浅议灌区骨干工程长效利用与管理体制改革

郑清平

(陕西省汉滨区黄石滩水库管理局，陕西 安康 725000)

陕西省农业综合开发中型灌区节水配套改造项目(以下简称农发中灌项目)主要对象为灌区骨干工程加固改造，自项目实施以来，极大改善了灌区农业生产基础设施条件，受到广大用水户的欢迎和大力支持。如何管好用好这些工程，使工程高效运转并长期发挥效益，是摆在灌区管理部门面前一个急待解决的难题。要解决这个难题，就必须从灌区体制改革着手。

以黄石滩灌区为例，按照灌区管理性质的不同，灌区的管理对象可分为骨干工程、支渠、斗渠及其以下的田间工程。并分别由专管机构、辖区镇(办事处)及各村组实行三级管理。随着农发中灌、小水重点县等项目的实施，灌区支渠、斗渠及其以下的田间工程管理目前正在推行以农民用水协会为代表的多种形式的农民参与的管理体制改革。本文仅就骨干工程的长效利用及其管理体制展开论述。

1 灌区骨干工程长效利用

灌区骨干工程是指那些构成灌区并实现灌区主要功能的核心组成部分，如渠首枢纽、分水枢纽、泵站、干渠等输水建筑物及重要的导虹、渡槽、排洪、泄洪等建筑物。近年来实行的农发中灌项目绝大多数均为灌区骨干工程中需优先安排的“卡脖子”工程、“病险”工程及急需改造的关键性工程。这些国家花巨资兴建的骨干工程能否长效利用并起到应有的作用，主要取决于三个方面，一是项目实施初期科学的规划设计，二是项目实施期间工程的建设质量，三是项目的建后管理。

优良的管理与维护能够延长工程的使用寿命，改进工程的效率与效益，提高资金的投入产出比;管理使用不当、缺乏养护则反之。以灌区工程正常使用寿命15年计，工程使用寿命延长10年为25年，缩短10年则为5年，二者的更新周期相差整整20年!由于历史原因，在我国，灌区管理体制没有理顺，“重建设、轻管理”现象普遍，因缺乏必要的维修管护资金致使不能及时对已建工程进行必要的维修管护，建设15年以上的工程鲜有完好的;但在一些市场经济发达的国家灌区工程使用30年以上的却很普遍。维修管护资金缺乏与不能及时对工程进行养护，加快了工程的老化与损坏，降低了工程的正常使用寿命及效率，难以保障工程效益发挥，加剧了灌区困境。因此，要使灌区骨干工程的长效利用，就必须具备以下条件:

(1)具备一支具有高度专业素养的管理队伍，建立符合灌区自身工程运行规律的调度、使用制度;

(2)建立一套责任鲜明、便于操作的日常养护及定期监测维修保障制度，提供及时适当的维修养护服务;

(3)骨干工程维修养护需要资金保证。

但要满足这些条件取决于灌区的管理体制改革，取决于理顺国家、灌区专管机构、用水户之间的相互关系等。

2 灌区管理体制改革问题与特点分析

2.1 灌区管理存在的问题

灌区管理存在的主要问题有制度缺乏、经济贫困和技术力量薄弱。

2.1.1 制度缺乏

在计划经济体制下，政府用行政命令代替灌区的专业管理与经营管理。一方面灌区管理机构没有直接申报利用国家投资改(新)建项目及经营管理权，凡事必须通过政府和地方水行政主管部门;另一方面灌区也成为政府的沉重负担。灌区缺乏科学的管理体系，必要的管理权限、管理条件、制度与手段。如没有独立的人事权、财权、物权以及行之有效的管理制度等。

2.1.2 经济贫困

灌区专管机构改为准事业单位后，国家对灌区实行财政定(差)补，水费成为灌区的主要经济来源。但由于长期以来水价标准低，水费征收难度大，灌区经费入不敷出，无法保障管理人员的基本工资福利，维修养护资金严重匮乏，形成了突出的行业经济贫困状况。

2.1.3 技术力量薄弱

目前、行政管理导致绝大多数灌区机构臃肿、人浮于事，现在又因经营管理不佳，收入没有保障，有技术懂专业的人才流失严重，造成一方面人员膨胀，另一方面专业技术人才奇缺，在新技术不断被应用的灌区出现了技术力量薄弱的现象，制约了灌区的科学管理与持续健康发展。

2.2 现阶段灌区的特点

2.2.1 公益性强

大、中型灌区一般具备灌溉、防洪、养殖、发电及集镇供水等综合效能，在为农业生产提供基础条件的同时，还具有防灾、抗灾、减灾功能，具有较强的公益性。因此灌区的经营管理不能简单地进行企业化与市场化。

2.2.2 技术含量稳步提高

随着国家对水利行业投资加大，特别是农发中灌等项目的实施，一些高新技术得到不断应用和发展，加之社会对灌区节约用水的要求，促进了用水管理新理论与新成果的应用，促进了节水灌溉技术的普及。各灌区已基本实现水资源的优化配置与调度信息化;重要的闸、泵站的管理运行自动化;一部分灌区也逐步形成连片的高效节水示范园等。总之，通过项目建设实施改造后的骨干工程技术含量高、规模大，管理运营需要高度的专业知识与技术水平，灌区对科学管理制度的要求与专业管理人才的需求成比例提高。

2.3 灌区管理体制类型分析

2.3.1 水管理类型

水管理就是对水资源和水工程进行管理，按目前我省灌区情况，可分为统制型水管理、自治型水管理、契约型水管理和市场化水管理四种方式。

统制型水管理——政府机关及水行政主管部门持有对水资源管理的绝对权力，灌区管理单位仅对水工程进行管理，用水者不参与管理的水管理方式;

自治型水管理——由用水者独立投资兴建或买断水工程经营管理权成为管理者，管理者对水资源的分配调整、水工程的维护管理、水事纷争的解决调停等进行独立完善的自主管理的水管理方式。

契约型水管理——对水管理持有责任与权限的管理者与用水者之间通过明确的权利与义务的界定，按定量、定价供水、半市场化运作的水管理方式。

市场化水管理——这是一种新的管理模式。在用水者持有水权的前提下，用水者成立的农民用水者协会有能力的成立专业股份公司，不具备成立专业股份公司条件的，由农民用水者协会将水的管理拍卖或委托给专业技术集团，按照用水的目的与要求实行股份、专业、信托型模式进行管理的水管理方式。

2.3.2 灌区管理体制类型

运用上述水管理的四种方式进行判断，我省灌区骨干工程的管理体制基本上均属于统制型水管理方式。统制型水管理方式排斥市场作用，在水资源十分紧张的状况下，国家与政府对管理对象的人、财、物进行高度统一的控制，具有国家或行业垄断性质，纯(准)公益性事业均较多地采用，显然，大、中型灌区不属于统制型水管理的适用对象。