破解西部地区“农村空心化”问题的路径研究：基于农村社会管理创新视角

□ 周学馨

作者：中共重庆市委党校经济社会发展研究所所长，博士，教授

2008年，党的十七届三中全会关于《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出，到2020年，农村改革发展的基本目标任务是：“农村社会管理体系进一步完善”，在加快发展农村公共事业，促进农村社会全面进步方面，提出“强化农村社会管理”。在推进“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理新格局形成过程中，农村社会管理状况如何，面临哪些问题，需要如何改进，促进农村事业健康快速发展，这些都成为值得研究的议题。尤其是伴随我国市场化、工业化和城市化的快速发展，随着大量劳动力的外出，西部地区“农村空心化”现象日渐突出，对农业生产、农村公共服务、村民自治以及乡村社会秩序都产生了消极影响，导致农村社会整体性衰落与凋敝。如何从加强和完善社会管理的角度分析西部地区“农村空心化”存在的主要问题并提出对策路径，具有非常重要的理论和实践价值。

一、“农村空心化”概念的文献综述

与“农村空心化”相类似的概念，如“空心化聚落”、“空壳村”、“空心村”、“人才空心化”、“金融空心化”以及“教育空心化”等，都在一定意义上对“农村空心化”进行了不同角度的演绎。就其概念而言，目前学界主要从以下两个方面来进行研究：

一是从地理学的角度来研究农村空心化问题。程连生、冯文勇等学者认为“农村空心化聚落”是指居住在平原地区集村的住户，在空间欲望驱使下逐渐向周边新扩带迁居，导致原聚落成新度下降、非居住房屋增加、废墟面积扩大、人口密度锐减，并与新扩带形成强烈反差的一种聚落形态。由原来成新度相对均质的聚落，发展为新旧二元结构的空心化聚落的过程[1]。这一概念高度完整并准确概括了农村空心化的演化特征。薛力学者认为“空心村”是在我国特有的城市化过程中发生的，它是一个复杂的社会经济过程在村庄的物质形态中的表现，是村庄外围粗放发展而内部衰败的空间形态的分异现象[2]。这在一定程度上补充阐明了农村空心化与城市化发展的内在关系。刘彦随、刘玉和翟荣新等学者通过对山东禹城市的实地调研，认为“农村空心化”是指城乡转型发展进程中农村人口非农化引起 “人走屋空”，以及宅基地普遍“建新不拆旧”，新建住宅向外围扩展，导致村庄用地规模扩大、原宅基地闲置废弃加剧的一种不良演化过程。这一概念强调了农村空心化是乡村地域系统演化的一种动态过程和特殊形态，其结果产生了空心村[3]。

二是从经济学的角度来研究农村空心化问题。经济学的视角主要是侧重于人口迁移、劳动力资源转移所带来的“人口空心化”或“人才空心化”。比较典型的研究视角有以下几种：周祝平学者认为农村“人口空心化”是指农村青壮年劳动力大量流入城市，导致农村人口下降和农村青壮年人口比例下降，农村剩下的人口大多数是老人、妇女和儿童的一种现象[4]。这从宏观上表明中国正由传统的乡村社会向现代社会迈进。刘鸿渊学者认为农村“空心化”更多的是指因农村优质人力资源的外流而引起的经济社会建设的人才资源缺乏现象[5]。林孟清学者认为，所谓“农村空心化”，就是农村人才大量流失，不仅使农业，而且还使整个农村地区的工副业、文教科研和卫生部门的人才出现严重空缺的现象[6]。这主要强调了劳动力和人才的缺乏是制约社会主义新农村建设的主要因素。谷云凤、郭秀伟等学者认为，当前在不少农村地区，由于城镇化的快速推进和农村强壮年劳动力的大量外流，已经出现了经济意义上的 “空心村”和地理意义上的“空心村”相互交织的“空心化”现象[7]。这又强调说明了一种新的“空心化”现象的出现。

总体来说，不管是从地理学的视角，还是从经济学的视角研究“农村空心化”，都反应出“农村空心化”不仅是农村居住空间与聚落的变化过程，也不仅是单纯的农村人口外流问题，它反映了我国现代化进程中农村衰落与凋敝的总体态势和基本格局，本质上是农村地域经济社会功能的整体退化[8]。但从目前研究现状来看，从社会管理以及社会治理的视角来研究“农村空心化”问题，尤其是针对西部地区进行研究，其研究理论和方法还相对比较欠缺，研究的成果也相对较少。

二、西部地区“农村空心化”背景下社会管理的“四个”特征

农村社会管理即在社会主义市场经济条件下，在建设社会主义和谐社会和社会主义新农村的过程中，政党、政府、社会组织等为了维护农民利益，促进社会公平公正，建设生活富裕、乡风文明、村容整洁、管理民主的和谐新农村，对农村社会生活的不同领域和各个环节的管理。农村社会管理是社会管理的重要领域。西部地区农村社会管理在“农村空心化”背景下出现以下四个特征。

一是农村社会管理主体的“空心化”。农村青壮年劳动力大量外出务工成为当前我国社会经济发展阶段的重要特征之一。国务院发展研究中心调查表明，全国转入非农产业的全部农村劳动力接近40%属于常年在外，其中举家外出者占5.29%[9]，西部地区表现更为突出。社会管理主体“空心化”一方面由于文化水平较高、劳动技能突出、头脑相对灵活的农村精英流入城市谋求更好的发展机会与创业环境，使得村委会成员素质结构整体下降，对村级事务管理、村庄经济发展以及社会稳定维护方面极为不利。另一方面，由于大批青壮年农民外出，直接导致农村公共产品建设的主体缺位。无论是修路架桥、兴修水利，还是环境治理，都需要大量的劳动力，尤其是青壮年劳动力，但数量大为减少、结构日益老弱病残化的农村人口很难承担公共产品生产和新农村建设重任。

二是农村社会管理需求的“差异化”。由于二元经济结构的影响，农村公共服务发展滞后，再加上大量流动人口外出，使得农村公共产品需求数量、需求结构和需求能力都产生了差异化的现象。对农村义务教育、农业技术服务体系、农村通讯与网络设施、农村文化体育设施、子女入托、文化事业等生产促进型需求较为强烈的年轻人随着人口的外出迁移弱化，而农村家政服务、老年护理等生活保障型等需求还处于短缺，这不仅降低了农村人口的生活质量，同时也降低了农村公共产品的使用效率。据《中国农村贫困监测报告》显示：我国无论是中心卫生院，还是乡医院，病床使用率均未超过40%，平均住院日低于5天，从1990年至2005年，总诊疗人次减少了36%，入院人数减少了43%[10]。致使公共资源闲置浪费，相应的维护管理当然也难以跟上。

三是农村社会管理方式的“单一化”。对于基层干部而言，由于个别乡村干部长期忙于应付日常事物性工作，对如何建立创新农村社会管理机制思路窄、办法少。个别村干部往往在工作上靠个人威望或家族势力来维持整个村事务的管理和运转，“听民声”、“办民事”、“解民难”落不到实处，民主管理和公共服务水平的有效机制很难形成[11]。对于基层党组织而言，由于党员流动的无序性、留守队伍的老龄化、基层党组织活动单一和受多元化价值观影响，使得农村基层党组织难以成为党深入群众、凝聚力量、团结农民的强有力纽带。对于农村基层社会组织而言，由于中西部大部分地区仍然以分散的家庭经营模式为主要形式，集体财产几乎为零，大部分农民对发展农民组织的作用认识不足，政府不规范的行为没有为组织化营造良好的外部环境，直接造成农民组织程度弱化，基层社会组织难以发挥协同合作的社会管理作用。

四是农村社会管理政策的“碎片化”。与农民生活密切相关的就业政策、社保政策、教育政策、医疗政策、住房政策等民生政策，由于归属于不同的政府职能部门，“部门利益”的存在以及行政资源整合的力度不大，导致不同归口的政策之间存在“碎片化”现象。比如在惠民政策中，由于支农项目资金的管理和分配涉及多个部门，不同部门各自为政，造成一个项目在不同部门多头申报补助补贴的现象。农村政策“碎片化”问题，直接带来农村社会管理中政策结构松散、政策间衔接度不高、个别政策效益相互消释、政策间缺乏有机联动、弱化政策整体功效等现实问题，加大了农村社会管理的难度。

三、社会管理视角下的“农村空心化”治理路径

（一）补充各类主体力量，使新农民、新村干、新村官成为农村社会管理创新的主力军

农民是农村社会管理的主体。当前，农村社会结构发生深刻变化，既有纯农户、亦工亦农的兼业户，也有常年外出务工经商的打工者、自主创业的企业家，农村社会管理主体开始多元化，特别是开展新农村建设以来，有文化、懂技术、会经营的新型农民也积极参与农村社会管理，成为农村社会稳定的主要力量。因此，为了避免出现“农村空心化”现象，填补农村社会管理的“真空”问题，必须从新村官、新村干入手，不断拓宽选人视野，改善农村干部队伍结构，真正把政治素质高、群众威信高、解决处理复杂问题、善于处理农村社会事务和带领群众致富的能力强的优秀人才选拔到村级领导班子和农村基层党组织中。

（二）推进改革力度，使公共产品供给模式创新成为农村社会管理创新的突破口

深化改革是提升农村社会管理水平，实现农村可持续发展的必然选择。一方面要强化政府在农村公共服务中的重要作用，了解农民需求变化，加大投入力度，努力实现农村义务教育、医疗等基本公共服务的基本均等化，提高农村公共服务水平。另一方面，优化农村公共产品供给主体结构，引导和鼓励民间资本参与农村公共产品生产与供给；创新农村公共产品供给方式，适应农村人口流动化、人口老龄化和家庭空巢化的需求；创新公共产品管理机制，推进农村社会管理创新。如放活农村基础设施建设的经营权，通过承包、租赁等方式让私人或者企业参与经营和管理；通过拍卖将一部分中小型基础设施转让给自然人或者法人，通过作价入股吸引民间资本投入农村公共设施建设；通过重组与合作盘活农村小型基础设施；建立市场化的管护主体。由使用者组成合作协会，如用水者协会，对某类设施进行科学化、市场化管护[12]。

（三）强化基层党组织功能，使基层党组织成为农村社会管理创新的领导核心

加强农村社会管理创新，需要多种类型的组织来承载，这些组织既包括经济组织和政治组织，也涵盖了政府组织和非政府的民间社会团体。在充分发育各类社会组织的背景下，要更加凸显基层党组织在农村社会管理中的领导核心作用。一是妥善处理好村级党组织与村民自治组织之间的关系。规范村级重大事务决策程序，健全村民代表大会制度，建立以党组织为核心、村民代表大会为决策机构、村民委员会为执行机构、广大群众为主体的农村民主政治体系，切实妥善地解决西部地区村级党组织和村民委员会职责交叉问题，以提高农村基层党组织的组织力和凝聚力。二是科学设计基层党组织的工作重点。在“农村空心化”的背景下，基层党组织应把工作重点放在培训现代农业技术、培育新型农民、带领群众致富、关爱特殊群体、维护农村社会稳定等方面。

（四）健全农村社会政策体系，使民生政策优化成为农村社会管理创新的标志

坚持“当期可承受、未来可持续”发展原则，强化全面统筹和系统规划理念，充分考虑农村经济社会基本情况、财政承受力度和政府公共服务能力现状，通盘考虑、整体谋划、细致设计、阶段推进，不断健全农村社会政策体系。在政策制定中，要避免因人口流动而导致的政策设计不详细、政策落实成本高、政策缺乏激励监督等负面现象。在政策执行中，一方面要完善组织设置制度，强化组织保障，同时，完善考核评价制度和审查监督制度，强化责任意识和导向功能，以强有力的制度保障确保政策的落地生根。

基金课题：《中西部地区农村社会管理研究》，中国行政体制改革研究会&国家行政学院资助项目，2012年；重庆市委党校2012年校级重点课题 《重庆市基层社会管理创新研究》的阶段成果。

[1]程连生，冯文勇，蒋立宏.太原盆地东南部农村聚落空心化机理分析[J]，地理学报，2001，（4）:437-446.

[2]薛力.城市化背景下的“空心村”现象及其对策探讨-以江苏省为例[J].城市规划，2001，25（6）:8-13.

[3]刘彦随，刘玉，翟荣新.中国农村空心化的地理学研究与整治实践[J].地理学报，2009，64（10）:1196.

[4]周祝平.中国农村人口空心化及其挑战[J].人口研究，2008，32（2）:45-52.

[5]刘鸿渊.贫困地区农村“空心化”背景下的基层党组织建设研究[J].求实，2011，（3）:28-30.

[6]林孟清.推动乡村建设运动：治理农村空心化的正确选择[J].中国特色社会主义研究，2010，（5）:83-87.

[7]谷云凤，郭秀伟.新农村建设要谨防“空心化”倾向[J].论苑，2007，（9）:39.

[8]刘彦随，刘玉.中国农村空心化问题研究的进展与展望[J]，地理研究，2010,29(1):35-42.

[9]国务院发展研究中心课题组.中国新农村建设推进情况总报告——对17个省(市、区)2749个村庄的调查[J]，农业经济导刊，2007，（11）.

[10]国家统计局农村社会经济调查司.中国农村贫困监测报告[M]，北京：中国统计出版社，2008.

[11]王飚，陈洪义，王楠，吕后中.农村创新社会管理急需解决的问题，调研世界，2011，（11）：33.

[12]刘成玉，马爽.“空心化”、老龄化背景下我国农村公共产品供给模式改革与创新探讨，农村经济，2012，（4）：11.