依托非营利组织重构大学生就业治理机制探析

□郑娟 邬亮

邬 亮，民航江西空管分局

一、中国大学毕业生就业形势与关键症结

中国大学毕业生就业难一直是社会热点且是治理难题，当前大学生就业形势具体表现在：一是大学毕业生人数逐年递增，但就业岗位供给数量并未同比增长，当年未及时就业人数呈上升趋势，逐年累积，整体形势日益严峻。根据教育部相关统计数据，1999年我国高校首次实行扩招，自2003年至2012年的大学毕业生总数依次为212、280、338、413、495、559、611、630、660、680万人，而2003至2010年就业率则分别为70.1%、73%、72.6%、70%、71%、68%、68%和72.2%,当年未及时就业人数从2003年的63万上升到2010年的175万。

二是就业区域分布不均衡。麦可思持续调查研究显示我国大学毕业生就业区域主要集中在东部发达省市，而且这一趋势一直保持在稳定状态。2008届本科毕业生有59%在东部和沿海发达地区工作，仅有4%在中西部不发达地区。[1]2011年东部和沿海地区对本科毕业生的人才吸引力指数为67.3%，两倍于中西部地区的人才吸引力指数。[2]2012年调查表明2011届本科毕业生半年后就业区域主要集中在泛长江三角洲区域（26.1%）、泛渤海湾区域（23.1%）和泛珠江三角洲区域（21.1%）。[3]

三是就业单位类型分布不均衡。麦可思公司将用人单位类型分为民营企业、国有企业、中外合资或外资企业、政府机构和科研事业单位以及非营利组织，历年调查数据表明我国大学毕业生主要就业于民企、中小用人单位，而在非营利组织就业人数最少。2011届毕业生中56%就业于民营企业，20%在国有企业，14%在中外合资或外资企业，8%在政府机构和科研事业单位工作，非政府或非营利组织只占到2%。

四是不同专业之间就业率差距明显且专业对口率低。2009～2011届主要专业门类毕业半年后就业率显示：三届毕业生中就业率最高门类皆为工学类90.2%、93.3%和92.5%，最低为法学类82.3%、86.7%和86.8%。就专业对口率来讲，2010届和2011届本科毕业生的专业对口率为69%和67%，高职高专为59%和60%。本科专业门类中，专业对口率最高的是医学（88%和89%），其次是工学（75%和73%），最低的为历史学（47%和46%）。

基于我国大学生就业形势严峻，其症结在于就业岗位供给数量和结构无法满足大学毕业生就业需求，供求失衡导致大学毕业生就业难。进一步深究供求失衡的缘由，首先是我国区域经济发展不合理，东部沿海经济发达地区就业机会较多，较易满足大学毕业生就业期望，导致高校毕业生倾向于在东部沿海发达地区就业，中西部经济欠发达地区由于经济发展迟缓无法有效提供合适就业岗位满足毕业生就业需求。其次是我国产业结构不合理，大量就业岗位来自于低端产业和劳动密集型产业，而高端技术产业和社会服务业岗位相对较少，与大学生知识结构和就业意愿不相符合，尤其是文科类毕业生更是深陷失业困境。最后是大学毕业生就业期望、就业能力与就业岗位行业格局存在落差，多数大学毕业生仍然希望在机关事业单位和国有企业就业，然而由于我国体制因素影响，这一部分用人单位就业岗位需求数量较少，另外由于非营利组织在我国发展较晚，并不被大众熟识，大学毕业生在此领域就业人数最少，制约了一部分就业空间。

二、当前中国大学生就业治理机制及不足

大学生就业困难的严峻形势，当前主要依靠政府和高校采取相应措施予以缓解。政府作为公共管理核心主体，一直把促进大学生就业作为重要职责和任务，并制定了一系列政策和措施。首先，针对就业岗位不足，要求加快转变经济发展方式和调整经济结构进程，拓宽高校毕业生就业渠道。比如要求着力发展具有较强吸纳就业能力的智力密集型、技术密集型产业和社会服务业等，开发更多适合高校毕业生的就业岗位。其次，国务院及各部委出台了一系列优惠举措，鼓励高校毕业生到城乡基层、中西部地区和中小企业就业改善就业结构，比如启动了“大学生志愿服务西部计划”、“三支一扶计划”、“农村义务教育阶段学校教师特设岗位计划”和“选聘高校毕业生到村任职工作计划等项目。再次从户籍、人事制度等方面进行配套改革，改善大学生就业环境，要求清理影响高校毕业生就业的制度性障碍和限制，提供档案管理、人事代理、社会保险办理和接续、职称评定以及权益保障等方面的服务，并且主张各城市应取消高校毕业生落户限制，允许高校毕业生在就业地办理落户手续（直辖市按有关规定执行）等。最后，加强就业指导、就业服务和就业援助体系建设，要求各高校将就业指导课程纳入教学计划；采取组织企业进校园、召开专场招聘会、开展网络招聘等活动，为高校毕业生提供直接有效的就业信息服务；对于就业困难的高校毕业生，享受公益性岗位安置、社会保险补贴、公益性岗位补贴等就业援助政策等等。[4]

高校作为大学毕业生的直接培育者，为改善大学生就业困境，主要是从教育体制、学科设置、课程设置和就业指导等方面入手。首先，以社会和市场需求为导向调整专业结构，比如中国地质大学(北京)将一些就业需求较低且非优势学科的招生规模削减50%,有的甚至停招,适度扩大就业需求旺盛、又是学校优势学科的资源勘查、能源等专业的招生规模。其次，在课程设置和能力塑造上，注重培养学生就业能力和社会实践能力，《大学生职业生涯规划》、《大学生职业发展与就业指导》等课程已进入到众多高校学生培养方案中并付诸实践，帮助学生树立正确的就业观；专业课程安排上，缩减与社会脱节的课程，增添更具操作性和针对性的课程；注重实践环节，比如武汉理工大学经济学院从2003年起与慈溪市政府签订了毕业生就业实习基地协议，慈溪相关企业每年从经济学院招聘学生进行毕业实习或暑期社会实践。最后，将就业指导和就业服务工作纳入学校工作重点,并且将学生就业率作为考核学校教学和管理绩效的重要指标。

在政府调控、市场调节和高校改革的层层促进措施下，大学生就业困难的局面得到一定缓和，但是仅凭政府和高校参与的治理机制并没有从根本上改变就业的严峻形势。虽然政府部门出台了一系列促进大学生就业的政策，然而由于政策的有效执行依赖各种因素和条件，政策执行过程会遇到重重障碍和阻滞，比如执行机构不健全和各部门不配合、执行人员不力、财政资金不到位。广东省教育厅一项关于高校毕业生就业工作的调研报告显示，大多数鼓励政策都面临执行难，比如参加“三支一扶”，到基层工作两年的毕业生仍需要自己还助学贷款，报考公务员及考研的加分政策未体现；与就业促进政策相配套的户籍制度、人事制度改革并未落实到位，一些在民营企业就业的大学生在当地落户较难，一些企事业单位只进不出的“铁饭碗”现象依旧存在等。高校尽管从学科设置和课程体系上努力迎合社会需求进行改革，然而体制改革并不是一蹴而就的事情，需要长期而又系统化的推进，并且由于既得利益格局的阻挠，以及教育和市场需求难以完全接轨等限制使得高校在促进大学生就业效果上并没有立竿见影。显然，仅仅依靠政府和高校两股力量并不能完全扭转大学生就业形势。

三、非营利组织的就业治理效应

在社会治理体系中，除了政府和企业之外，还存在着这样一类组织，从事企业和政府“不愿做、不常做或做不好”的事情，称之为“非营利组织”（NPO），美国约翰-霍布金斯大学非营利组织比较研究中心提出NPO具有五个本质特征，凡具有这五个特征的组织即可被称为NPO：组织性、民间性、非营利性、自治性和志愿性。我国学者陈振明将其定义为“介于政府部门和营利性部门之间，依靠会员缴纳的会费、民间捐款或政府财政拨款等非营利性收入，从事前两者无力、无法或无意作为的社会公益事业，从而实现服务社会公众、促进社会稳定与发展的宗旨的社会公共部门。”[5]在公共管理领域，除了政府部门之外，NPO业已承担着更多公共责任，尤其是在政府和市场双重失灵情形下给予了其充分存在的价值，萨拉蒙和安海尔认为：“它在国民就业和近期的就业增长中占据的份额之大远远超出了人们的一般认识到的分量，而且它已经成了个人和社会追求各种公共和私人目的的普遍机制。”[6]可见，非营利组织在社会就业治理方面有着积极效应，表现在：

（一）有力创造新的就业岗位。我国大学毕业生就业难主要制约因素即岗位供应总量不足，解决这一问题的最直接方法便是积极开拓新的就业岗位，而在现有的社会体制和经济结构中，单纯依靠经济市场的刚性增长很难达到这一要求，而处在蓬勃发展中的非营利组织却是可寻求的空间。萨拉蒙在其为约翰·霍普金斯非营利组织比较项目研究中对36个国家非营利组织规模 （约1995～2000年）进行分析，非营利组织总支出达到了1.3万亿美元，占这些国家国内生产总值 （GDP）相加之和的5.4%，拥有4550万相当全职从业人员的就业规模，这里包括2530万全职雇员，2020万相当全职志愿者，这意味着非营利组织从业人员平均是经济活动人口的4.51%。[7]而在我国，非营利组织发展迅速，截至2008年底，根据民政部门的统计，登记注册的非营利组织总量接近40万个，其吸纳社会各类就业人员456.9万人，占我国近8亿经济活动人口的0.6%[8]，应届高校毕业生在非营利组织就业的比例仅有2%，从比例上来看，我国非营利组织在提供就业岗位方面潜力巨大。

（二）合理调整就业结构。当前，我国大学毕业生就业结构较不合理，一方面大量集中就业于东部沿海经济发达地区，另一方面大学生知识结构与就业岗位要求差距较大，专业对口率低，这主要源于我国经济结构和产业结构发展不合理，调整经济结构是一项长期的系统化工程，非营利组织在其中可以扮演重要角色。非营利组织活动领域主要涉及福利慈善、环境卫生、医疗保健、教育培训、社区服务等社会公益事业，在经济发达地区，这些公益事业在资源分配上较易得到满足，而经济欠发达地区往往更缺失，这就需要非营利组织积极发挥作用予以扶助，因此，在经济欠发达的中西部地区，建立和发展非营利组织，提供就业岗位招揽大学毕业生为其服务，一定程度上能改善就业结构区域分布的不合理。非营利组织岗位类型主要分为两类，一类为支薪的全职人员，一类为志愿者，其中全职人员往往要求其具备较强的专业技术能力或者是具有较好组织协调能力的综合管理人才，这为就业率相对较低的文科类毕业生提供了就业空间，使其知识结构和岗位要求相匹配，另外大量的志愿者岗位也能为即将毕业的在校生提供实习机会，使其提前了解社会环境和职业特性，做好职业规划。

（三）塑造大学生就业价值观。我国大学生就业压力大除客观环境外，尚存在主观因素，比如多数大学毕业生期望留在大城市就业，志愿进入到机关事业单位和国企工作，但毕竟容纳量有限，于是形成一种自愿失业状态。非营利组织强调组织目标的公益性，追求一种自我实现、参与奉献和互助协作等基本愿望，突出社会伦理道德，这种价值理念有助于大学生克服功利性就业观念，树立良善的就业价值观，深入到急需要高素质人才的落后地区和岗位上。非营利组织作为公共治理领域的重要主体，往往被称为政府的“弥补者”，而且在一些发达国家和地区，非营利组织就业人员的薪酬待遇、社会地位和工作稳定性都具有一定保障。比如我国香港特别行政区社工，其社会地位和收入等于甚至高于政府公务员。在美国一个地区性的非营利疗养院里，一个社团牧师的年收入达12.2万美元，高于同一地区的很多医生、首席执行官和代理机构负责人的收入。虽然当前我国非营利组织还没有达到这一水准，但必然是一种发展趋势，这些对于大学生就业期望来说具有较强吸引力。

（四）提供就业中介服务。大学生就业过程中存在着信息不对称、就业技巧不足等因素影响其顺利就业，非营利组织作为政府与市场之外的第三方主体，具有较强的社会动员和信息沟通能力，可以为大学生提供就业指导和信息服务。它们可以通过举办讲座、报告会、发放宣传材料的方式，帮助大学生认清就业形势，准确定位；利用组织中一些具有专业优势的志愿者对其进行技能培训，并为其提供各种就业信息；甚至为大学生就业群体中的一些弱势群体公平参与就业竞争提供支持和权益保障等。

四、依托非营利组织重构路径

基于政府治理的有限性和非营利组织的就业治理效应，大学生就业治理机制可以依托非营利组织为中心，构建由政府、非营利组织、高校及用人单位组成的多元联动机制，共同采取行动，应对大学生就业困境。

首先，激发非营利组织的轴心运转功能。非营利组织凭借其灵活的运作机制、较强的社会动员能力和公众参与性在促进大学生就业上有着独特优势，在这个多元联动的治理机制中，非营利组织应当起到一种轴心作用，通过其功能的发挥，牵引着其他主体联合发挥效应解决大学生的就业困境。但是，与西方发达国家相比，我国非营利组织尚处于一个快速发展但尚未成熟的阶段，存在着公众认同度低、运作和管理无规范、资金人才缺乏、活动能力低等问题，严重制约了非营利组织的作用。因此，要通过教育、宣传和亲身实践等手段培养大学生的志愿精神和互助品质，使其认可非营利组织的公益价值以期获得优秀人才；加强社会监督和制度建设，建立透明完善的财务制度以加强资金管理和运作，通过合理规范的人力资源管理和激励制度，提高人才吸引力；非营利组织要从自身组织结构、管理体制和管理手段等进行变革，提高自身管理能力和活动能力，并且积极发展与政府、企业和高校的合作伙伴关系，加强互动能力。

其次，促进非营利组织与政府的相互扶持。“治理是政府与社会力量通过面对面的合作方式组成的网状管理系统”[9]，政府与非营利组织等主体是一种平等关系，通过公私部门分享权力，实现合作治理。我国非营利组织正在逐步向原先完全由政府把持的公共领域地带渗透，而且与政府相比，其运作更加透明、灵活，应积极发挥就业促进效应与政府共同行动治理大学生就业困境。然而，由于长期的行政管制色彩，我国非营利组织独立性很弱，往往成为政府的官办附属物，而一些来自民间的草根组织由于缺乏相应扶持，更是陷入生存困境。在这种局面下，政府要明确与非营利组织的关系，将其视为合作者，减少行政干预，从法制建设、资金支持和监督等层面为非营利组织的生存和发展提供良好的宏观环境，一是健全非营利组织的相关法律法规为其存在和运作提供法律保障，特别是要改革目前实施的“归口登记、双重负责、分级管理”的体制，放松准入门槛，提高灵活性；二是政府从资金上要给予支持，加强税收优惠等，并且不能以财政资助为由干涉其具体运作活动；三是政府要扮演好监督者的角色，加强对非营利组织活动尤其是财务的监督。

最后，协调非营利组织与高校及用人单位的互联互通。非营利组织相对于政府部门而言，运作更加灵活，社会参与性更强，能够在高校和用人单位之间架设起联通的桥梁，使供需双方信息交流更加便捷畅通。因此，非营利组织要加强自身的信息渠道建设，一是邀请相关行业领域人士作为志愿者在高校召开讲座和座谈会等活动与大学生交流，帮助其塑造正确的就业观等；二是通过与行业协会合作沟通等方式调研和统计就业市场岗位需求信息，及时反馈给高校；三是利用自身组织优势和网络优势召集用人单位举办校园招聘活动吸纳大学生就业等。

[1]麦可思中国大学生就业研究课题组.2010年中国大学生就业报告[EB/OL].http://edu.163.com/special/00293I4H/mycosjiuye.html.

[2]麦可思中国大学生就业研究课题组.2011年中国大学生就业报告[EB/OL].http://edu.qq.com/a/20110609/000095.htm.

[3]麦可思中国大学生就业研究课题组.2012年中国大学生就业报告[EB/OL].http://www.jyb.cn/job/tbch/2012/2012jybg/.

[4]国务院关于进一步做好普通高等学校毕业生就业工作的通知[EB/OL].http://www.offcn.com/zhaokao/zcfg/2011/06/03/34746.html.

[5]陈振明.公共管理学[M].北京:中国人民大学出版社,2005.

[6][美]莱斯特·萨拉蒙、赫尔穆特·安海尔.公民社会部门[M].周红云译.北京:中国社会科学出版社，2003.

[7][美]萨拉蒙等.全球公民社会[M].陈一梅等译.北京:北京大学出版社,2007.

[8]民政部规划司.2008年我国民政事业发展统计公报[EB/OL].民政部官方网站,http://www.mca.gov.cn.

[9]D·Kettle,Sharing Power.Public Governance and Private Markets[M].Washington,D.C.:Brookings Institution,1993.