政府职能转变视野下面向基层就业问题与对策研究——以“三支一扶”计划为例①

于克晓,骆文伟

(1.黎明职业大学土木建筑工程系,福建 泉州 362000;2.华侨大学 公共管理学院,福建 泉州 362021)

面向基层就业是高校毕业生到广大农村、城市街道社区、县级以下党政机关、企事业单位、社会团体组织,到非公有制组织、中小企业、艰苦行业和艰苦岗位上去就业,主要包括西部计划、大学生村官、“三支一扶”计划、农村教师特设计划等工程,“三支一扶”计划对于促进高校毕业生的健康成长实施人才强国战略,推动新农村建设进程,必将起到积极的促进作用,政府作为推行者应切实履行职责,确保“三支一扶”计划顺利进行。

一、政府“三支一扶”计划推进中存在的主要问题

1.政策制定不够科学

“决策科学化是指决策者及其他参与者充分利用现代科学技术知识及方法特别是公共决策(政策科学)的理论和方法并采用科学合理的决策程序来进行决策。”[1]在“三支一扶”计划政策的制定中不够科学,主要表现在:

一是决策主体不够明确。“三支一扶”计划由中组部、人社部、教育部、财政部、农业部、国务院扶贫办和团中央等七部委联合制定实施,这体现了国家对该计划的高度重视,但也充分说明该计划牵涉面广,需要国家多个部门的通力协调协作,具体到涉及办理组织关系、户籍档案、社会保险、工资待遇等诸多审批手续,在责任归属、统筹协调方面难以确保高效。

二是政策过程缺乏监管。“政策是革命政党一切实际行动的出发点,并且表现于行动的过程和归宿。”[2]政策过程是政策的重要组成部分,是确保政策效果的重要保证。“三支一扶”计划的政策过程由各级地方政府和人力资源与社会劳动保障部门组织实施,地方政府可以根据实际情况进行施行,但在招录人员、财政倾斜、待遇配套、工作支持等方面不排除存在个别“上有政策,下有对策”的现象,从地方保护主义的角度制定一些保护有利于本地和本地生源的政策。

三是在决策内容上存在矛盾,招录人数少,服务时间短。“三支一扶”计划自2006年起面向全国拟每年招录2万名高校毕业生到基层、农村服务,这对现今已高达680万高校毕业生庞大基数(注:2012届高校毕业生人数)和大量未就业的高校毕业生无异是杯水车薪,从根本上解决大学生就业困难问题的实际效果不明显,势必造成报名人数多和录用人数少的矛盾,在很大程度上挫伤了报名大学生的热情。同时,大学生到基层服务规定时间仅为两年,时间短,这使得很多大学生仅仅把到基层就业作为自己人生规划的跳板或者缓冲,缺乏长期扎根农村、改变基层、发展自我的意愿和规划,这对社会主义新农村的长期建设是有限的。

2.公共服务意识不够强烈

改革开放以来,我党坚持以经济建设为中心的基本路线,这种观念在基层政府中表现尤其明显,“三支一扶”计划不能带来立杆见影的经济利益和政绩效果,因此基层政府在对待“三支一扶”计划时态度不够积极,对到基层工作的大学生关心不够,在公共服务中存在明显的“缺位”现象:

一是在财政支出上一切以经济效益为先,对“三支一扶”计划投入不足。各地对参加“三支一扶”计划的毕业生志愿者基本生活补贴为1200元,个别经济较好的地域则稍高一点,但这仅仅是维持大学生日常的生活支出,对于大学生是没有大的吸引力,对大学生的长期发展也难以起到经济上的保障作用。

二是对参加“三支一扶”计划人员的工作支持力度不足。“服务行政”的理念还没有深入到基层政府各部门和公务人员的心中,个别政府部门的行政审批手续繁琐、服务态度消极、工作效率低下,以高高在上的姿态来处理事务,缺乏平等、坦诚、有效的沟通,同时纵向的层级制度,致使权利和信息从上至下的传导通道冗长,容易造成信息的消耗和失真,致使参加“三支一扶”计划的大学生的一些好的想法难以得到顺利、高效地实施。

三是对参加“三支一扶”计划人员的职业发展规划指导不足。两年服务时间结束后,由其自谋职业,而没有在其服务时间内对其进行一定的职业生涯规划指导和职业技能培训,毕业生志愿者面临着服务期满后重新找工作的问题,与社会就业形势存在一定的脱节,也不利于自身的长期发展。

3.公共服务职能不够明确

政府的公共服务体系包含消费者、生产者和提供者三个基本的参与人员,[3]具体是:(1)公共服务的消费者(也叫委托人、服务用户、顾客)。(2)公共服务的生产者(供应商)。(3)公共服务的安排者(代理人、提供者)。在“三支一扶”计划中,我国政府既是公共服务的唯一生产者,又是公共服务的提供者,即“三支一扶”计划由政府制定并统筹进行实施,大学生是“三支一扶”计划的消费者,直接享受该计划中给予的工作安排等方面的优惠和利益。政府通过强力措施来整合各种资源和力量,一人扮演双重角色,垄断了公共服务的生产和提供两个环节,这样使得政府的职能不够明确,不能较好地集思广益,缺乏广泛的公众参与和监督,在岗位设置、人员安排、后续规划等方面工作效率不够高,难以发挥“三支一扶”计划的全部效用。

二、管理型治理模式是“三支一扶”计划推行不利的主要症结

我国“三支一扶”计划推行时间短,其他国家也没有好的经验可以借鉴,从我国的实际情况来看,究其原因管理型治理模式是“三支一扶”计划推行不利的主要症结,具体表现为政府重视不够、“官本位”思想严重、缺乏统一的行政平台等。

1.管理型治理模式致使对“三支一扶”计划不够重视

目前我国基本国情决定着我国仍然并将长期处于社会主义初级阶段,生产力水平较低也导致各级政府在过去较长时间内采用管理型治理模式,从下表[4]中可以看出各个社会历史基础下治理的模式、途径和手段:

社会历史基础农业社会工业社会后工业社会社会治理模式统治型社会治理管理型社会治理服务型社会治理社会治理途径“权治”(依权治理)“法治”(依法治理)“德治”(依德治理)社会治理手段“权制”“法制”“德制”我国目前仍然处于工业社会,还未基本实现现代化,“以经济建设为中心”仍然是目前的重任,如何更加务实地推进经济发展是各级政府更加侧重的,而“三支一扶”计划不能带来即时的、明显的经济效益,因此政府投入的精力、人力、物力明显不足。同时,管理型治理模式下政府各部门、人员服务意识不足等现象也较普遍存在。

2.“官本位”思想致使行政效率低下

“官本位”是指这个国家的社会价值观是以“官”来定位的,官大的社会价值高,官小的身价自然小,与官不相干的职业则比照“官”来定位各自的价值。与“官本位”相对应的是政府的“管本位”,政府的行政方式是以“管”为主的。政府无所不能、在管理上强调集权,党政不分、政企不分、管办不分的现象仍然存在。2004年2月,国家领导人在中央党校讲话中首次提出了“服务型政府”理念,2005年3月5日,服务型政府建设写入了政府工作报告中。但“官本位”思想在我国的政府管理中短时间内还有很大的生存空间,因此在“三支一扶”计划中,政府包揽生产和安排两项职能,而且政府的服务意识、办事效率相对欠缺和低下。

3.缺乏统一的行政服务平台致使难以形成合力

“三支一扶”计划是一项系统工程,从发文到实施涉及到组织、教育、公安、民政、财政、农业、共青团等众多部门,部门众多,彼此之间的配合不够顺畅。参加“三支一扶”计划人员要办理手续需要跑不同的部门,耗时耗力,例如组织关系属于组织部门,户籍管理属于公安部门,档案关系属教育部门,待遇、社会保障则属人力资源和社会劳动保障部门等等,如果有专设的部门进行管理执行,就能很好起到沟通协调,更好地删减工作环节、提高工作效率。

三、以服务型政府的理念来推进“三支一扶”计划

基于此,政府应尽量摆脱管理型政府模式束缚,更多地以“服务型政府”理念来推进“三支一扶”计划的各项工作,让政府的社会治理模式适度超前于社会的历史基础,树立起服务行政而非管制行政的理念,并在目前进行的行政改革中植入服务型政务的思维,使其融入日常的工作中,成为一种工作习惯、思维习惯。

1.强化政府责任,在“三支一扶”计划中更加作为

一是充分重视“三支一扶”计划,将其列为促进大学生就业的重要举措,把它切实列入政府的工作计划安排中,对各项政策进行认真解读,做到“规定动作不变形”,以确保国家政策得到认真有效执行,只有这样才能把政策落到实处、富有成效。

二是认真总结经验、充分交流、做好传承。2012年起“三支一扶”计划已经进入了第二轮,对“三支一扶”计划的研究探讨不应是高校的责任任务,也应是各级政府和人力资源部门的共同职责,要做好政策宣讲、数据统计、文件汇编、论文整理等工作,及时总结经验并落运用到实际工作中。

三是严格选拔、考聘、使用、培养制度。要在充分调研的基础上,确定每年招聘“三支一扶”计划的人员和岗位,让基层根据实际情况把需要大学生的数量、岗位、学历等进行详细的申报,并进行公示,可以双向选择,做到信息畅通明晰,并参照国家公务员考试的模式,将“三支一扶”计划的各个岗位进行公开,大学生可以直接选择报考某个岗位。同时,不能刻意产出岗位,因人设岗,否则虽然客观上能帮助部分大学生就业,却难以让大学生切实发挥所学,造成了人才的闲置和浪费,也避免了其中的暗箱操作。

2.加强决策科学,让政策过程更加可行有效

一是明确政策主体。政策主体是指能够参与或影响公共政策的制定、执行、评估的个人、团体或组织。政策制定、实施、监管的主体都必须进行明确,这样才能各司其职、明确责任、避免推诿、提高效率。“三支一扶”计划是一项系统工程,影响其制定、执行的部门多而杂,目前行使该职能的部门由教育部牵头,但涉及9个部门,且权限不高,明确统一的行政主体势在必行。设置独立的实施办公室,能统筹协调全国的“三支一扶”计划各项工作,从岗位的调研、政策的制定、实施、监督、总结等各个环节进行关注,减少行政环节、降低行政成本、提高行政效率。

二是科学政策内容。“三支一扶”计划在内容设置上存在招聘人数少、聘用时间短、后续管理松等问题,因此在内容制定上要更多的站在大学生的角度上来考量内容制定的合理性和长期性,尤其是在毕业生志愿者的后期出路上做更加明确、具体、可执行、可操作的安排,例如在创业资金、税收、审批等方面支持和方便。

三是强化政策监管和执行。“在实现政策目标的过程中,方案确定的功能只占10%,而其余的90%取决于有效的执行。”[5]因此,政策目标的实现更注重政策执行,唯有有效地执行才能达到预期效果。同时,应强化“三支一扶”计划整个过程的监督,信息发布、报名遴选、名单确定、岗前培训等等每个环节都要争取信息透明、政务公开,监管和执行也要有很好的有机互动。

3.完善扶持体系,确保参加“三支一扶”计划人员人尽其才

一是工作上更加支持。基层工作需要学识、需要研究,更需要工作干劲,要让有工作热情的、专业对口的人员到合适的岗位上去,为此,要加强毕业生志愿者的岗前就业培训,在岗前培训中更注重实践出真知,而不是流于形式,尽量减少理论讲授环节。要给毕业生志愿者充分的才能施展空间,尽量支持参加“三支一扶”计划人员提出的工作设想,发挥其主观能动性。

二是生活上更加关注。地方政府对毕业生志愿者的生活上要更加关注,诸如居住、待遇、补贴、保险等各个方面,尽量给予方便和照顾,免除他们的后顾之忧,让其可以安心扎根于基层农村。

三是职业上指导长远规划。职业规划是一个长久的过程,参加“三支一扶”计划是职业生涯里面很短的一个阶段。政府要对毕业生志愿者进行长期的职业培训、职业规划,练就更好的技能和长期的、明确的规划,让其服务期满后有合适的出口,避免短期服务的后遗症。

四是财政上更加倾斜。著名农村研究专家陆学艺在《”三农“新论——当前中国农业、农村、农民问题研究》提出“要改变现在财政向上倾斜,向富裕地区倾斜、向城市倾斜的现状。调整财政收支安排。这是一方。”[6]地方政府在财政上应向“三支一扶”计划适度倾斜,逐步形成和完善扶持体系,从工作、生活、职业等各方面进行多维支持,以稳定这对于稳定毕业生志愿者队伍乃至“三支一扶”计划的顺利实施起到是很好的保障作用。

4.明晰政府职能,合理分配“三支一扶”计划的各项任务

目前政府已经不能大包大揽,“要实现政府体制创新,一要政企分开,理顺政府与企业(市场)的关系。错位的解决措施是“让位”,在缺位的地方要“补位”,从越位的地方“退位”;二要还权于民,建立政府与社会的伙伴关系”[7]因此,要适度让权与企业、民间的非政府组织等。同时,可以借鉴西方公私部门与政府组织的合作关系,萨瓦斯就概括了10种公共服务安排方式,其中“政府服务、政府出售、政府间协议这三种安排政府是生产者,其余七种安排的生产者是私营部门。”[3]政府的适度让权能充分发挥行会、协会等民间组织的力量,一方面会减轻政府的负担,刺激民间组织的积极性,能更好的提高“三支一扶”计划的工作效率;另一方面也可以做到集思广益、强化监督,促进政府与非政府组织之间的良性互动,更好地配合政府的决策和执行过程。

“三支一扶”计划是一项系统工程,是推进大学生就业和社会主义新农村建设的重要举措,政府要更加明确自身的责任,转变职能,切实作为,逐步从管理型治理模式转向服务性治理模式,各级政府各个部门之间要互相配合,形成合力,才能更好地推进“三支一扶”计划健康、长效发展。

[1]陈振明.政策科学——公共政策分析导论[M].北京:中国人民大学出版社,2004:651.

[2]毛泽东选集:第4卷[M].北京,人民出版社,1991:1286.

[3][美]E·S·萨瓦斯.民营化与公私部门的伙伴关系[M].周志忍,等译.北京:中国人民大学出版社,2002:68-69.

[4]刘祖云.历史与逻辑视野中的“服务型政府”——基于张康之教授社会治理模式分析框架的思考[J].南京社会科学,2004,(9).

[5]丁煌.政策执行[J].中国行政管理,1999,(11):38.

[6]陆学艺.“三农”新论——当前中国农业、农村、农民问题研究[M].北京:社会科学文献出版社,2005:51.

[7]陈振明.深化行政体制改革构建公共服务型政府[J].中国行政管理,2004,(l).