信息公开视角下的高校腐败治理研究

谷 苏

(南京信息工程大学党委校长办公室，江苏南京 210044)

近年来，高校腐败现象愈演愈烈，已引起了社会的广泛关注。有关数据显示:2003—2007年，教育系统职务犯罪占全国职务犯罪比例的4.54%，其中高校职务犯罪占24%［1］。2007年，联合国教科文组织公布的 Corrupt Schools，Corrupt Universities:What can be Done 报告指出，全球教育腐败现象严重，采取应对行动刻不容缓［2］。中国社科院发布的2010年《社会蓝皮书》同样指出:高校已经成为腐败犯罪新的高发区［3］。高校腐败影响着国家人才的培养，摧毁着国家的未来和民族的希望，它的危害是致命的。

一、高校腐败的滋生原因:监督缺失是源头

有效的制约监督是公共权力规范运作的保证，也是遏制腐败的关键。一旦权力延伸到监督盲区，腐败必然产生。充分的办学自主权给高校带来跨越发展的同时，也将其带入了腐败的泥沼。监督缺失、监督效能低下是高校腐败滋生的源头。

(一)事前监督缺乏主动权

事前监督得以实现的前提和保障是权力真正地在阳光下运行。中国政法大学教育法中心发布《2010—2011年度高校信息公开观察报告》显示，教育部“211工程”中的112所大学中，没有一所学校向社会主动公开经费来源和年度经费预算决算方案，也没有一家高校公布其财务资金的具体使用情况［4］。由于高校普遍缺乏公开核心办学信息的主动性和彻底性，监督主体的知情权无法保障，在自上而下、自下而上和同级监督过程中，权力运行的信息总是无法及时得知，导致事前监督处于极其被动的地位。事前监督缺乏主动权，必然造成监督成本大量浪费和腐败肆意蔓延。

(二)事中监督缺乏追究权

在目前高校权力体系和管理体制中，纪检监察部门负责全校的反腐倡廉工作，学校中层职能部门领导的职务晋升、工作考核等均由学校党委决定，部门的人、财、物等资源均由学校供给。当其对领导自下而上行使监督职能时，其依附性直接导致不能独立自主地行使监督权，对正在发生的腐败行为更是缺乏追究处罚的权力。如此孱弱的监督能力，只会导致权力腐败恶性发展。正如有些学者所言:“在上游的堤坝不牢固时不去设法加固，反而寄希望于在下游能够力挽狂澜，是不切实际的想法。”［5］

(三)事后监督缺乏决定权

高校现行的监督领导体制实行的是纪委“双重领导制”，一方面要接受上级纪检部门的领导，另一方面接受同级党委的领导，形成了纪委书记既是纪委委员又是党委委员，纪委既要监督党委又要接受党委领导的尴尬局面。因为党委实际上掌控着政治资源，纪委必须仰其鼻息，受其支配。于是在工作中往往本末倒置:服从党委是首要，监督党委是次要。如果党委班子有腐败行为，纪委独立行使监督权力只是妄想。对已经发生的腐败行为缺乏独立决定的权力，直接导致监督工作趋于表面化和形式化，这对遏制腐败没有任何实质意义。

二、高校腐败的治理机制:以信息公开实现有效监督是根本

腐败在高校得以滋生的源头是权力缺乏有效的监督，加强监督是遏制腐败的根本途径。如何实现对权力的有效监督，从而达到治理腐败的目的?教育部政务公开办公室负责人答记者问时指出:“只有让高校在基建、采购、招生等重点领域切实做到信息公开，才能提高高校工作透明度，形成有效的内部监控和有力的社会监督，从源头上遏制腐败现象的发生。”［6］反腐败国际组织“透明国际”曾指出:“一旦把权力运行过程包括决策、执行等环节置于人民群众的监督之下，有序地扩大公众的政治参与，消除权力运行的封闭性和神秘性，掌权者就难以滥用权力以权谋私，即使发生了腐败，也容易发现并及时追究。”［7］由此可见，监督缺失的源头是信息的不公开、不透明，通过信息公开实现对权力的有效监督，构成了治理高校腐败的作用机制。

(一)信息公开是实现有效监督的基础前提

国家在赋予高校充分办学自主权的同时，也赋予了广大教职工充分的监督权。《高等教育法》四十三条规定:“高等学校通过以教师为主体的教职工代表大会等组织形式，依法保障教职工参与民主管理和监督，维护教职工合法权益。”［8］让群众参与监督的前提和基础是权力的公开透明。只有打破“暗箱”，让权力在阳光下运行，把关键问题、敏感问题、热点问题、重大问题公布于众，让群众用明亮的双眼捕捉权力运行的信息和过程，才能让群众对权力违规做出敏感反应，从而及时遏止。如果对广大群众实行信息封闭，在群众和权力运行间竖起铜墙铁壁，就如蒙上了群众的双眼，对权力的监督就无从谈起。

(二)信息公开是增强监督实效的有力保障

只有动员最广泛的监督主体参与监督，并为其搭建广阔的监督平台、畅通监督渠道、扫除监督障碍，监督的实效才可以最大程度地体现和发挥。高校的信息公开在坚持“实际、实用、实效”的原则下，健全完善教职工代表大会制度、党代会制度、党政联席会制度;运用校园网络、校情公布会、校领导接待日、校长信箱、媒体采访等多种载体，尽可能扩大信息公开的覆盖面，使全校的教职工会同社会群体形成广泛的社会监督力量，参加校政、议论校事、监督校务，从而保证监督取得实效。

(三)信息公开是健全监督体系的有效形式

纪检监察部门是行使监督权的职能机关，当其对学校领导实行自下而上的监督时，由于监督主体对监督客体很强的依附性，直接导致监督效能低下，该监督体系在实际运行中存有很大漏洞。高校信息公开的实质是通过赋予广大教职员工和社会力量监督校务的权力，以实现权力的规范运作和学校的良性发展。它的监督主体是广大教职员工和社会力量;监督客体上至学校领导、职能部门领导，下至普通办事人员，涵盖学校所有权力部门;监督形式包括自下而上监督、自上而下监督和同级监督。由于监督主体不受权力体系的制约，拥有很大的自由性，其监督行为更主动、监督效力更明显。高校信息公开对现有孱弱的监督职能给予了有力的补充强化，对现有漏洞百出的监督体系做出了有效的填补完善。

(四)信息公开是提高监督效率的重要手段

教育部政务公开办公室负责人答记者问时指出:“一些高校管理者因腐败问题相继受到行政处分和司法制裁。究其原因，除了管理制度建设滞后、教育机制不健全、预防机制不完善等因素外，因信息不公开而导致的监督机制滞后也是重要原因。”［6］近年来，为了根治高校腐败，有关部门不断加大对高校腐败行为的监督检查和追究力度，耗费了大量监督资源，大大提高了监督成本。由于投入的监督资源没有合理分配，重惩治、轻预防，重事后监督、轻事前监督和事中监督的现象普遍存在，所以即便监督成本大幅提升，腐败现象却愈演愈烈，监督效率极其低下。信息公开通过把监督的关口前移，一方面可以提高各级掌权者自我监督和接受监督的自觉性，增强廉洁自律的意识;另一方面也将权力运行的全过程置于庞大的监督网络中，很好地将腐败行为遏制在萌芽状态。这样可以避免将大量的监督资源浪费在腐败发生后的追查惩办上，以最小的监督成本获取了最大的监督成果，大大提高了监督效率。

三、高校腐败的治理措施:加强信息公开是关键

信息公开通过实现有效的权力监督，对遏制腐败发挥着关键的作用。2009年，中国青年报社调查中心对2588人进行了网上调查，调查结果充分显示了当前高校开展信息公开工作的迫切性:98.1%的人认为高校作为提供社会公共服务的单位，应尽快实施信息公开［9］。2010年5月，我国第一部《高等学校信息公开办法》(下文简称《办法》)应运而生，该《办法》提出了高校信息公开内容的基本要求，明确了高校信息公开的目的、依据、适用范围、原则、职责分工，详细规定了高校信息公开的内容、途径和要求、监督和保障等［8］。自2009年9月1日实施以来，取得了显著的成效。中国政法大学教育法中心以《高等学校信息公开办法》对高校信息公开规定的各项法定义务为考评指标，对教育部“211工程”中的112所大学2010—2011年度的信息公开工作情况进行考察和分析后，发布《2010—2011年度高校信息公开观察报告》(下文简称《报告》)。《报告》数据显示:112家高校中有96家都在主动公开学校仪器设备、图书、药品等物资设备采购和重大基建工程的招投标考评中获得满分［4］。以江苏高校为例，2010年江苏高校基建领域的违法案件占案件总数的92%，2011年基建领域的违法案件占案件总数的22%，比2010年下降70%。高校腐败一方面得到了有效遏制，另一方面却以腐败主体日趋年轻化、涉案领域由单领域向多领域扩散、集体腐败、窝案窜案增多等新特点出现在公众的视野。高校腐败呈现的新特点，对高校监督提出了新难题。围绕着新特点、新难题，新形势下的高校信息公开除了做好规定动作以外，还必须创新性地重点做好以下工作。

(一)加强信息公开的配套制度建设

监督制度。信息公开的核心是公开，关键是真实，重点在落实，实质和难点在监督。如果没有监督，校务公开只会流于形式。为了保证信息公开取得实效，必须加强监督力度。首先，各高校必须成立信息公开监督机构。鉴于现行监督体系的弊病，可以考虑建立代表师生利益的由师生和社会力量组成的中立的监督机构，变“同体监督”为“异体监督”，独立行使监督职责，该机构领导的考察、任免、奖惩由上级领导机关决定。其次，建立媒体舆论的社会监督机制。大众媒体的舆论监督主要通过跟踪报道、及时曝光，形成社会舆论压力，从而迫使纠正不当行为来实现。虽然不是正式监督，但其监督作用日益突显、不可忽视。高校可以通过校情发布会、媒体见面会等形式，畅通媒体监督渠道，让高校的信息公开工作置于社会舆论的监督之下。只有形成内外互补、正式监督和非正式监督相互配合的全方位的监督网络，才能保证高校信息公开在强大的监督“电网”中不断走向制度化、规范化。

责任追究制度。该制度主要针对信息公开的义务主体而言。如果其违反了信息公开的有关规定，对于应当公开或者申请公开的消息没有公开或者只是选择性地公开了无关紧要的部分而损害了对方的利益，义务主体应当承担相应的责任，接受相应的处罚。目前，该处罚权普遍由校纪检监察部门执行。由于纪检监察部门在校内的监督地位比较尴尬，监督作用非常被动，监督权在实际运行中存有较大的“雷区”。可以考虑在校内成立一个“中立”的惩处机构，自由、公正、公平地行使责任追究权力。

救济制度。该制度主要针对信息公开的权利主体而言。有权利就必须有救济，否则就谈不上真正的权利。在高校建立科学的救济制度可以考虑几种方式。首先，建立便捷有效的投诉制度。为了切实维护师生的权益，必须建立便捷有效的投诉机制，为师生提供畅通的投诉渠道和简便的投诉程序，对投诉要及时调查，并将结果向师生公布。对投诉者要依法予以保护，以防打击报复，消除投诉者的顾虑。其次，建立师生评审制度。师生是学校的真正主人，对于校内的事务应当享有主人的权利。机关服务态度的好坏、质量的高低都应由师生来评审。考虑建立包括评审内容、评审标准、打分办法等在内的科学完整的评审体制，并将评审结果公布于众，作为奖惩升降的参照。

(二)把握信息公开的核心

《办法》对高校信息公开的内容作了全面的规定，公开的内容涵盖学校规章制度、发展规划、招生就业、教学科研、设备与图书采购、收费和财务管理、干部人事、基建后勤等多个领域，关系到群众切身利益和学校改革发展的热点问题、重大问题和敏感问题，在不违背保密、隐私和稳定的原则下，都应该予以公开。但是《报告》数据显示:112所高校中有108家没有公开学校财政资金的使用和管理情况，透明度测评为零;被观察的高校大约有三分之一没有主动公开学校收费的项目、依据、标准与投诉方式。鉴于此，该《报告》负责人指出:“高校腐败案频发的深层根源是高校财务信息不透明。”［4］由此可见，财务信息是信息公开的核心和难点，财务公开是推进信息公开取得实质成效的关键。为了更好地实现财务透明，必须做好以下工作:首先是健全完善财务公开制度。高校应当遵照《办法》的规定，结合自身的实际，制定高校财务公开制度，在法律法规的范围内，在不违背保密、隐私和稳定的原则下，保证将学校改革发展中的重大财务决策、涉及教职工切身利益的财务问题和教职工关心的财务事项等，及时、规范、真实、全面、主动地向师生和社会公开，或者依教工和社会的申请公开，并将财务公开工作纳入日常的工作职责和考评指标，形成制度化、常态化、连续化的工作机制。其次是规定财务公开内容。《办法》第九条规定，高校财务、资产与财务管理制度，学校经费来源、年度经费预算决算方案，财政性资金、受捐赠财产的使用与管理情况等都应当主动予以公开。除上述公开内容以外，科研经费的使用管理也应当纳入其中，并引起重视。据近两年高校腐败案例看，掌握大量科研经费的教授群体已经沦为新的腐败高发群体，由此衍生出从教授、科研管理人员、财务人员等在内的腐败生态链。2006—2011年，北京海淀区检察院共立案侦查科研经费领域职务犯罪案件16件，“其中发生在高校里的案件占了相当比例”［10］。最后是完善财务公开监管机制。建立职能监管、内部专业监管和上级专业监管相结合的监管网络，同时畅通信息的反馈渠道，保证监管信息能够给与灵敏的反应，适时改错纠偏，这样财务公开的道路才可以愈行愈宽。

(三)拓宽信息公开的层面

随着高等教育产业化进程的加剧，高校与社会资源交换日益频繁，开放型大学成为发展趋势，办人民和社会满意的大学成为高校的发展宗旨。高校信息公开工作不仅应该在校内开展，也要主动面向社会进行。但是传统封闭办学的观念根深蒂固，面向社会公开办学成为了高校信息公开工作的薄弱环节。强化这一环节，就要建立面向社会的信息公开机制，把高校的办学理念、培养目标、招生计划、收费政策、干部人事政策以及社会申请公开的事项主动及时地向社会公布，接受社会的监督。把学校信息带出去，把社会信息带进来，实现对内公开与对外公开、主动公开和依法申请公开的有机结合，可以为高校信息公开工作带来源源不断的动力和蓬勃发展的生机。

(四)丰富信息公开的载体

目前，高校普遍通过教职工代表大会、校情发布会、师生座谈会、校领导接待日、校长信箱、会议纪要、通知通报、校园网络等各种载体，为信息公开工作搭建广阔的平台，效益颇良。但是针对不同的公开对象，各种载体应该加以区分，并建立相应的工作机制，这样才能保证信息公开取得最大效益。目前，高校普遍缺乏专门为教授搭建的公开平台，而这一特殊群体凭借其完善的知识体系、长远的发展眼光，在学校发展战略、办学理念、政策制定中发挥着重要的作用，影响着学校改革发展的大局和方向。必须为教授开设快捷便利的通道，方便其知校情、参校务、谋校业。可以考虑成立教授评议会，成员由教授中选举出来的代表组成，实行任期制。把该机构定位为学校的权力机构，是学校改革、建设、发展中重大事项的决策机构，学校领导定期向其通报校务、征求意见、接受监督、共谋发展。这不仅是高校信息公开的重要载体，也是建立现代大学制度的重要内容。

四、结语

遏制高校腐败是一项庞大的系统工程，通过信息公开实现权力的有效监督是其关键的一环。为了更好地遏制高校腐败，必须做好一系列配套改革，进一步强化高校管理体制的改革和民主管理制度的完善，给信息公开和权力监督创造良好的体制环境和工作制度。在妥善处理信息公开和权力监督关系的同时，行政公开与党务公开的关系、公开与保密的关系也必须得到充分的重视。

［1］林世钰.高校腐败有四大“病灶”［N］.检察日报，2008－10－12(1).

［2］杨启光，周小浦.国际高等教育腐败的表现及其反腐基本走向［J］.江苏高教，2011(6):152.

［3］尹晓敏，透明度.权力监督与高校腐败治理［J］.高等教育研究，2012(10):20.

［4］万静.专家称财务信息不透明是高校腐败案频发的深层原因［N］.法制日报，2011－12－02(6).

［5］程文浩.香港廉政公署30年——一部反腐的经典教材［J］.新闻周刊，2004(6):21.

［6］教育部政务公开办公室负责人就发布《高等学校信息公开办法》答记者问［EB/OL］.(2010－05－10).http://edu.cnr.cn/toutiao/link/201005/t20100511_506405017.html.

［7］谢鹏程.腐败现象滋生蔓延的基本条件［N］.学习日报，2007－04－30(5).

［8］中华人民共和国教育部令第29号［EB/OL］.(2010－04 － 06).http://www.gov.cn/gongbao/content/2010/content_1709312.htm.

［9］李平.教育问责视野下的信息不对称与高校信息披露研究［J］.中国地质大学学报:社会科学版，2009(4):107.

［10］雷宇.检察官揭秘高校科研经费腐败生态链［N］.中国青年报，2011－12－15(3).