地方政府绩效预算分析

董邦国，李欣阳，姜 珊，王 瑶

(大连民族学院国际商学院，辽宁大连 116605)

现代信息技术的快速发展，使得社会个体更有可能和渠道关心自己未来的生活。人们对自然生存环境更关注，对政府公共政策充满期待。如何在经济发展和环境保护之间取得平衡，如何创造有效率且兼顾公平的社会发展环境，如何在市场之外采取非市场化手段配置国家稀缺财政资源。这些或多或少都涉及到政府预算管理问题。

一、地方政府绩效预算问题的提出

当今社会发展，地方政府面临着两大日益突出的矛盾:一是必须处理日益繁多的公共事务，而公共资源日趋紧缩;二是民众希望地方政府提供更多、更好的服务，现实是政府即使穷尽其资源也疲于应付，传统政府框架结构面临着挑战。因此，政府失灵和财政、债务压力迫使政府推行公共服务社会化和市场化的改革，实行政府再造，藉以提高施政满意度。美国在1993年通过了《政府绩效与结果法案》，布什政府在此基础上颁布了一系列规章制度，建立了比较完善的层级式绩效评价体系:项目绩效评价、部门绩效评价和跨部门绩效评价。英国政府自撒切尔夫人主政开始，便执行以效率为中心的雷纳评审、财务管理新方案以及下一步行动方案等方面的改革。中国服务型政府建设的目标是构建与之相适应的政府绩效管理体系。服务型政府应是建立在以公共职能履行、公共责任实现、公共财政管理、公共服务绩效评价体系等为基础理论框架，以发展和提供公共设施、公共事业、公共信息，为社会公众生活和参与社会经济、政治、文化活动提供保障和创造条件。改革开放30多年来，尤其近10多年来，中国经济快速发展，综合国力日益增强，居民生活水平有较大提高。但伴随着经济实力的提高，居民对政府的期望值也在增长，人们期待政府运作更有效率，公共资源配置更合理，消除贪腐现象，制度建设更完善，公权力的运用能受到良好的监督。因此，从技术上来说，实行和加强地方政府的绩效预算和管理不失为未来改善公共资源配置的有效途径。

二、地方政府绩效预算和管理在西方国家的演变

总体而言，预算目标可以从三个层次上来理解:“增强总体财经纪律;根据战略优先权配置资源;在实施战略优先权过程中有效运用资源”。以上三者属于相互依存的关系:完善而稳定的财政纪律为预算的配置效率和运作绩效创造一个良好的环境，而良好的预算绩效反过来同样有利于财政稳定的实现。预算制度经历了控制导向、管理导向和政策导向不同发展阶段，以及另有专家认为再加上项目优先权导向和责任导向。不同预算模式代表了不同背景下西方政府预算管理侧重点的差异，绩效预算则反映了政府预算向管理导向的回归。

对于地方政府行为的绩效，理论上可以从几方面来考察。分别是地方政府对当地居民所要求目标的实现状况;地方政府为社会所提供公共物品、服务的数量和质量状况;地方政府所占用及耗费的资源及其程度。地方政府对于当地居民而言，就是通过认真和有效地履行社会义务和责任，来保护社会成员的共同利益，实现当地社会的发展目标。而政府组织完成社会所赋予的责任、义务和使命如何，集中体现在其实现社会经济的目标状况，这构成评判其政府行为绩效的重要尺度。

绩效预算和管理起源于西方。随着理论和实践的发展，预算管理分别经历了最早的计划与绩效预算、20世纪60年代的设计—计划—预算、70年代的零基预算、80年代的目标管理以及90年代以来的基于绩效的预算。绩效预算制度要求政府机构在提出预算需求时，必须根据其战略计划，明确列出组织的中长期目标、策略，将来的成果或产出是什么，绩效评估的标准和前一年的绩效评估结果。在整个绩效预算中，地方政府的战略规划是出发点和基础，根据规划来考虑政府优先实现的目标，并在预算执行过程中基于对目标的追求而协调下属机构或部门的行为。战略规划的制定应考虑以下内容:制定规划的目标是什么;对地方政府组织未来实施预算的业务环境以及可能的变化做出理解，并形成最大可能的共识;对地方政府执政的伦理准则与执政团队、质量、对环境及其所在社区的保护等相关价值进行认定;对如何完成组织目标有大致的论述［1］。

西方政府的实践表明，建立一种中期框架以实现政策、规划与预算之间的整合是有效做法。中期支出框架可以分为六阶段:第一明确财政框架，也就是显示在一个比较长的时间内预估税收与支出的地方政府经济规模;第二形成部门计划，就部门目标、产出和业务达成共识，建立并评估部门计划，对其成本进行预估;第三形成部门支出框架，分析部门间及部门内的交易活动，就战略资源的配置形成共识;第四则是具体界定部门资源配置;第五是部门预算的准备，形成基于预算限额的中期部门计划;第六就是相关权力机构针对预估方案的审议和批准。中期支出框架的实施能保证通过自身的跨年度特征为政府预算增加“战略”视角，促使改善预算绩效。

绩效预算的实施与政府会计的发展分不开。政府会计是对预算执行阶段发生的财政交易，进行确认、计量和记录，是基于民主社会和市场经济对受托责任的巨大需求而产生的，前一阶段形成的关于实际收入、支出及其他相关信息对于下一轮预算准备、执行、报告与评估至关重要，会计信息可以用于调控和强化经济、社会和政府的合约条款。在西方国家，政府会计有三层次目标。基本目标是检查、防范舞弊和贪污等，保证财政资金安全;中级目标是促进健全的财务管理，对于政府的税收及其他收支、举债和还债通过预算事先安排，并通过适当的授权交易，将交易过程和结果记录在财务会计系统中，促使政府运营活动具有经济性、效率和效益;终极目标是帮助政府履行公共受托责任。

三、绩效预算和管理在中国的发展及相关问题

中国预算管理制度改革经历了几个发展阶段，当前走到了以公共财政为导向的时期，近些年来，一些地方政府在经历了部门预算制度、国库集中收付制度和地方政府采购制度之后，先行者开始尝试绩效预算方向的探索。如广东、北京、湖北、上海等都有进行与绩效预算直接相关的改革。广东佛山南海区是国内最早宣称进行绩效预算改革的地方政府，始于2004年。其主要做法是对传统的预算决策流程进行改造，财政部门业务科室对支出项目申请进行预审之后，增加专家集中评审环节，针对各支出部门按项目提出的预算申请，由专家根据书面材料作出取舍或调整的评估与决策，形成小组意见，汇总之后报人大审议。南海做法的突出特点是依靠专家力量，增强预算决策过程的理性;而专家的评估标准来源于省级财政部门绩效评估经验、结合当地实际所创造出来的评分表。上海浦东是另一个绩效预算改革的突出案例。其改革的起点是先推行绩效评估再推行绩效预算:2005年，开展了绩效评价试点;2006年原则通过了《上海浦东新区绩效预算改革试点方案》;2007年发布《浦东新区财政绩效预算管理办法(试行)》;2008年制定了《推进绩效预算改革》计划书、《预算绩效评价工作规程》，配套印发了《浦东新区财政绩效预算管理行政首长问责办法(试行)》。浦东的做法是对支出部门和财政部门的关系与分工进行了厘清，强调预算决策和评价相结合，既有支出部门绩效目标的自我确定;又有财政部门事前对绩效评价的方式、手段、指标及评价等级、格式做出规定，引入和发展第三方评价;还有下一轮预算安排中运用前期的绩效评价结果［2］。

绩效预算在西方比较成功的实践经验引发专家学者的关注。随着中国加入世贸组织，经济市场化逐步走向成熟，如何更有效地配置公共资源，顺应新的社会管理需求，是地方政府面临的挑战，探索绩效预算方向的财政管理体制改革，也是一种趋势。尽管绩效预算有其共通的一般性规律，但是任何一种预算模式，其具体表现形式必须与所依存的环境相匹配。中国的地方政府绩效预算实施存在哪些不足呢?大致归纳为几个方面:一是绩效评价标准问题。公共支出部门职能难以明确量化考核。当前中央政府部门提出的政府机构改革，其前提就是当前政府与市场之间存在职能错配问题。建立评价绩效预算体系应基于各部门的职责划分，设立指标的依据也是各部门在项目实施过程中的权责;二是公共支出标准成本核定、绩效报告责任约束难以操作。南海的案例在于强调专家的作用，但是专家也有其局限性，如何把专家在各业务领域的专业能力与财政部门的预算审核能力有机结合，是值得探索的一个方向;三是法律层面保障缺失。财政支出绩效评价的实施，有赖于法律层面的支持和保障，当前中国尚未有关于财政支出绩效评价的法律法规;四是预算决策中的激励机制设置。从无到有，从引进到吸收，到成熟运用，有一个成长过程。绩效评价要防止激励扭曲，绩效预算要强化绩效与预算的联系，要解决好信息不对称问题。从当前国内的实践经验总结，当绩效评价对于绩效预算的运用，缺乏清晰的解释与明确机制时，会影响绩效预算的展开［3］。

四、绩效预算和管理在地方政府应用中的思考

综观西方模式下地方政府绩效预算的进展和取得的成绩，对于当前中国政府的预算管理，有很大的借鉴作用。但毕竟西方国家的政治基础是三权分立，这是其政府预算实施的前提，中国有自己的国情和发展阶段，不可能完全照搬西方的做法，但正在召开的全国十二届人大会议上，国家领导人提出的政府收入和支出归入全口径预算管理的提法，无疑明确了地方政府更有效配置公共资源的方向。从技术上来说，西方政府预算中地方政府行为绩效的考核;建立一种中期框架以实现政策、规划与预算之间的有效整合;强调规范化的政府会计核算和信息披露对绩效预算实施保障作用，都值得中国地方政府根据自身的国情借鉴利用。随着国家总体预算体制改革的发展和深入，健全公共财政体制，深化部门预算，建立预算绩效评价体系，已形成政府和社会层面的共识。部分政府的先行先试，已将绩效预算引入到实务探索中，但是要想实现理想的绩效预算和政府管理模式，还有许多工作需要去完善。参考美国等国家地方政府预算管理变革，尤其是绩效预算实施取得成功经验，结合浦东新区等部分地区针对绩效预算的探索和尝试，今后地方政府的绩效预算改革可以考虑三方面要素［4］。

第一就是建立全国范围内的财经纪律约束，缺少法治原则的保障，无论采用何种预算模式，政府的预算和管理活动都不能真正实现资源配置的高效率、公共支出的有效控制，也不能杜绝浪费与腐败，更不能真正履行公共责任。

第二是需要建立起科学反应绩效预算的公共活动效能指标体系。当前中国针对地方行政长官的考核仍然主要偏重GDP方面的指标，典型的有某地市长，在位期间大上政绩工程，大拆大建，短期内政绩显著，但是其投资绩效并没有明确指标进行考核，缺乏一整套保障机制。直接效果是由于政绩显著，该市长升迁到更高职位，据报道其给后任留下近百亿债务。因此基于地方社会发展需要，必须建立一个具有多重价值标准、多向维度以及多元评估主体的绩效指标体系，以评判地方政府支出绩效，以衡量地方行政长官的政绩。

第三是按照绩效预算的方向，做好政府会计的核算和信息披露工作。绩效预算是基于政府职能及活动，能比较清晰地界定。中国现行的行政体制存在缺陷，比如政府职能转变不到位，对微观经济主体干预过多，社会管理和公共服务比较薄弱;政府部门间的职责关系不顺;其管理方式有待改进，行政效率需要进一步提高。只有政府的职能定位及政府间关系划分清晰，财政部门和各个支出部门才有动机和能力去专门收集和分析各个部门提供公共服务的具体信息，财政部门才有可能形成良好的财政信息分析和预测能力，绩效预算和管理才能有效推行开来。

［1］白景明.如何构建政府绩效评价体系［J］.财经论丛，2005(3):5－9.

［2］宋秀芳.绩效预算改革的试点经验与发展对策——以上海浦东新区为例［J］.财政研究，2009(1):18－24

［3］游祥斌.公共部门绩效预算研究［M］.郑州:郑州大学出版社，2007.

［4］陈伟雄.财政就业支出绩效评价的国际比较及经验启示［J］.大连民族学院学报，2011(4):394 －397，410.

(责任编辑 王莉)