灌区水价执行中亟需解决的几个问题

韩改红

(陕西省渭南市洛惠渠管理局，陕西 渭南 715100)

上世纪90年代后期，随着灌区基层管理体制改革的不断深入，灌区水价政策也进行了不断的调整和变化，逐步形成了现行的终端水价政策，使灌区水价管理水平得到了较大的提高，各种乱加价、乱搭车、乱浇人情水的现象得到了有效遏制，灌区亩均水价大副下降，群众用水积极性大大提高，灌溉面积得到有效恢复，灌区农业经济稳步发展。但随着当前经济社会的全面发展和农村经济体制改革的不断深入，现行水价政策也暴露出诸多深层次问题，严重制约着灌区的可持续发展。

1 现行水价政策

根据《陕西省农业供水收费管理暂行办法》、《陕西省国有大中型灌区支、斗渠改制工作若干实施意见》、《陕西省大中型灌区改制渠道农业用水基层管理费、群管费开支使用管理办法》、《陕西省大中型灌区改制渠道供水价格核定管理办法》等政策和省物价局、水利厅相关配套性文件精神，现行灌区水价政策可以概括为:政府定价、按量计费、水价公示、水费公布、一价到户、一票收取。

当前，水价由国有水电费、基层管理费、群管费三部分构成。其中国有水电费是指由灌区管理单位使用，用于补偿国有资产在运行过程中发生的费用。基层管理费是指由基层管理站使用，用于支付站所属基层管理组织生产、管理所发生的费用和支渠抢险费。群管费是指由站管斗用的费用，用于补偿改制渠道经营者的投资本息及管理费用。均实行政府定价。

2 水价政策执行中存在的主要问题

2.1 末级渠系管理主体不清，责任不明

上世纪八十年代，随着农村经济体制改革特别是家庭联产承包土地政策的不断深入和市场经济体制的不断深化，原以村社为单位的集体灌溉方式演变为以农户为单位的灌溉方式，而负责灌区村社集体所有制渠道的村社管水组织逐步演变为末级渠系管水组织，这些组织由受益村社成立，形式主要以村干部管水或村干部指定私人管水，向群众收取国营水费、基层管理费地同时，对于在用水过程中发生的管理、修渠、清淤等费用按照各户面积向群众分摊。由于农村基层组织管理较为混乱，各种加价、摊派、乱浇人情水现象较为严重。灌区亩均水费较高。出现灌区专管组织没多收，群众用水没少交的现象。

为了解决存在的问题，逐步推出以承包、拍卖、租赁、股份合作制、农民用水协会等形式的体制改革，出台了相应的水价管理办法和相关配套制度，逐步对灌区末级渠系管水组织进行了规范和要求，取消了原有的段斗管水组织，人员或组织有保留的逐步转化为管理站的雇佣人员，负责配合管理站负责干支渠道的管理和运行。以村社为单位的管水人员成为斗以下等集体所有制渠道管理主体，对所在收益村社负责，主要形式为承包管理和农民用水协会，以承包经营管理居多。水价管理政策逐步形成了现行的水价政策。灌区管理单位和这些管水组织仍实行斗口计量，按量结算，由这些管理组织负责送水到户，收费到户。

改革后的末级渠系管水组织，水价政策中统一称为末级渠系供水服务组织或其他经营者。其使用费用为政策中新增加的群管费，由灌区专管组织一票收取到站，由站在每灌季结束后一次性返还给这些组织。但政策中对这些组织的权利、责任和义务没有很明确的提出。且对于群管费的管理和核定过死，标准偏低。这些组织在灌溉用水过程中由于费用不足，私自或经所在村社核定后向群众加收管理费用，特别是2007年以来，由于社会整体物价和人工工资的大幅上涨，原核定的群管费标准严重不足，造成一价到户政策实际难于执行，管理站所开票据不能和群众所交水费一致。管理站所能采取的办法只有限制供水、停止供水或建议所在村社调整管水组织。但在调查中发现，大部分管水组织所加收的费用和管理站返还的群管费之和也仅能低标准支付人员工资，基本没有利润可言，造成费用合理不合规。如果管理站在用水中对加价的村社限制或停止供水，势必使村社管水组织瘫痪。灌区在灌溉紧张时期大面积停水，势必造成严重的不稳定因素和农业减产。而物价部门在检查过程中，要求灌区管理单位来对这些组织的加收费用情况负责，替代原来由村社或集体组织应承担的责任，但由于灌区管理单位只是灌区国有渠道的管理组织，不是灌区末级渠系的所有者和管理者，且人员较少，既无法对这些组织进行有效制约，也不可能直接管理到户。从而造成灌区管理单位有限权利，无限责任的尴尬局面。灌区管理单位没有加价，还要全部承担责任。严重制约着灌区的可持续发展。

2.2 政策要求的超前性与灌区硬件的相对滞后性不配套

在现行的水价政策中要求灌区管理单位全面做到送水到户、计量到户、收费到户，微机开票送票到户，水价公示、水费公布到户。政策没有考虑达到这些要求和目标所需要的成本、灌区当前的设施现状和管理现状、灌区各级渠系的所有制和管理主体及我国当前农村管理的复杂性和现实性。政策要求的超前性和灌区硬件设施的相对滞后性矛盾较大，短期内无法实现这一要求。

1)在灌区的输水、量水设施上无法达到这一要求。特别是斗以下田间工程的配套、衬砌率较差，各种测水、量水设施还很不健全，加之农作物灌溉要求的短历时性和流量的不稳定性，使得斗以下根本无法满足直接向各户的长距离输水和精确量水要求。仅能基本达到斗口量水。

2)灌区渠道所有制形式所决定的结算方式和政策要求不相一致。目前，灌区干支等国有渠道由灌区管理单位负责管理，斗以下等村社集体所有制渠道由末级渠系供水服务组织管理，而灌区管理单位和末级渠系管理组织根据国家文件规定，只是合作、合同和业务关系，这种所有制形式和关系决定了灌区管理单位和末级渠系管理组织现行的计量结算方式只能是斗口计量、斗口结算，灌区管理单位没有权利，也没有大量的人力物力达到和各户结算。

3)我国当前农村管理和结构的复杂性，决定了灌区管理单位根本无法做到管理到户地要求。当前，我国农村人口众多，结构复杂，人均收入较低，管理难度较大，是当前我国改革的重点和难点，灌区管理单位作为一个业务管理单位，根本没有权利，也没有能力越过村社集体组织直接管理到户。

4)农业灌溉供水的高投入、短历时、低收益性质决定了当前灌区管理单位根本无法实施管理到户的要求。农业灌溉一般用水流量要求较大，所以输水、量水设施断面较大，一次性投入也较大。但由于农作物需水的季节性要求，造成灌溉设施全年输水时间较短，设施利用率较低，加之农业供水价格的不到位，使得农业灌溉供水呈现出明显的高投入、短历时、低收益性质，决定了灌区设施标准低，管理难度大，各种管理、监测设施落后的现状，因此，单靠灌区管理单位根本没有能力，也无法实施管理到户。如果拿农业供水和城市供水比较，无论是从硬件设施、供水方式、计量方式、管理监测设施、人员配备、水价标准等各个方面比较，农业灌溉供水都远远落后于城市供水，但到目前而言，城市自来水公司直接管理到户的寥寥无几，大部分针对小区、单位或集体，再由小区、单位、或集体向各户收费。而对于各种设施严重滞后的灌区管理单位要求直接管理到户，明显不符合当前实际。

2.3 水价批复的不到位与灌区自收自支的矛盾性

水作为国家资源型商品，对于大中型灌区水价一直实行国家定价，且水价标准一直低于成本，从上世纪90年代以来，陕西省对大部分灌区管理单位特别是省直灌区的定性虽为事业性质，但一直实行自收自支管理，在运行管理费用上灌区管理单位除过水费收入，没有其他任何收入来源。现行国营水价标准大部分为1997年批准标准，十年来没有进行任何调整。造成灌区管理单位入不敷出，运行艰难，职工收入长期远低于其他行业，根本无法谈起工程改造、维修、和管理设施更新。特别是2007年以来，随着社会整体物价和工资调整，这种矛盾越发突出，单纯以农业灌溉为主的灌区管理单位职工工资与当地其他单位和行业差距进一步拉大，灌区管理单位面临能否正常运行的困难。虽然从2005年以来，国家实施了水管体制改革，但根据2007年的改革批复精神，灌溉供水仍为自收自支性质。而对于水价低于成本部分的来源仍没有明确政策。严重制约着灌区的正常运行和可持续发展。长期发展，势必会影响灌区的农业增产、农民增收和农村稳定工作。

3 对策及建议

1)明确灌区末级渠系管理主体，正确划分管理单位和末级渠系供水服务组织的权利、责任和义务。根据中央近三年来三个“一号文件”和党的“十七大”关于大力发扬基层民主政治建设，积极发展农民专业合作组织的精神要求，充分结合灌区实际，建立灌区干支渠道等国有工程以灌区管理单位管理为主，斗以下等集体所有制渠道以末级渠系供水服务组织管理为主的管理体制。明确灌区管理单位和末级渠系供水服务组织的管理权限、责任和义务。

在末级渠系管理上以国务院办公厅《水利工程管理体制改革实施意见》(国办发［2002］45号)和水利部、国家发改委、民政部《关于加强农民用水户协会建设的意见》(水农［2005］502号)文件精神为依据，大力加强农民用水户协会建设，积极促进灌区末级渠系的民主参与、民主管理和民主决策。在改革中承认其他末级渠系供水服务组织和农民用水协会在末级渠系管理的法律主体地位和相应的权利、责任和义务。

2)结合灌区目前的管理体制和现状，建立符合实际的水价政策管理机制。从现行的灌区管理现状和管理体制出发，充分结合水利工程管理体制精神，建立由灌区管理单位送水、收费、开票到末级渠系供水服务组织(主要形式为农民用水户协会)，再由末级渠系供水服务组织送水、收费、开票到户，水费收缴、群管费使用情况公布到户的供水、水价管理机制。从促进末级渠系的民主化、规范化运行出发，建立由当地人民政府、灌区管理单位和收益村社对末级渠系的扶持、管理、监督和业务指导机制。从有利于维护用水户利益，同时确保末级渠系供水服务组织正常运行的思路出发，建立群管费由末级渠系供水服务组织和受益区村社、用水户代表共同核定，向受益区群众全面公示，报物价部门备案或审查的末级渠系管理费用核定、调整机制，解决目前有关费用合理不合规的问题。

3)加强灌区水价改革，建立合理的水价核定、调整和补贴机制，确保灌区的良性运行。

(1)应建立合理的水价核定机制，明确灌区运行管理的成本。(2)从当前确保农业基础地位，减轻农民负担，促进农村发展的角度出发，将农业灌溉供水纳入公共财政补贴框架，建立农业供水价格补贴机制，对于批准执行水价低于核定成本的部分水价，由国家财政予以补贴，以确保灌区工程的良好运行。(3)从促进节约用水、提高水的利用率出发，建立正常的水价调整机制，使灌区水价标准逐步达到成本。