论公民有序参与社区治理及其模式创新

李 平

(内蒙古师范大学 法政学院，内蒙古 呼和浩特010010)

一、公民有序参与社区治理

1.公民有序参与和社区治理的内涵

公民政治参与是现代公民的一种基本的政治权利，也是一种基本的政治活动。它是指一个国家的公民依法通过一定的程序去直接或间接的表达他们的政治意愿。表达这个政治意愿，就是来影响政府的决策和公众的政治生活，影响政策的制定和执行［1］。社区治理是指政府、社区组织、居民及辖区单位、赢利组织、非赢利组织等基于市场原则、公共利益和社区认同，协调合作，有效供给社区公共物品，满足社区需求，优化社区秩序的过程与机制［2］。在城市社会转型这个充满矛盾的关键时期，社区治理结构也发生了很大的变化。公民有序参与城市社区治理，成为了国家与民众间通过社区这个基层互相沟通的“动态”治理过程。当今这种创新的社区治理制度促进了现代公民民主意识和公共精神的发展，成为中国民主政治全面发展的重要途径之一。

2.国内关于公民参与社区治理研究的主要观点

在中国的一些城市，社区建设以改革社会基层管理体制为突破口，进行了居民自治实践的有益探索。学者们对此做了大量研究，主要集中在以下几点。

其一，关于公民有序参与社区治理方式的研究。一是从参与机制的成熟度与公民参与自主性的关系出发，将公民参与社区治理的模式分为:机制成熟的公民自主参与、机制成熟的公民假性参与、机制不成熟的公民自发参与。二是发掘了公民有序参与社区治理的深层含义:公民有序参与社区治理中所蕴含的基层民主更体现在具体社区公共事务的公民参与中。特别强调公民与社区间的协调、沟通与交流。由此，学者们根据社区居民不同的阶层分化和社会生活空间、不同阶层居民对社区的不同需求和所关注的不同社区事务，将参与分为依附性参与、志愿性参与、身体参与和权益性参与几种方式。

其二，关于公民有序参与社区治理所面临问题的研究。一些学者认为，公民有序参与社区治理加快了中国现代民主政治建设的进程，同时提供了推进基层民主政治的动力。但是公民有序参与的现状还远没有达到预期的效果，现实中公民参与社区治理还面临着经济、文化和外在动力机制等诸多困难，主要表现在:不同层次的公民在参与社区治理中的目的、要求、水平各不相同。这种差异性使公民参与社区治理的热情还不够高，深度也不够广。国家在这方面的制度还不完善，法律所能赋予的权利也远远不够。

其三，关于如何解决社区治理中公民有序参与过程中所面临问题的研究。在中国传统社会，原本就缺乏公民政治参与，如何在社区治理中推行好这种变革仍需要多方面的努力。有学者认为，这主要应从政府在搞好经济建设的同时加强公民参与意识的培养、构建公民有序参与的文化以及公民参与制度的创新和法律法规的完善等方面入手，逐步推进基层民主。

在当前形势下，研究如何推进公民有序参与社区治理，解决好公民有序参与社区治理过程中存在的问题和创新参与模式，对推进中国政治体制改革，加快现代民主政治建设步伐，进一步加强社会管理，切实尊重和保障人民民主权力，更好地实现人民当家作主与依法治国的统一，具有重要的理论价值和现实意义。我们需要在以往研究的基础上加以总结，进行深入探讨。

二、中国公民有序参与社区治理所面临的困境

1.经济发展水平和公民有序参与社区治理的能力差异分析

首先，经济发展程度直接决定了公民参与社区治理的可能性和内容层次。马克思曾说，公民只有在解决了自己吃、穿等生存问题后才能追随自己的精神而参与、关心政治生活。经济发展得越好，生活水平越高，公民才能高水平地发挥自己的民主权利，更多的为社区集体和自己谋利益、议发展。不同经济状况的人参与社区治理的内容也大不相同，有的关注民生，有的关注政策与发展。

其次，中国从计划经济发展到市场经济实现了公民有序参与社区治理的变革。伴随着市场经济的形成，公民社会逐步发展起来，城市居民依赖工厂、事业单位的这种单位模式一去不复返了。民间组织逐渐产生，社会资源已摆脱了被政府单一垄断的局面，公民逐渐意识到了社会组织在公民参与社区治理中的强大作用。社会组织虽然在中国还不成熟，但是也能产生比个人参与更大的作用，能代表一些阶层的利益。

第三，市场经济是一把双刃剑，促进公民有序参与社区治理的同时也产生了制约作用。大多数公民在中国这种以经济建设为中心的大背景下，也把目光从政治转移到了经济发展上来。人们对金钱的热情取代了对政治的热忱，公民的个人利益在经济活动中得到了满足，自然而然就忽视了从社区事务的参与中来争取公民权利。

2.中国传统文化对公民有序参与社区治理的影响在短期内难以消除

在中国，一是延续了2000 多年的封建制度并没有同专制主义一起被消灭，封建专制主义的残余思想仍根深蒂固，其影响在当今社会还广泛存在，这是中国传统政治文化的显著特点，必然会影响到当今社会公民参与意识的形成。二是自古流传的官本位思想和儒家传统思想因素，限制了公民参与意识、利益意识、权力意识的觉醒。公民在参与城市社区治理中主观能动性不强，对参与社区事务决策、管理生活缺乏热情，主要原因是没有从“被管理”者角色转变为“管理”者，许多事情完全依靠、服从政府的安排。三是公民参与的文化尚未形成，公民公共精神也因此非常匮乏。例如，公民在参与社区治理中，对公共事务的看法和决策往往以个人利益为中心，缺少对集体和国家的使命感、责任感。只凭热情或是为了发泄一下自己的情绪来参与，而不能达到公民合理自治的水平。这使得公民有序参与社区治理不能产生科学、公平和有代表性的效果。

3.公民有序参与社区治理的外在动力机制尚不成熟

目前，中国公民有序参与社区治理的配套性制度还不健全。在“人民当家做主”这个宏观的政治方针和原则下，推行的是一种自上而下的管理方式，它无时无刻不左右着公民参与社区治理的思维方式。一方面在这种管理方式下，公民在实际参与社区治理中会缺乏具体制度和程序的支撑;决策权的过度集中也导致了治理中的官僚主义，政策资源更偏向领导的喜好，而公民真正的利益诉求则无法实现。另一方面相关的制度跟不上新时期公民参与社区治理的新要求。落后的管理方式对社区治理多元主体间的关系界定不清晰(这里的多元主体指社区居委会、城市居民委员会、街道办事处、物业、业主委员会等)，造成各主体之间的行为界限没有明确的制度规定。这些都严重干扰了公民的有序参与效果。

4.相关法律体系有待完善

由于社会主义初级阶段的公民有序参以及社区治理还处在成长阶段，相关的法律法规也不完善，还存在明显的薄弱环节。比如对公民参与社区治理的权力大小、可参与的途径与内容缺乏界定，不够完备的法律规章制度自然不能完全保障公民参与时的利益。同时，即便有了法律法规赋予公民参与的权力，一些城市在公民实际参与社区治理中却没有办法执行。

5.经济社会发展中存在一系列不平衡、不协调、不可持续的深层次矛盾

一些城市社会保障水平低，公共服务基础差，如现实中存在的强行拆迁等问题在一些地方屡禁不止，导致群体性事件时有发生。特别是有些官员腐败现象严重，对公民有序参与社区治理产生了明显的制约。

三、创新公民有序参与社区治理模式

十八大为创新社会管理和公民有序参与社区治理指明了方向。十八大报告明确提出:“提高社会管理科学化水平，必须加强社会管理法律、体制机制、能力、人才队伍和信息化建设。改进政府提供公共服务方式，加强基层社会管理和服务体系建设，增强城乡社区服务功能，强化企事业单位、人民团体在社会管理和服务中的职责，引导社会组织健康有序发展，充分发挥群众参与社会管理的基础作用。”［3］要发挥人民群众参与社会管理的基础作用，必须创新公民有序参与社区治理模式。

1.加强公民参与意识和公民自治组织建设

一是搞好经济建设，提高人民生活水平，公民才能有学习的物质基础，进而提高他们参与社区治理的文化与法律素养，并自觉地承担起作为一个公民应有的参与义务。因为公民参与不是一个只考虑个人私利的过程，而是公民共同协商、求同存异、互相包容的过程，所以公民的基本素质是政治参与的必要条件。二是根据不同阶层的不同经济状况提供不同的社区服务，增强社区公民的归属感，进而增强公民参与社区治理的积极性，让他们意识到哪些社区事务与自己的利益息息相关，自己又该如何参与社区治理。三是将公民从只重经济利益的当代意识中解放出来，大力引导公民参与民主实践，同时扩大政府相关信息的发布规模，提高公民参与意识。为实现以上目标，社区政府要大力推行公民民主实践的可行途径，如社区选举、公民自治等，培养公民的参与经验，锻炼参与技能。政府还需要进一步通过广播、报纸、网络、电视等多种渠道来为公民提供大量的社区治理的相关信息，提高公民利用第一手信息同政府平等对话的能力。四是破除计划经济时代人民单一依靠所在单位的观念，积极引导建立公民自治组织。自治组织是公民参与社区治理的重要途径，但目前发展并不理想，这与人员配置过分依赖政府有关，而公民自治组织既无经济基础，同时也无法完全摆脱政府而存在。只有当公民自治组织获得了法人地位，才能真正参与社区治理。

2.构建公民有序参与的政治文化

首先是加强公民和公务行政人员的民主政治意识和社会主义核心价值观教育。政府要依托学校、社区、街道等机构，对公民进行有针对性的分类培养教育。对公务行政人员则要培养他们的倾听意识，树立与公民合作治理的理念，真正提高公职人员的民主意识思想道德素质。其次要通过培育公民精神，扩大公民参与的广度和深度，这是构建参与型政治文化的重要方面。这种公民精神体现为宽容、理解、节制的美德，符合公民有序参与的要求。政府一方面要加强社会主义核心价值观教育，协调群众利益关系，包容不同阶层的价值取向，另一方面应扩大公民有序参与社区实际事务的管理，在互相合作中不断强化公民应有的责任感和使命感。

3.以外在动力机制创新完善社区治理中的公民参与模式

在中国，政府仍是社区治理中的主导者，变革社区治理模式不是一般的政策措施，不是领导个人的主观意见，而是公民有序参与社区治理的全面制度创新。一是建立居委会工作信用制度。社区居委会是社区居民自我管理与自我服务的机构，它虽然不是国家一级行政机构，但在实践中社区居委会却承担着上级指派的过多行政职能，甚至有些政府部门的行政权力还阻碍着社区居委会自治功能的发挥［4］。社区居委会应向公民代表定期进行工作报告，这样能提高公民对社区居委会的信任。二是设立选举和听证特派员制度。民主选举作为公民有序参与社区治理的主要渠道，充分体现了公民的主人翁地位。听证特派员能够监督选举过程，使选举公平、公正、透明化，公民在发现选举权被剥夺或受侵害时，有权向相关部门提起行政复议和行政诉讼，最终使其权利得到落实。三是建立选择性激励机制。选择性激励机制主要针对那些参与意识不强而又有一定意愿的公民。通过这样的方式，既能使这些公民表达出自己的想法，又能使他们得到相应的奖励，最后能够自发的参与到社区治理的队伍中来［5］。

4.进一步完善公民有序参与社区治理的法律法规

中国相关法律法规需要明确公民参与社区治理中的职能和权利范围，使公民在参与中实际体现自己的价值，而不再只存于形式。要为公民有序参与社区治理提供切实保障，相关法律法规还应增加确定社区中主要组织间关系的条款，这样才能使社区日常事务中的处理有法可依。公民自治组织是公民有序参与社区治理的主要形式，因此政府应从法津法规上允许其壮大发展。而完善法律法规的关键，在于先承认其合法的法人地位。只有这样，各种不同的公民自治组织才能通过商业活动满足自己的财政需求，不再依靠政府拨款而自给自足。

5.在创新社会管理中形成公民有序参与和社区治理的科学机制

加强社会管理与社区治理模式创新是相辅相成的关系。加强和创新社会管理，能从根源上改善社区治理模式并系统解决社区治理中所出现的难题。一是确立以人为本的理念，尊重和理解人民的意愿，切实保障人民的合法权益。二是坚持统筹兼顾、共同治理的理念，运用民主方式，反映不同层次群众提出的诉求，以政府领导为核心，充分调动公民自治组织参与社区治理的积极性创造性，发挥社会管理的合力作用。公民自治组织又要充分发挥人民群众的基础作用，为公民参与社区治理创造条件。三是将社会管理体制机制创新与社区治理相结合，既要管理好社区公民的个人信息，使人民群众的权益和要求得到保障，又要提供有效途径使群众的合理诉求得到满足。特别是需要建立健全信访和回访制度，形成化解社会矛盾、促进社会和谐的良好机制。

［1］曾德雄.公民有序政治参与［N］.南方都市报，2012 －04 －01(A28).

［2］史柏年.社区治理［M］.北京:中央广播电视大学出版社，2011:62.

［3］夏晓丽.城市社区治理中的公民参与问题研究［D］.济南:山东大学，2011:104.

［4］侯静.论中国城市社区治理中的公民参与［J］.公共行政，2010:20 －23.

［5］杨宜勇. 全面加强和创新社会管理［N］. 人民日报，2011 －3 －29(11).