警务合作网络：类型及关系联结：基于A市两个街道的实证研究

□ 郭春甫

社区警务源于上世纪70年代西方国家开始的警务改革，是在对传统的快速反应与强力控制警务模式进行反思的基础上形成的新型警务模式。[1]这种模式体现出警察与社区在维护社区安全与稳定、预防犯罪的新型合作关系，在社区警务诸多主体中，社区起到核心的作用，[2]从而一改警察在社区治安秩序供给方面的独一地位，勾画出不同主体共同参与的治理图景。我国社区警务的建构方式主要是政府组织、警察组织、社区自治组织、企事业单位、非营利组织等社区警务网络的行动者，在治安行动中强调资源与信息的共享、相互合作与相互依赖，建立起横向与纵向关系相互交错的网络状社区治安模式。[3]

一、理论基础

将网络作为理论分析框架的学术文献在20世纪90年代以后有了突飞猛进的增长。然而，这些文献对概念框架和关键术语的驾驭却呈现出一幅混乱的图景。到20世界90年代末期，网络研究已经在公共管理类权威期刊中占据显要地位。出于对政府改革与国家“中空化”现象的关注，美国学者发表了大量研究公共服务传递网络的文章与书籍 （Agranoff and McGuire 1998；O'Toole 1997；Provan and Milward 1995）。与此同时，欧洲学者也在关注同样的问题。（Kickert，Klijn，and Koppenjan 1997；Mayntz 1993；Marsh and Rhodes 1992）在公共管理学科领域中研究网络的学者主要有：阿格拉诺夫、麦克圭尔（Agranoff，McGuire 1998；McGuire，2002）普鲁凡、密尔沃德 、 凯 尼 斯 （Provan，Milward 1995；Provan，Kenis 2008）以及奥图尔与梅耶（Meier，O'Toole 2001）等。其中，普鲁凡等学者构建了一个网络治理比较研究的分析框架，并进行了实证检验。[4]在这一分析框架中，普鲁凡从网络中行动者的位置出发，根据是否存在中间人，将传统意义上的网络治理划分为参与型模式、主导组织型模式、网络管理组织治理型。参与型模式表现为决策权力的分散及组织相互作用的频繁。主导组织型模式表现为网络内存在一个权力集中的组织，该组织承担了网络的所有资源配置、行为协调及整合任务。而网络管理组织治理型表现为存在一个协调性的组织，该组织是成员自愿建立、或者是根据授权在网络形成过程中成为网络的一部分，其功能主要是协调网络内组织行为，并不具有绝对控制网络内组织的权力。[5]

本文拟借鉴普鲁凡等学者的分析框架，在构建“本土化”的分析框架基础上，以重庆市两个街道为案例，对社区警务这一分析对象所呈现的“网络化”现象进行描述，并分析社区警务网络的类型及行动者的联结关系。

二、研究方法

（一）研究方法

本研究采用多案例研究，多案例研究就像进行多个实验，这种设计能对相同的逻辑过程进行重复，每个案例都可以验证从其他案例得出的结论（Yin，2003；Eisenhardt，1989）。 案例的选择有其理论依据。根据Eisenhardt（1989）、Yan和Gray（1994）等案例研究的建议，本研究在选择案例时考虑了以下几个因素，首先，考察案例街道的经济条件。其次，考察街道的地理位置。最后，考察案例街道社区警务网络建设的完善程度。基于以上因素，本文选择了重庆市两个街道为典型案例。

（二）案例概况

1.F街道 F街道位于城区南部。经济较为发达。从社区类型来看，F街道社区以城市旧街和老街区为主，居民住宅与商业、工业用地混杂，社区内的居民的生活角色与工作角色不重合，职业构成较为复杂。

2.Z街道 地处城市中心和主城西南、西北城郊结合部。经济较为发达。从社区类型来看，Z街道是典型的城乡结合部社区，属于农村向城市演变的社区。

三、社区警务网络的类型

有学者提出，目前我国存在三种社区治理类型，即合作型、行政主导型及自治型。[6]自治型的特点是社区自治组织和社会组织是社区治理的主要主体。就社区警务来看，其自身具有的强制性、自上而下性就决定了基层治安不能完全依靠自治组织，同时，各类治安政策的贯彻落实也是自上而下的。社区居委会等自治组织很难对社区治安有完全的自主决定权。同时，目前我国推行的社区警务由行政主导型模式向政府指导、警察组织和社区组织及居民密切合作，共同维护社区治安的合作型社区治安模式转变。[7]因此，本文在借鉴普鲁凡等学者的分类依据基础上，结合我国社区的特点，确立了新的分类标准，即根据社区警务网络中是否存在一个主导组织还是协调性组织，将社区警务分为合作型、行政主导型两种关系模式。

（一）合作型模式

合作型模式的基本内涵就是，在社区警务网络中，各个主体相对平等，没有特别突出的组织占据主导地位，网络内各主体通过彼此间的协调合作来完成治安任务。在这种模式中，存在一个协调性的执行实体，其主要作用是协调、控制治安网络及其行为。在协调和沟通活动中，综合治理委员会办公室扮演了一个关键性角色。基层治安管理的各项任务主要通过各种正式会议、个人关系网络及非正式沟通来完成。与合作型模式相对应的中心城区社区，F街道是主要典型。

（二）行政主导型模式

在行政主导型模式中，所有社区警务网络层面的行为和关键决策的协调都由一个主导性组织进行，这种治理模式具有高集中度，高度集权，组织间几乎没有互动，中间协调组织发挥作用非常有限，这种情况易导致权力的不对称与信息沟通渠道的单一性。主导性组织的职责主要是，提供对基层治安网络的管理以及推动网络成员通过自身努力获取网络目标的行为。主导性组织可以自身承担治安网络的管理费用，接纳来自于网络成员的资源配置或者寻求和控制外部资源。在这一类型中，主导性组织主要是街道办事处。与行政主导型模式对应的社区类型是城市结合部社区，Z街道是主要典型。

五、社区警务网络的关系联结

（一）合作型模式的关系联结

作为合作型治理模式的代表，F街道治安网络的关系联结主要体现在：

1.社区警务各主体共同承担治安任务，在网络结构上呈现弥散性，具有联系的高密度

从静态结构上看，街道目前共有治安协勤20人，社区治安巡逻队4支共18人，护村队4支共52人，治安信息员28人，保安92人，低保巡逻队4个，夜巡队4个，治保会7个共28人，调委会8个共28人。在街道一共设立9个警务报警点。与F街道公安派出所一起架构的治安防控网络已经延伸到辖区各个重点地段。同时，根据有关规定，要求驻区各单位建立单位内保组织。这些单位的内保组织与综治委签订综合治理责任书。按照“谁主管、谁负责”的原则，负责单位内部治安保卫工作。

在F街道，各治安主体之间联系紧密，呈现出高密度分布。治安网络结构由街道的联户联防工作与护村巡逻队、夜间巡逻队、企业保安值勤、警民联系点有机结合起来，形成合力，推动辖区治安防范“点、线、面”的主体防控体系进一步完善。各主体之间主要是通过构建治安网络的动态运行来推动治安管理活动的开展和进行。治安网络的动态运行主要采取由派出所民警带队、协勤为伍、低保巡逻队、夜间巡逻队进行24小时驻点和交叉巡逻的方式，构筑“打、防、管、控”一体化格局。

2.基层治安主体在平等基础上协作，不存在高集中度的主体

这个方面主要体现在治安信息交流与沟通、对社区治安秩序维护以及动员性任务的配合与合作方面。各个主体彼此交流信息，不存在一个较为集中的信息供应点。在F街道，组建了相对完善的信息情报交流平台，确立了每月情况通气会议、专项任务协调会议等形式。基层治安的不同参与主体在会议上相互通报自身掌握的具体治安情况，由综治委对社区社会治安形势进行分析、评估及预警，负责将重大事项备案并及时通报给相关单位。

在社区治安秩序维护方面，各组织协力合作、相互配合。当遇到接警情况时，在派出所民警还未到的情况下，街道负责维持秩序，人员充足的情况下由街道应急分队进行处理，人员不够充分的情况下，则由社会单位分担。

3.存在一个协调性的主体承担着各类沟通与协调任务

一般来说，在合作型模式中，承担协调性任务的行动者主要是综治委。综治委的权力更多体现为沟通协调，没有直接的处罚处理权力，因此，与行政主导型模式相比，缺少了各类硬性权力，如财权与用人权等。

综治办是协调机构，既是街道的内部机构，也是社会治安不同主体的联络者、协调者。上下级综治委是工作指导的关系。街道层面的综治委是核心组织，负责辖区内各类治安事项。出现突发事件、紧急事件时，不同组织同时动用其资源进行处理。在辖区内由区综治委协调、牵头。在派出所执行上级的任务时，综治办仍要有人参与。在治安具体职能和任务中，各不相同。在重点事项上，根据工作性质不同，都有一个具体的协调者。特别是在实施了派出所所长进入党工委，成为委员的制度，在这种情况下，综治办进行协调变得更为容易。

（二）行政主导型模式的关系联结

作为行政主导型模式的代表，Z街道社区警务网络的关系联结表现为：

1.街道办事处是压力型体制的最基层政府，社区居委会实际上承担了基层治安管理的大多数任务。街道办事处作为主导性组织，是网络内唯一的权力核心，在信息与资源的流动方面，街道办事处体现出高集中度特征。

街道办事处作为城市政府的派出机构，是构建社区警务网络的最基层政权。由于街道办事处控制了社区的绝大部分资源，因此，街道办事处对社区各治安主体拥有绝对控制权力，特别是承担了大量治安任务的社区居委会。街道办事处不仅直接给居民委员会下派治安任务，而且还确定具体的指标进行考核。虽然《城市居民委员会组织法》规定，居委会是自治组织，街道办事处对居民委员会进行业务指导,但实际上，从居民委员会经费的来源到工作任务的确定，都受街道办事处的领导与控制，无论从信息沟通的渠道以及指令的发布与实施，街道办都体现出高中心度特征。如此一来，居委会在社区中需要承担的治安任务越来越多。一方面，居委会是居民自治组织，有维护社区治安秩序的义务；另一方面，居委会也参与到社区警务网络中。具体表现是，在社区设立综治站，与居委会形成指导关系。同时，居委会还成为街道行政体系的外围组织，需要承担基层治安责任。这样，居委会实际上成为社区治安的最终落实者和治安任务的最终承担者。

2.资源约束条件下功能的缺失

（1）居委会责任与权力不对称，承担了繁重的治安任务

随着居委会的“行政化”，街道办事处越来越把居委会视为国家行政管理的最末梢，政策法规的落实、各项治安任务的实施、各种有关治安的评比活动，甚至于一些治安单位的活动经费都需要居委会来支付。这与居委会作为居民自治组织的性质相悖，导致居委会疲于应付各类治安任务,完成各种评比，财政压力非常大。

（2）派出所“功能外溢”，承接了过多的非职责内的治安任务

公安派出所是街道承担治安任务的主要责任单位，治安任务非常繁重。但是，很多情况下，基层政府还要增加派出所的工作量，要求其承担各类非治安任务。这样，除了要完成上级公安机关下达的各种任务，公安派出所还要完成基层政府布置的名目繁多的各项工作。派出所的工作可能有一半不属于公安业务。在警方发出“有困难找警察”的承诺下，老百姓已习惯了事无巨细，都打110。占用警力的还包括各类歌星演唱会、足球赛、展览会的秩序维护。对于这种社会文娱体育活动，合理的处理模式应是由专业保安公司承担，警方只承担外围的维持交通等公共事务的管理。但完全市场化的保安队伍远未成熟，警方不得不长期担负起这项繁重的工作。

（3）资源约束导致其他主体参与治安受到制约

从行动者在社区警务网络中的地位和关系来看，F街道属于合作式类型。合作式网络类型的基本内涵是，在社区警务网络中，各个主体相对平等，没有特别突出的组织占据主导地位，网络内各主体通过彼此间的协调合作来完成治安任务。在这种模式中，存在一个协调性的执行实体，其主要作用是协调、控制治安网络及其行为。在协调和沟通活动中，综合治理委员会办公室扮演了一个关键性角色。基层治安管理的各项任务主要通过各种正式会议、个人关系网络及非正式沟通来完成。F街道则属于行政主导式类型。在这一类型中，主导性组织主要是街道办事处。在行政主导型模式中，所有社区警务网络层面的行为和关键决策的协调都由一个主导性组织进行，这种治理模式具有高集中度，高度集权，组织间几乎没有互动，中间协调组织发挥作用非常有限，这种情况易导致权力的不对称与信息沟通渠道的单一性。主导性组织的职责主要是，提供对基层治安网络的管理以及推动网络成员通过自身努力获取网络目标的行为。主导性组织可以自身承担治安网络的管理费用，接纳来自于网络成员的资源配置或者寻求和控制外部资源。

[1][英]罗伯特·雷纳.警察与政治[M].北京：知识产权出版社，2008年6月第一版，3页.

[2]Kratcoski,P.(1995).Community-oriented policing:COP and POP.In W.G.Bailey(ed.)the encyclopedia of police science.2nd ed.New York:pp.94-98

[3]王均平.社区治安群论[J].中国人民公安大学学报，2002年第二期，84页.

[4]Provan,Keith G.,&Milward,H.Brinton(1995).A Preliminary Theory of Inter-organizational Network Effectiveness:A Comparative Study of Four Community Mental Health Systems.Administrative Science Quarterly.40(1),pp.1-33.

[5]Provan,Keith G.&Kenis Patrick(2008).Modes of Network Governance:Structure,Management,and Effectiveness.Journal of Public Administration Research and theory.18(2),p.234.

[6]魏娜.我国城市社区治理模式：发展演变与制度创新[J].中国人民大学学报，2003年第一期，61页.

[7]张兆端.社区警务论[M].北京：中国人民公安大学出版社，2003年11月第一版.52页.

[8]东方网：中国公安面临警力不足挑战形象不佳需扭转局面.[EB/OL]http://testnews.eastday.com/eastday/news/node 37955/node37957/node37982/node53411/userobject1ai961382.htm.