检察工作规律与检察管理科学化※

廖焱清 寇从清

（湖北省人民检察院武汉铁路运输分院，湖北 武汉 430063）

一、把握检察工作规律是实现检察管理科学化的基础

规律是指事物之间的内在的本质联系。这种联系不断重复出现，在一定条件下经常起作用，并且决定着事物必然向着某种趋向发展。检察工作具有自身内在的规律性，检察工作规律是检察工作发展中不以人的意志为转移的、内在的、本质的规定性，其特征表现为检察工作的目的性和检察制度的历史性[1]。检察工作规律既反映检察工作的内在本质，又反映检察工作的发展趋势。我们认为以下三个方面是检察工作重要的规律：

（一）法律监督是检察机关依法授权获得的，是特有的工作规律

执法机关任何一个行为必须具有明确的法律授权，即“法无授权为禁止”，否则视为违法。我国检察机关是宪法明确规定的国家法律监督机关。《宪法》第129条规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”而检察机关法律监督权是国家权力机关授权的，由宪法明确规定的，与行政权、审判权和军事权相平行的专门国家权力，是全国人民代表大会分配国家权力的方式决定的。检察机关开展法律监督活动，一般是指检察机关根据法律的授权，对法律执行和遵守情况进行监督[2]。实际上，各国检察机关或多或少地带有法律监督性质。追诉犯罪实际上就是一种司法监督，是检察机关独有的、其他机关不可替代的司法监督形式[3]。检察机关作为法律监督机关，主要任务是运用法律赋予的侦查监督权、职务犯罪侦查权、公诉权、诉讼监督权和执行监督权等，通过办理具体案件对遵守和执行法律的情况进行监督，追诉犯罪和纠正法律适用中的违法行为，以保障国家法律统一、正确、有效地实施。检察机关开展的一切业务活动，从本质上看都是法律监督活动，是根据我国宪法授权的，是依据刑事诉讼法、民事诉讼法和行政诉讼法（三大诉讼法）展开的诉讼监督活动。因此法律监督是检察机关特有的，是检察机关与生俱来的，反映检察工作的本质要求，是检察工作必须遵循的重要规律。

（二）检察机关群众工作是检察工作的应有之义，是固有的工作规律

我国是人民专政的社会主义国家，人民是国家的主人，人民代表大会制度是我国的根本政治制度，人民代表大会拥有一切国家权力。检察机关在开展法律监督中必须遵行群众工作路线，始终把人民群众的需要作为检察工作的根本导向和着力点，把人民群众拥护不拥护、赞成不赞成、满意不满意作为检验检察工作成效的根本标准，始终站在人民群众的立场上谋划检察工作，按照人民群众的新要求新期待加强改进检察工作，保持与人民群众血肉联系，使检察工作真正符合民情，反映民意，集中民智，保障民生，努力实现好、维护好、发展好最广大人民群众的根本利益，真正做到心为民所系，权为民所用，利为民所谋，最终实现社会和谐发展。因此检察机关群众工作是检察工作的力量源泉和基础保障，是检察工作的固有内容，是客观存在的，是检察工作中必须遵循的工作规律。

（三）检察工作一体化是检察机关的内在要求，是内在的工作规律

检察机关履行法律监督职能的根本目的是维护宪法和法律统一正确实施，维护法制的统一、尊严和权威。检察机关主要职能是依职权主动追究犯罪，在查清犯罪事实的基础上对犯罪人提起公诉、为此需要调动检察机关的力量，依靠全体检察官的相互协作，才能更好地履行侦查犯罪、提起公诉、支持公诉的职能[4]。检察机关工作和检察权运行具有整体性、统一性的鲜明特征。我国宪法规定：“最高人民检察院领导地方各级人民检察院和专门人民检察院的工作、上级人民检察院领导下级人民检察院的工作。”人民检察组织法规定：“检察长统一领导检察院的工作。”检察机关领导体制决定了检察机关作为一个整体对外独立行使检察权，要求检察机关上下级之间、同级之间、内部各部门之间相互配合，协调一致，遵循检察工作整体性、统一性规律，科学配置检察权，做到上下统一、横向协作、内部整合、总体统筹[5]，全面提高检察工作质量和效率，增强检察机关法律监督的整体合力。同时还应当认清检察工作一体化是在党委领导、人大监督下的检察工作一体化。因此检察工作一体化是检察机关的性质和领导体制决定的，是客观存在的检察工作要求，是检察工作的重要规律。

二、提升检察管理水平是遵循检察工作规律的必然要求

检察管理是遵循检察工作运行规律，结合检察工作实践，依托现代管理模式和手段，对检察机关人、财、物、信息等要素进行科学组合，以实现法律监督职能规范、公正、高效运行的活动[6]。我们认为检察管理就是指在一定的环境和条件下，检察机关及其管理人员为了达到一定的目的，运用一定的职能和手段，对检察机关人、财、物、信息等要素进行优化组合，以保证检察职能正确有效运行的活动或过程。检察管理水平的提升过程就是遵循检察工作规律的实践过程。

（一）遵行检察工作规律必须加强检察管理工作

检察管理的目的，就是科学管理使用检察资源，促进和保障检察职能全面、正确、高效履行。加强检察管理工作，就是正确认识检察工作规律，按照检察工作运行规律办事办案。正确把握检察工作规律就是为了自觉遵循、切实尊重检察工作运行规律，按照检察工作规律的要求，全面加强检察工作管理，提升检察工作质量和效率。实践中，什么时候遵循检察工作规律，检察工作就前进、就发展，就会取得良好业绩，检察机关执法公信力就会提升；反之，检察工作就被动、就受挫，就会出现这样那样的问题，影响检察工作科学健康发展，检察机关执法公信力就会降低。

（二）遵行检察工作规律必须加强改进检察工作

在一定条件下，人们对检察工作规律的认识总是有限的，是一个长期渐进的过程。当前在检察实践中还存在不按照检察工作规律运行的现象，影响检察职能的充分发挥。为了强化工作考核，过分强调办案数、结案数、批捕数、胜诉率、上诉改判率等等，执法办案数量、质量、效率、效果、安全不够协调统一，影响法律监督效果；在服务大局工作中，存在就案办案的单纯业务观点，或者脱离、甚至超越职能搞服务；在工作创新中，有的为创新而创新，超越检察职能，突破法律边界，特别是在参与社会管理创新中不能做到依法、合理、有序延伸检察职能等。这些问题从一个方面说明了不遵循检察工作规律的社会危害性。

（三）遵循检察工作规律必须提升检察管理科学化水平

加强检察管理工作，就是要全面提升检察工作质量和效率，建立健全科学化检察管理制度，实现检察管理的科学化。检察管理科学化一方面要求管理机制的科学化，全面理顺检察机关内部各部门的关系，使检察机关内部各部门既运行顺畅，又能充分有效地保证办案质量；另一方面，在管理方式上，既重视结果，又重视过程；既重视数据，又重视事实；既重视硬件建设，又重视软件建设；既要借鉴先进的管理经验，又要探索符合检察工作规律的管理模式。因此检察管理水平的高低决定着检察工作质量的好坏进而影响社会的和谐稳定。为了实现对社会的有效管理，必须在充分认识检察工作规律的基础上，全面提升检察管理科学化水平。

遵行检察工作规律必须实现检察工作分类管理。检察管理依据不同的标准可以做出不同的分类。根据管理对象的不同，检察管理可分为检察人员管理、检察业务管理和行政事务管理。其中对检察人员的管理主要包括思想管理和组织管理。检察业务是检察活动的主要内容，是检察机关立院之基。检察业务管理包括个体案件管理和总体案件管理。个体案件管理，就是对个案进行管理的过程，其目的是通过管理活动促进规范执法办案活动，保障办案质量，提高办案效率，降低诉讼成本，实现执法办案法律效果和社会效果有机统一。总体案件管理的目的，是通过总体案件管理不仅要对总体案件质量和进度进行控制，还要为检察业务管理提供决策依据。行政事务管理即是对检察机关业务、人员之外的内部事务进行管理[7]。根据管理方式的不同，检察管理包括目标管理、绩效管理、质量管理和文化管理[8]，等等。

三、遵循检察工作规律提升检察工作管理科学化水平的途径

加强检察管理的基本要求就是遵循检察工作规律，实现检察管理科学化。检察工作有其自身的发展规律，因此应不断加强对检察工作规律、对检察管理性质及特征的研究，积极探索符合检察工作规律、符合检察工作自身特征的检察管理制度，进一步提升检察工作管理科学化水平。

（一）探索诉讼职能与诉讼监督职能、案件办理职能和案件管理职能适当分离，强化法律监督工作

一是进一步探索诉讼职能与诉讼监督职能适当分离。对于检察干警较多的大院，应当将承担诉讼职能和诉讼监督职能的机构进行分设。对于检察干警较少的小院进行整合，成立批捕公诉部、职务犯罪侦查部、诉讼监督部、案件管理部和综合管理部，实现强化监督、优化职能、提升效率的目的。二是将案件办理职能和案件管理职能适当分离。加强案件管理中心建设，严格规范案件受理、办理、管理工作机制，强化对执法工作的管理和动态监督，将检察机关执法办案的每一个环节和整个过程纳入管理视野，加强办案期限预警、办案程序监控、办案态势研判、涉案财物监管等工作，促进执法办案活动严格依法进行。同时要加强案件管理运行制度建设，全面提升案件管理效率，避免出现增加环节、降低效率、部门扯皮等现象。

（二）牢记“立检为公、执法为民”宗旨，规范文明执法提升公信力

一是全面履行检察工作职能，始终保持高压打击态势，严厉打击各类刑事犯罪、认真落实查办和预防职务犯罪、强化诉讼法律监督等检察工作，积极营造良好的法治环境，服务和谐社会建设大局。二是加强规范执法活动，认真落实“两长一本”管理措施，深入开展“三个专项治理”活动，严格执行“四个绝对禁止、一个必须实行”等办案制度，严格执行高检院规范扣押冻结款物管理等规定，加强对办案工作区、控申接待室视频监控管理，全面落实讯问职务犯罪嫌疑人同步录音录像等制度，杜绝一切违法违规现象的发生。三是坚持实体法和程序法并重，牢固树立理性、平和、文明、规范的执法理念，严格执行诉讼时效，加快办案节奏，提升工作效率，做到执法理念、行为、作风、用语文明，自觉把“尊重和保障人权”的要求贯穿落实到每一个执法过程和细节之中。四是积极推行“阳光”检务，全面推行人民监督员制度，加强检察机关服务站建设，延伸检察机关服务群众的触角，抓好日常举报宣传工作。五是认真对待人民群众的上访申诉，做到耐心倾听上访申诉意见，依法说服疏导，杜绝执法态度生硬、举止粗暴等不文明的行为，让人民群众从检察机关办理的每一起案件、处理的每一起纠纷、接待的每一次申诉、化解的每一个矛盾中感到看得见、摸得着推行依法治国战略带来的实惠。

（三）落实检察工作一体化工作规律，全面提升检察工作质量和效率

一是加强大要案侦查指挥中心建设，充分发挥侦查指挥枢纽作用，加强对职务犯罪侦查统一组织、指挥、管理和协调，实现执法办案规范管理、有序分流、统一交办、提高效率，形成执法办案工作合力。二是建立在职务犯罪侦查工作中侦查、批捕、公诉、技术、法警等部门的协合配合和相互制约机制，搞好引导侦查工作，及时完善证据，提高办案工作质量和效率，加强内部监督工作，杜绝刑讯逼供、侵犯人权等违法违纪情况的发生。三是认真落实下级院向上级院报告工作制度，加强上级院领导联系下级院工作制度，及时发现下级院在落实检察工作部署和决定方面存在的问题和不足，加强工作整改。加强规范性文件管理，杜绝随意变通执行上级决策和命令，确保检令畅通。

（四）加强检察队伍建设，提升干警把握检察工作规律的能力

一是积极开展创建学习型检察院活动，认真落实好干警教育培训计划，做到工作学习化、学习工作化，采取集中脱产学习、科室业务讨论和干警自学相结合的方式，全面系统学习法律法规和检察业务知识，提升干警综合业务素质和执法办案能力。二是加强干警能力席位建设，认真开展以“学、练、赛、考、评”为内容的岗位练功比武活动，全面提升干警“说、辨、研、写、录”的能力，大力培养复合型检察人才，为检察工作发展提供人才支持。三是探索建立一主一辅岗位责任机制，让每一名干警选择一个主岗一个辅岗，根据工作任务量大小和时间要求紧迫等情况，统一指挥调配力量，确保各项工作部署迅速、高效、全面落实到位。开展双向选择内部整合，以岗选人、以人竞岗，实现人尽其才、才尽其用，激发干警工作热情和活力。四是加强人本检察管理，注重人本关怀，积极开展节日慰问、定期组织干警体检、建立干警生日档案等工作，及时把组织的关怀和温暖送到干警身边。关心干警成长，搭建竞争激励工作平台，使想干事、会干事、能干事的干警有为、有位，激发干警工作的积极性、主动性和创造性。定期组织开展群众性文体活动，增强凝聚力和向心力。美化办公环境，增强干警的荣誉感和自豪感。

（五）探索改革检察管理方式，实现检察管理方式的科学化

一是加强绩效考核工作，按照检察工作运行规律，科学、合理设置检察工作绩效考核数据和指标办法，使绩效考核工作既能准确考评出检察工作成效推进检察工作发展，又能避免因设置考核数据和指标不科学、不符合检察工作规律而出现违法违纪办案情况的发生。二是加强规章管理制度建设，建立健全各项管理工作规章管理制度，做到用制度管人管事，杜绝工作随意性。定期对落实规章制度情况进行检查，确保各项规章制度落实到位，避免规章制度成为写在纸上、挂在墙上的摆设。三是加强检察工作信息化建设，认真落实以“强办案、强监督、强管理”为主要内容的科技强检活动，加大高科技设备建设投入力度，全面提升装备现代化水平，加大网上流转速度，推行无纸化办公、办案，增加检察工作科技含量，提升检察工作质量和效率。

[1]李乐平.把握检察工作规律的几个视角[N],检察日报.2012.

[2]张穹.当代检察机关的架构[N].检察日报.1999.

[3]但伟,黄芳.中外检察制度比较与启示[J].人民检察,2000(8).

[4]陈国庆.检察制度原理[M].北京:法律出版社,2009.

[5]湖北省人民检察院检察发展研究中心.努力构建更加健全完善的检察工作体系[M].武汉：湖北人民出版社,2011.

[6]湖北省人民检察院检察发展研究中心.努力构建更加健全完善的检察工作体系[M].武汉：湖北人民出版社,2011(809).

[7]王琼,万伟岭.浅谈检察管理[J].人民论坛,2011(1).

[8]廖焱清.检察管理的现状、问题及其对策.正义网,2011.