对巨灾救助体系中各责任主体的建设

胡小光

一、巨灾的理论界定以及提出问题

关于巨灾的定义，学术界的定义有很多。从国际组织来说，经济合作与发展组织认为能造成大量的人员伤亡、财产损失与基础设施的大面积损坏的灾害可以定义为巨灾；而从各国的保险机构根据灾害带来的财产损失来确定巨灾的标准，例如美国联邦保险局认为灾害至少造成2 500万美元的损失可以称为巨灾；瑞士再保险公司将损失定于为3 780万美元等各种定义。

中国幅员辽阔，自然环境跟地质结构比较复杂，又处在世界上两大灾害带的交会部位，导致我国成为受巨灾灾害严重的国家之一。在我国比较常见的巨灾主要是洪水、台风雨地震，例如2008年5月12日我国四川省汶川县的汶川8.0大地震导致人员死亡超过8万人，直接经济损失达8 451亿人民币，住房与基础设施建筑几乎被夷为平地，巨灾严重威胁受灾群众的生命安全与心理健康，影响了社会的经济的可持续发展。因此，巨灾救助变得极为重要，国家也应建立了救灾管理体制。

然而，通过研究可以发现我国的就在体制存在着诸多问题，例如政府的社会保障体系中社会救助功能没有凸显功能、商业保险承保比例低以及不愿意参与巨灾救助、社会团体以及慈善机构不能及时参与救助或者有心无力、个人抵御风险能力低等等问题。以下针对政府、保险公司、民间志愿者组织、个人存在的问题进行详细的分析。

二、政府、保险公司、民间志愿者组织应对巨灾时存在问题

（一）政府

巨灾带来的损失可以说是触目惊心的，一个国家如果没有完善的灾难救助体制，那么将会产生严重的社会后果。我国政府从新中国建立初直到现在一直都高度重视受灾人员的救助保障，不仅设立专门的机构并且不断地完善救助的体制、技术等。我国灾难救助的基本领导体制是：党政统一领导，部门分工负责，灾害分级管理，并且在中央层面上设立了国家减灾委员会、全国抗灾救灾综合协调办公室等等救灾部门。

但是，并不是说政府在救助制度上没有一丝的瑕疵，更多的问题急需我们去发现并解决，具体的问题如下。

巨灾发生后是我国政府负责灾后的主要工作，而巨灾对我国的经济发展造成了巨大的破坏，如08年的汶川地震造成四川、陕西与甘肃直接损失8 451亿元，占08年的国内生产总值的2.81%，而受灾的灾民的基本生活保障也是由政府财政来负责全部，政府的压力巨大。而我国政府灾害分担机制几乎也都是由政府从上到下负责所有的救助、管理，没有一个完善的灾害分担机制，可以想象灾害救助的效果是不可能面面俱到的，同时政府的财政压力巨大。

灾害救助的法制建设不完善。虽然国家针对各种自然灾害都出台了不少的相应的法律法规，但是，却没有没有统一的国家救灾保障法。而美国、日本等等国家早已把统一的国家救灾保障法律条文作为不同的灾害救助法的前提纲要。因为一部纲要性的法律对于解决救灾工作中出现的各种不协调有着明确的规定，这样就可以让救灾工作的展开有了更好的保障。

巨灾过后政府对灾民的保障也不能很好的满足灾区群众逐渐扩大的救助需求。近些年来，巨灾频繁发生，原有的救助标准却不能很好的解决问题，一般政府只保障灾民在灾害后短时间的吃、穿、住以及疫情的控制。但是，长远来说，灾民灾后的未来生活保障以及生产就业等问题没有明确的保障。而政府在救灾的赔付标准上也是偏低的。如是紧急转移人口应急安置补助标准，按照每人150元确定；二是民房倒房重建补助标准，按照每间600元确定；三是冬令春荒期间灾民基本生活保障，按一斤基本口粮测算，补助标准是每斤7毛钱等等，面对巨灾的破坏，是远远不够的。

（二）商业保险

如果说以政府财政为主导的国家救助是根本的话，商业保险的就是巨灾救助的重要组成部分。然而，商业保险在面对巨灾风险时往往显得力不从心，因为自然灾害往往具有破坏力大、损失难以预期以及逆向选择等等不利因素。具体体现在以下几方面：

1.商业保险在面对巨灾时不愿意进行担保。商业保险也像其他市场主体一样具有盈利性的基本特征，因此商业保险对巨灾保险往往是拒绝或是不愿意承保，因为保险公司自身很可能因为一次巨大的自然灾害而导致破产。而商业保险如果想要去承保自然巨灾的理想条件是美国学者Houston（1964）提出的，大致认为损失是客观或意外的、风险在空间与时间是独立的、必须有缓冲基金或准备金等等，因此从条件就可以推出结论是商业保险很难在长期内保持经营的稳定性，从而不愿意为自然巨灾进行承保。

2.商业保险在面对巨灾时承保能力有限。首先，即使私营保险愿意承保巨灾，而其自身的财力对巨灾的赔付起到微乎其微的作用。例如98年的洪灾中，2 000多亿的人民币损失中保险损失只占到了1%。其次，政府的财政能力有限的前提下，便会通过行政手段规定私营保险去分担灾害损失，但却不给于私营保险于支持，往往私营保险会把成本转嫁给保单持有人，保单的价格随之高涨。我国居民的收入相对较低，再加上一些国民的保险意识较差，认为这笔支出完全是不必要的，而拒绝参加私营保险来防范巨灾风险。一方面导致私营保险筹集不到抗险基金，另一方面个人确认为私营保险的风险保单太高，彼此恶性循环，相互影响。

3.商业保险赔付效果不明显。随着全球气候剧变以及人口的快速增长与聚集，巨灾造成的损失也在随之加大，而商业保险的赔付能力是有限的。例如，07年我国保险市场的年保费收入是1 999.7亿元，而当年预测仅我国的洪水损失就达到2 000亿元人民币，入不敷支。一旦发生灾害，保险公司这方根本就无力支付巨额的补偿费用以及重建生活费用。

（三）民间志愿者组织

民间志愿者组织最早发源于西方社会。民间志愿者组织不仅在济贫救困、保障生活上起到了重要作用，而且在巨灾救助中也起到了不可取代的作用。然而，民间志愿者组织由于自身的局限性，往往不能在救助中发挥其作用，存在着诸多的问题。

首先，面对自然灾害的侵袭，民间志愿者组织无法形成一套科学、高效的营救体系去把灾害对人伤害降低到最低；其次，灾害救助中民间志愿者组织的运行资金没有保障，一个组织如果没有资金的保障，任何行动都将受到“资金瓶颈”的困扰；最后，民间志愿者难免与政府产生一定的冲突与摩擦，如果不能有效解决双方的冲突，将对灾害救助产生负面影响。

三、美国对巨灾救助的实践与经验

美国在近十几年遭受的巨灾损失可以说是十分惨痛的。美国由于特殊的地理位置与经济高度的发达，导致灾害一旦发生，大多都是都是在人口密集且现代化高的城市，仅就飓风对美国的冲击，其财产损失是十分惊人。

美国的中央政府在机制上与财政上给与巨灾救助以强有力的保障。首先，在机制上是“总统灾难宣布机制”与联邦紧急事务署作为处理紧急事务的最好机构，建立起一个完整、高效的从中央到地方可以随时处理紧急事件的体系，能够在灾难发生的同时，马上调集人力、物力以及财力去支援受灾地区，解决燃眉之急。而美国的地方政府更是重视政府在巨灾救助中应起到的作用，例如，美国伊利诺州丹尼森市在州政府赤字严重的情况下，仍会拨出9亿美元来修建州应急管理中心。其次，地方政府十分重视公共安全系统以及医疗卫生系统的完善，当巨灾发生时，有足够的具有专业技能的警察以及消防队员第一时间去进行抢救行动送去每个地区指定的紧急救护医院，有效地进行了救助。最后，地方政府在巨灾危机十分严重的情况下，会动用一切可以对救助有帮助的主体，即使是这些主体并不被政府所管辖之下，例如通讯与动力，只要巨灾中需要政府去调用，政府便会在最大程度上调动其这些主体去进行援救行动。

美国的商业保险对巨灾救助的作用是有限的，因为商业保险对高风险区域的承保业务是分散的，这样便无法集中来承保。因此，政府参与商业保险成为美国商业保险应对巨灾的主要形式。具体来说，政府的商业保险项目可以分为两大类即联邦政府的商业保险项目与州政府的商业保险项目，前者主要包括的项目有全国洪水保险计划（NFIP），后者则主要根据了各个州实际的情况主要有夏威夷飓风减灾基金（HHRF）、加州地震局（CEA）、佛罗里达风暴承保协会（FWUA）、佛罗里达居民财产与责任联合承保协会（FRPCJUA），这些联邦与州的保险项目职责清晰，每一种保险项目都是政府与商业保险通过共同合作来运营的。

上述五种美国的政府商业保险项目在针对不同的方面有各自的优劣。从承保范围来看，FRPCJUA是承包范围最宽的，其规定了对于承包的建筑和宅内财产按RC承保并承保额外的生活费用；而就参与程度上来说，CEA和NFIP的保单量始终相比较较高；而尽就减灾努力度来说，NFIP是最好的模式，因为NFIP向按照规定进行减灾方面努力的社区进行资金援助，更采取向社会宣传的方式来告诉人们参加洪水保险的必要性与有利性；而仅对灾后偿付能力评价，NFIP由于联邦政府的财政作为支持，其偿付能力是最强的，而HHRF与CEA由于事先建立了风险基金，因此在面对灾害时也能较好的进行灾难救助的一只重要力量就是这些民间志愿者组织，一旦出现巨灾，这些组织可以迅速的集合广大志愿者进行抢救，而庞大的救助基金可以帮助灾区进行重建。

四、关于完善我国巨灾救助体制的政策建议

政府在巨灾救助体制扮演着重要的角色，我国由于制度的优越性，党和政府能更好的组织与动员全国上下一同抗灾，建议政府从以下几方面完善自身，更好的保障人民的权益。

政府应该在巨灾未发生前建立专门用于救助巨灾的保险基金，把巨灾救助制度作为社会保障体系中重要组成部分。巨灾保险基金可以类似于养老保险基金，政府要保证其不能亏损的前提下并设法保值增值，其次政府要加强对巨灾救助资金的监督与审计，防止救灾资金的挪用与保证资金落实到位，对审计的结果要向全社会透明公开。

政府应完善相关的法律法规，制订统一的灾难救助法。通过法律把巨灾救助的相关流程、政策方针进行规范化，可以更好的规定政府的权利与义务同时，也可以更好地协调救灾工作中出现的不协调，提高救灾行动的效率与保障灾民的权益。

政府应提高对灾区居民的救助标准，不论是从财政上还是物质上，政府都应该结合守在当地社会发展水平，提高补助水平。救灾资金与救灾物资应该通过相关部门对需要获得的损失进行科学评估，如果现有的补助标准无法保证灾民渡过难关，财政部门应立即根据科学估算向灾民提供更多的资金与物资；同时，没有受灾的地区政府也应立刻调派本地的人员与物资去灾区进行抢险救助；而对灾后的房屋以及基础设施的重建，政府应该在质量上把关，提高房屋的抗灾级别；而关于受灾地区未来的发展上，政府应该给与更多的优惠就业政策或是加大投资刺激当地经济的方针，安排当地灾民再就业，从根本上解决灾民的未来生计问题，提高灾民的生活质量。

商业保险应该与政府展开广泛的合作，共同为抗灾救助贡献其力量。通过对美国的政府保险项目分析，发现美国政府保险项目类型齐全并且实施时间较长，促进了灾害风险的分散以及把政府与市场上相关主体的结合，以共同的利益来采取来共同协作。我国的商业保险应该建立起商业保险公司为主导、政府支持的可持续发展型保险体系。

民间志愿者组织是巨灾救助的中流砥柱。中国的民间志愿者组织虽然形成的时间较短，但是随着党和国家的重视，改革开放短短几十年取得了长足的进步，在抗灾救险中成为不可或缺的社会力量，具体体现在：首先，民间志愿者组织建立起一套完善并且高效的救助体制。具体体现在巨灾发生的同时，民间志愿者组织从上到下都做好了从信息的及时传递，营救方案的迅速出台，各方面营救活动的准备，以及交通运输的保证都有一套科学的体制，而且民间志愿者组织的志愿者们在救助专业技能上也都经过了专业的培训，能在关键的救助时刻起到很大的帮助作用；其次，民间志愿者组织通过心理干预帮助灾民早日走出对灾难的阴影，减轻受灾者心里痛苦，鼓励灾民走出痛苦后继续为抢险救灾贡献自己的力量；最后，民间志愿者组织需要扩展资金的来源渠道，政府要承担首要的资金捐赠角色，而民间志愿者组织更要开努力争取私人捐赠以及海内外基金会的大力支持，募捐到的资金要在合法正规的财务监督机构下用于巨灾救助中去，保证组织的正常运转与确保救灾项目的顺利展开。

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