政务诚信是当前诚信建设的首要任务

敖 翔

（中共中央党校 研究生院，北京 100091）

一、政务诚信的内涵与必要性

（一）政务诚信的内涵

政务诚信是指作为政务主体的政务人员或政务机构在进行公共权力运作活动中应遵循诚实不欺、恪守信用和内诚于心而外信于人的一种行为模式，是一项履行对公众的责任和对公众信守承诺的系统性工程，主要包括公共政务人员在执行公务中真实不虚假、公共政策的制定与执行具有公开透明度、政务人员言行一致和诚实守信等。

（二）政务诚信的必要性

党的十八大报告明确指出： “深入开展道德领域突出问题专项教育和治理，加强政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信建设”。党的十八大报告在中共党代会的历次报告中，党的十八大报告第一次明确把 “政务诚信”置于其他诚信建设之首，这是因为：

第一，政务诚信建设是完善市场经济体制的必然要求。 “在市场经济所造成的社会变化中，最为基本的变化是经济、政治、文化活动三大领域之间的结构关系从领域合一状态向领域分离状态的转变”［1］。这种分离而形成的市场经济是合作性、交换性、契约性和竞争性的诚信经济，诚信是市场经济的黄金规则和道德基石，而政务诚信是社会主义市场经济的重要条件。

第二，政务诚信建设是推进政治民主化的客观需要。在非市场经济社会中， “社会领域以政治活动为中心直接同合为一体，形成领域合一的结构方式”［2］。在当前我国社会转型时期，市场经济建构的过程也必然存在大量的非市场经济因素，这就必然使传统上以政治为中心的社会结构在不同地区、不同人群、不同领域或多或少地影响着社会价值导向。推进政治民主化是政务诚信的发展方向，而且政务诚信是建构和实现政治民主化的基础和条件。

第三，政务诚信建设是繁荣现代文化的基本要求。中国改革开放后，进入了新的现代文化建设时期，自觉把文化繁荣发展作为坚持发展是硬道理、发展是党执政兴国第一要务的重要内容，作为深入贯彻落实科学发展观的一个基本要求。现代文化依次在物质文化、制度文化和精神文化领域中表现出市场经济、民主政治和理性主义。政务诚信无疑是贯穿于三种文化和三种表现形态之中的一条主线，现代文化的发展和繁荣只有在政务诚信的基础上才有了积极向上的引领导向和切实保障。

第四，政务诚信建设是提升党执政能力的内在要求。党的执政能力不是抽象的，而是通过党务政务具体体现出来的。党务政务的能力大小、是非曲直、效果优劣和影响深浅等，只有建立在诚信的基础上，才能加强同人民群众的血肉联系而获得民众的认同和支持，没有政务诚信做基础，提升党的执政能力就无从谈起。而共产党员又是政务诚信最主要的践行者，党风政风对民风具有引领导向作用，所以十八大报告在论述党员要 “坚定理想信念，坚守共产党人精神追求”时指出： “抓好道德建设这个基础，教育引导党员、干部模范践行社会主义荣辱观，做社会主义道德的示范者、新风尚的引领者、公平正义的维护者，以实际行动彰显共产党人的人格力量”［3］50。所以，权力源于人民的政府，只有获得人民的认可才具有合法性，政府坚持 “政务成信”既可取信于民、增强自身执政能力和保障政令畅通而提高行政效率，还可以极大地减少政府面临的干扰和阻力而更好地实现政务目标和降低行政成本。

第五，政务诚信建设是建成小康社会和建设社会主义核心价值体系的必然需要。一方面，十八大报告为我们描述的小康社会在民主上将是一个 “依法治国基本方略全面落实，法制政府基本建成，司法公信力不断提高，人权得到切实尊重和保障”［3］17的社会。政务诚信不仅是依法治国、法治政府、司法公正和人权保障的基础，更是这些目标得以实现的现实载体和获得有效执行的主体。另一方面，十八大报告社会主义核心价值观概括为 “富强、民主、文明、和谐；自由、平等、公正、法治；爱国、敬业、诚信、友善”，要想积极培育社会主义核心价值观，发挥它的社会思潮引领作用和社会共识的凝聚功能，不仅要把 “诚信”作为核心价值体系的基本内容，而且还要不断丰富和发展 “诚信”的新内涵、新践行方式和新目标要求等。显然，政务诚信建设也是建设社会主义核心价值体系的必然需要。

二、当前政务诚信建设的障碍及其原因

（一）当前政务诚信建设的障碍

第一，政策和规划缺乏科学性、实用性、稳定性和连续性。这种现象相当普遍，有的地方或有的领域政策、规划朝令夕改，一个领导一个办法，一届政府一个开发规划，或者人亡政息，甚至前后出现出尔反尔现象。例如，有的地方政府为了短期的利益驱动，不经过科学论证就匆匆上马一些项目，出现问题又不断在短期内反复进行修改， “计划不如变化快”；或者只根据自身需要随意撤销、改变既定的行政行为，漠视民众利益和权利；或者为了短期内的政绩而唯利是图，不能够对各项规划作统筹考虑和长期规划。这些现象的结果必然导致 “政务诚信”荡然无存，更不可能得到民众的认可和支持。

第二，政务人员的失信行为。首先，表现为一些政务人员对权力的异化。有的政务人员利用手中的权力进行寻租，进行权钱交易、权色交易、权权交易等，使权力成为政务人员个人谋取私利的工具。这样的政务不仅丧失了 “公共”本性，更谈不上有什么 “诚信”可言，最终导致官民虚拟空间的对立，以及一种 “你如何解释我都不信”的状态，究其原因就是官民信任的基础受到破坏。其次，表现为一些政务人员价值观、事业观和政绩观的扭曲。有的政务人员错误地坚持 “数字出政绩，政绩出官员，官员出数字”的价值观、事业观和政绩观，弄虚作假、好大喜功或者沽名钓誉，不顾地方实际大搞 “政绩工程”，结果不仅劳民伤财，而且还失信于民。民众对政务的不信任自然就会出现“用脚投票”、考虑移民或者千方百计重回体制中去而成为食利阶层的一员。政务人员要想做到 “政务诚信”就必须时刻牢记 “精神懈怠、能力不足、脱离群众和消极腐败”四大危险，为了克服四大危险，“打铁还须自身硬”、 “中共最需要的是人民”［4］。

第三，有法不依而 “潜规则”盛行。在中国两千多年的家国同构、宗法制度、官僚政治和君权至上等带来的根深蒂固的 “官本位”思想和特权观念的影响下，使得以法律法规和制度为表现形式的“明规则”与以权钱交易、权色交易或权权交易等为主要体现的 “潜规则”并存，并进行着激烈的博弈。经常会见到 “有理无处诉”、 “明规则”将人拒之门外，而 “潜规则”却可以大行其道的现象；或者经常有以言代法、以人代法或 “暗箱操作”事件的出现。当 “潜规则”畅通无阻，追逐 “潜规则”者趋之若鹜的时候， “政务”就根本不存在“诚信”了，这样的 “政务”必然带来民众的敬而远之、唾而弃之，并最终反而抗之，对和谐社会的构建带来极大的危害。 “如果作为国家权力代表的官员不被信任，作为国家权力规则的法律不被信任，作为国家行为具体化的政策不被信任，那么民众唯一可以信任的就是国家权力控制的主权货币了。……因为人民一旦发现货币也不可信，那么国家与社会间的信任就会完全崩塌，不同的力量就会诉诸暴力。……就是说，控制物价不再是一件经济任务，而是政治任务”［5］。可见，为实现 “政务诚信”而坚持依法行政的意义就不言而喻了。

（二）当前政务诚信建设障碍存在的原因

第一， “时空压缩”下社会快速转型带来的社会断裂。所谓 “时空压缩”是指中国通过三十年的改革开放，使中国社会进入全面快速转型阶段，并且成功取得了西方社会三百年取得的社会发展成果，不仅在发展时间上大大缩短，而且在空间上也呈现加速度发展态势。 “时空压缩”带来丰硕成果的同时，也积累了许多深层次矛盾和社会在某些方面出现局部断裂现象。这些矛盾和局部断裂现象体现在政务方面，就使政务诚信受到挑战和弱化。例如，在向市场经济转轨过程中，有的行政机关为了维护固有的经济政治秩序、资源配置优势而垄断竞争和钻政策法律空子，没有认识到政务诚信的重要性，而失信于民。

第二，政府职能缺位、错位和行为不规范等。传统的中国政府是全能型政府，不仅是经济活动的主体，从投资、生产、就业到消费、储蓄，从价格、工资到利率、汇率，政府的主导性影响无处不在、无处不加以管制。而且政府不但是政策、法律法规的制定者、执行者和仲裁者，还是社会福利和社会运行的守夜人。而市场经济体制下的政府主要职能应该是向社会提供公共品、介入市场应遵循“大拇指法则”和向社会成员提供均等机会，应该是 “有限政府”、 “责任政府”和 “阳光政府”。显然，当前在社会转型期，政府还不能够达到市场经济体制的应有要求，而出现了职能缺位、错位和行为不规范等现象，使政务诚信度大打折扣。

第三，信用制度和法律法规不健全，对政务诚信的约束力不足。信用是无形资产，是核心竞争力。我国正处于社会转型期，各项信用管理制度和法律也处于健全完善期，尤其是政务诚信建设方面的相关制度不够健全或者与当前经济社会发展相比明显滞后，这就极大地削弱了诚信资产的数量和优质程度，并进而体现为对政务诚信的约束力严重不足。践行政务诚信的主体是各级政务人员，当法律法规和制度涉及到他们时，就得不到严格执行。这样不但会使政务失信，更严重地会带来恶性循环而使政务诚信受到社会严重质疑，甚至否定。

第四，对政务人员约束和教育不足。一方面，对政务失信行为的处罚力度较小，不能够有效约束和制止政务失信行为，使政务失信成本较低。这不仅大大助长了一些机关干部为所欲为、作风霸道、带病升迁，而且也打击或压抑了依法行政、诚实守信、实实在在做事的人。另一方面，对行政机关工作人员的道德教育、法制教育不完善或者缺乏实用性，致使我国虽然颁布了许许多多的法律法规，但在实际工作中违法失信行为仍时有发生。

三、政务诚信建设的有效途径

（一）从制度文化角度来讲，应健全政务制度体系

政务诚信建设是一个制度安排和制度规范的问题，应高度重视建立健全相应的制度，充分发挥制度的保障作用。

一是政务信息公开制度。信息公开是政务获得社会和公众信任的基础。将政务信息公开纳入制度化、日常化和规范化轨道，具体、明确地制定对信息公开的方式、内容、范围、目的，从而不断促进政务信息的立体式公开。

二是政府决策制度。建立健全政府决策制度，以制度保障科学决策、民主决策、依法决策。为此，还应该进一步推广重大决策事项的公示制度、听证制度、协商制度、专家论证和风险评估制度、集体讨论制度等。

三是政绩评估制度。政府绩效评估既是对政府行为结果的评价，也是对政府行为的监督，有利于政府切实履行职责、依法办事，进而提高政府公信力。所以，在评估主体确立、评估指标设计、评估流程规划等方面应坚持科学原则和持续协调可持续目标相结合，使评估达到应有的作用和目的。

四是问责制。规范政务行为和增强政务诚信，必须强化和建立健全政务问责制度，以责任为核心，坚持权力与责任对等，对政府及其政务人员履行职责的行为进行监督和问责。为此，应该科学界定政府及其政务人员的权力和责任界限，明确界定问责的对象、范围，科学设计问责程序及合理确定问责性质与尺度，最终将政务绩效评估制度和政务问责制紧密结合。

五是权力监督制度。当前，以权谋私、贪污腐败已成为广大民众最为深恶痛绝的事情，严重伤害了政务诚信，甚至也带来了亡党亡国的危险。因此，在内部监督上，应始终突出党内监督的主体地位，把政务诚信建设情况列入党政干部民主生活的重要内容，建立健全人大监督、政协监督、司法监督制度；在外部监督上，应充分发挥群众监督、舆论监督、网络监督的作用，大力推行政务公开，形成抑制失信行为的强大舆论氛围；进而使政务自身的内部监督和外部监督结合起来，加大对权力的监督力度和坚决依法惩处腐败行为。同时，建立和完善全过程的监督制度，建构对腐败行为的事前、事中、事后监督紧密结合机制，形成全过程、无缝隙的权力监督体系，让权力在阳光下运行。

（二）从能动性主体角度讲，应提升政务人员素质

政务诚信从能动性主体角度讲，实质上是人的问题，即是政务人员素质提升的问题，包括政务人员的诚信意识、教育学习状况、整治问题和公众参与程度等问题。

一是政务人员对政务诚信的相关意识问题。首先是政务人员应该具备契约观念和平等意识，即各种法律法规、政策应是政务人员与普通百姓共同平等遵守的契约，否则就是纸上谈兵；其次应树立坚定的法治意识，法律程序是以和平理性的方式解决社会矛盾的，国家机关及其工作人员如果不遵守法律，就是违背政府和国家的承诺，就是失信于民，因为法治水平与政务诚信是成正比的。

二是加强对政务人员的培训教育，提升队伍素质。提高政务人员的自身素质是树立政务诚信观念的根本之策和前提基础。首先，要加强诚信观念教育，使政务人员自觉认识到诚信在促进经济发展、维护国家稳定和推动社会进步中的重要地位和作用，带头讲诚信、守诚信，做诚信的表率；其次，要加强理想信念教育，使广大政务人员牢固树立正确的人生观、价值观和政绩观，当好人民公仆；再次，要加强党性教育，教育政务人员牢记党的宗旨、思想路线和立党为公执政为民的党性原则，切实转变作风、文风、会风和政风等而守信于民，成为廉洁、勤政、务实、高效、诚信的表率。

三是扩大公众参与以促进政务人员素质的提升。随着经济、政治、文化和社会的不断发展进步，国民对于了解和参与社会公共事务的热情显著提高，对社会公平正义的诉求日益迫切。公众参与的程度直接决定着政务诚信的效果。一般来讲，如果公众在公共事务中能够充分享有知情权、表达权、参与权、监督权，不仅能够保证权力的正确运行，而且还可以保证政务决策的科学性、正确性、实用性等，最终自然会使公众对政府公信力有积极和较高的评价，反之则较低。为了扩大公众参与，应该积极拓展群众和社会各界的意见、诉求的表达渠道及其解决机制。

四是狠抓政务失信问题的整治。当前，诚信缺失已经成为一种危机，成为一种社会公害，影响到全体社会成员的方方面面，影响到社会的人际关系和秩序稳定。尤其是政务部门的信用缺失，不仅直接影响到党和政府在公众中的形象、损害了党和政府的公信力，而且还影响到和谐社会与小康社会的建设，以及损害了国家与民族的国际形象。政务诚信的缺失实质上就是一种腐败表现。十八大报告明确指出： “反对腐败、建设廉洁政治，是党一贯坚持的鲜明政治立场，是人民关注的重大政治问题。这个问题解决不好，就会对党造成致命伤害，甚至亡党亡国”［3］54。首先，要加大对政务失信行为的处罚力度。 “不管涉及什么人，不论权力大小、职位高低，只要触犯党纪国法，都要严惩不贷”［3］55。其次，政务干部要做好政务诚信的标兵。政务诚信建设，领导是关键中的关键。各级领导要在政务诚信中身体力行，要求别人做到的自己要首先做到，禁止别人做的自己坚决不做，创造一种诚实守信的政务氛围。

（三）从行政职能的角度讲，应切实转变政府职能

政府的职能过多，自然会降低行政效率或者容易出现行政失误，结果就会增加公众对政务诚信的质疑、淡化甚至否定。所以，一个诚信的社会，必然是一个有限政府的社会。从行政职能角度讲，要实现政务诚信，就应切实转变政府职能。 “经济理论和成熟市场经济国家的经验提供了一个 ‘大拇指法则’：凡是私营部门和市场能做好的事情，政府原则上不应插手；只有市场自身做不好的，政府才应考虑适当介入。但在中国的现实中，政府不该管的事它偏管，政府本来该管的事它却完全忽视或没有管好。……如果政府揽责过多甚至越俎代庖，即使本着良好愿望，也往往产生 ‘政府失效’，导致资源配置效率低下，阻碍经济发展和国民福利的提高，社会公平也往往成为政府难以兑现的廉价承诺”［6］，这样，公众对政务的诚信度就会大大降低。

为了提升政务诚信，必须 “按照建立中国特色社会主义行政体制目标，深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务性政府”［3］78。为此，一要科学合理界定政府职能，即关注法治、保障财产权利、维护公平竞争，以及提供基本教育、环保、国防与外交等公共品及服务；二要进一步增强政府服务意识，以提供优质公共服务为核心，建设诚信型、学习型、服务型、创新型和效率型政务机关，不断推动政府职能向创造良好发展环境和维护社会公平正义转变；三要建立和完善重大问题集体决策制度，深入调查研究和广泛听取民意，深化行政审批制度改革和继续简政放权，从而取信于民；四要创新行政管理方式，实现政府由微观管理向宏观调控的转变，降低行政成本，推进政府绩效管理，提高政府公信力和执行力，最终造福百姓。

［1］陈晏清.从领域合一到领域分离［M］.太原：山西教育出版社，1998：153.

［2］罗默鸿，等.当代中国社会转型研究［M］.成都：西南师范大学出版社，2007：3.

［3］胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告［M］.北京：人民出版社，2012.

［4］郑永年.改革及其敌人［M］.杭州：浙江人民出版社， 2011：285.

［5］郑永年.中国改革三步走 ［M］.北京：东方出版社，2012：176.

［6］胡祖六.中国转型：改革与可持续发展之道［M］.北京：北京大学出版社，2012：71-72.