足国情，借鉴其好的成功经验，当然，对于国外的做法，我们绝不能不加分析地盲目照抄照搬。换言之，我们既不能走封闭保守、小富即安的老路，也不能走改弦易辙、非法致富的邪路。

五、加强政府创业服务职能建设的重要意义

进入知识经济社会和后工业化时代，各级政府顺势而为，不断强化政府创业服务职能具有重要的理论意义和实践价值：

其一，加强政府创业服务职能建设有利于更好地转变政府职能。随着新一波创业浪潮的到来，各级政府和相关职能部门必须认真研究新形势下履行创业服务职能的新战略新途径新方式，通过加强创业服务职能，有利于进一步转变政府职能：一是明确创业服务的重点，可以说，当前政府创业服务的重点就是加强创业教育、创业培训，以及完善和兑现创业扶持政策；二是优化创业服务的方式，综合运用经济的、行政的和法治的手段提升创业服务的实际效果；三是理顺创业服务部门之间的关系，对于科技人员、在校大学生、农民工、归国留学生、下岗工人、退伍复员军人等各类创业主体，要明确牵头负责的创业服务部门，防止推诿扯皮现象出现。

其二，加强政府创业服务职能建设有利于弘扬以艰苦创新为核心的创业文化。在一定的历史时期，特定国家的创业制度和创业群体的行为模式都有自己的特点。这些特点不仅仅取决于其经济社会发展水平，还受到社会的风俗、习惯、价值取向和思维方式等文化因素的影响。创业文化作为潜在的影响人们创业行为的心理因素，所涵盖的范围比较广泛，主要包括创业认知性成分、创业情感性成分和创业评价性成分三个基本成分。由于创业文化影响人民群众的创业态度、创业习惯和创业模式，因此，各级政府有义务塑造以艰苦创业和自主创业为核心的创业文化，千方百计鼓励人民群众立足国情、艰苦创业、持续创新、创业兴业。

其三，加强政府创业服务职能建设有利于发展创业型经济。我国学者张茉楠教授认为，所谓创业型经济是以创业精神和创业活动作为经济增长的关键驱动要素的经济发展模式，而传统管理型经济是以守业精神和计划活动为经济增长的关键驱动要素的经济增长模式，显然创业型经济比传统管理型经济更为优质更为持久。而创业型经济的发展须臾离不开政府创业服务职能的有效履行，可以说，政府创业服务职能的履行质量直接影响创业型经济的发展规模、发展速度和发展质量。因此，各级政府要真正响应党中央的号召，大力强化政府创业服务职能，努力提升创业培养创业人才队伍，持续改善创业环境，逐步建立健全创业政策体系和法治体系，积极鼓励和扶持人民群众创业兴业，切实促进中国特色创业型经济实现又好又快地发展。