创新城市社区流动人口管理与服务

2013-08-15袁敬伟朱玥

吉林建筑大学学报 2013年3期

袁敬伟朱玥

(吉林建筑大学，长春130118)

人口的大规模流动推动了经济社会的发展，这是国家现代化发展的必然趋势.以农民工为主体的流动人口涌入城市，在某种程度上实现了农村剩余劳动力的转移与分流，为城市社会发展和经济增长提供了劳动力资源，为推动我国城镇化进程注入了新的动力，也通过将不同地域的文化载入社区为城市社区的建设带来了活力.同时，人口的大规模流动也给城市和城市社区的建设与管理提出了许多新课题.

1 城市社区流动人口产生的社会背景

改革开放以来，我国各地区经济总体取得了巨大发展，但不同地区之间发展水平仍参差不齐，导致经济差距越拉越大，经济上的差距激发了人口流动的动力.第六次全国人口普查结果显示:2010年我国流动人口总数已达2.21亿人，比2000年增长82.89 %.其中外来流动人口有476万人，占37.48 %［1］.分析当前的状况，我国人口流动已经由二十世纪80年代中后期的“单身外出”转化为“举家迁徙”的形式，城镇化进程的加快更推动着人口流动的加剧.流动人口的文化基础和劳动技能不同，他们通过流动从事着不同的社会职业、分散居住在不同的地方，史无前例的规模巨大的人口流动，使城市社区人口呈现出动态流动性的趋势特征.

2 城市社区流动人口引发的突出社会问题

在我国，人口流动也仅仅是20余年的历史，但这一庞大的群体及其中的个体，他们的人生和生活境况都已发生了翻天覆地的变化，他们对社会的推动和冲击也是巨大的.

第一，流动人口的大量涌入打破了传统的城市管理体系，城市社区运行和管理的负荷剧增.流动人口的流动性及其流动的隐蔽性、复杂性，决定了流动人口的职业及住所等都存在不稳定性，使城市治安管理、计划生育管理、卫生管理和教育与文化管理等工作更加复杂和困难.城市流动人口主要来自于经济和社会发展相对落后的地区.总体上讲，以农民工为主体的流动人口受教育程度较低，法律观念较淡薄，易于发生对于本来就不够完善的城市管理上的冲击，影响城市和城市社区管理的现象，如偷税漏税、干扰市场管理秩序、破坏城市卫生环境等问题大量存在;加之城市原有居民对流动人口在某种程度上存在的排他性，心理危机和社会转型时期的种种道德失衡导致部分流动人口中产生的违法犯罪现象等.流动人口问题解决不好，不仅会扰乱正常的社会秩序，影响城市社区的文明和安定，而且也会影响整个城市及社会的发展和稳定.

第二，以农民工为主体的流动人口参与城市劳动力市场竞争，客观上造成了劳动力水平的降低.流动人口在市场压力下，为了在严峻的就业竞争环境中生存和发展，不得不降低薪酬待遇要求、放弃通过签订相关的劳动合同等手段保护自身合法权益，为劳动者合法权益保护和劳动争议、纠纷的处理带来了困难.一些无良的雇主也借机压低雇工薪资水平，不为农民工提供必备的工作和生活条件，致使流动人口的劳动安全甚至生命安全难以保障，恶性安全事故时有发生，影响了社会稳定与和谐.

第三，流动人口在城市中仍居于弱势地位，流动人口在社区中属于弱势群体.一些地方关于城市社区流动人口管理长期存在着的重管制、轻服务的状况依然没有改变，社区对于流动人口合法权益的保护不到位，社区流动人口服务的供求矛盾突出，城市社区对于流动人口这一弱势群体的支持和帮助亟待加强.

3 创新城市社区流动人口管理与服务

近年来，中央和地方针对城市社区流动人口管理，先后推出政策措施，城市社区流动人口管理进一步规范，城市社区流动人口管理状况有了新的改观.但是，按照党的十八大关于构建中国特色社会主义社会管理体系的新要求，围绕加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制;加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系;加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制;加快形成源头治理、动态管理、应急处置相结合的社会管理机制［2］，这一推进社会管理体制改革的目标定位，我国社会管理包括城市社区流动人口管理改革的任务繁重艰巨.

城市社区流动人口管理与服务，需要从提高社会管理科学化水平的方向上加以规划，必须加强社会管理法律制度和体制机制建设、加强社会管理人才队伍及其能力建设和加强管理信息化建设等，必须改革政府提供公共服务的方式，强化基层社会管理和服务体系建设，增强社区服务功能，明确企事业单位、人民团体等社会组织在社会管理和服务中的责任，引导社会组织健康有序发展，充分发挥人民群众参与社会管理的基础作用.

首先，改革户籍制度.户籍制度改革是创新流动人口管理的重点和难点.户籍制度改革要从原来的外来人口“高门槛、一次性”向“低门槛、渐进式”的获得权益方式过渡，即外来人口只要在流入地有合法体面的住所，就准许进行常住登记，发放暂住证.取得暂住证的条件可根据各地的实际情况做适当调整，但门槛不应太高.在此基础上，以暂住证作为享受所在城市居民基本权利和基本公共服务的条件，以医保、社保参保年限及居住年限作为附加待遇的享受条件.要赋予持有暂住证的人口享受和原有居民同等的选举权、就业权、免费义务教育、基本公共卫生服务等权利和同等的基本医疗保险、养老保险和失业保险的制度保障.虽然各地在赋予流动人口选举权方面已进行了一些积极的探索，但大多数外来人口还不能或不愿参加居住地的选举.现阶段，应适当地降低外来人口参选的门槛，只要持有暂住证就可以参加选举.组织者的主要任务是积极动员符合相应条件的流动人口参加选举，而不必担心个别人在两地重复行驶选举权;流动人口的被选举权可按照居住年限等条件酌情限制.应面向所有流动人口优先提供基本公共卫生服务，因为这是关系人口健康的重要社会保障.要贯彻权利和义务对等原则，坚持在个人缴费基础上平等享有医疗保险、养老保险和失业保险的改革方向，只要持有暂住证的居民就可以参加这些保险项目.还要及时给予流动人口无条件的临时性救助.对于从异地流动而来的人口遇到就业、生活等困难时，流入地政府应无条件地对其提供临时援助和救济.虽然目前我国已经建立了临时救助体系，但其职能发挥尚不还需要进一步加强和完善临时救助体系建设.

其次，创新管理体制.现行的城市社区流动人口管理体制存在着管理职能配置和组织机构设置不科学、管理职责和权限不明晰等明显的弊端，必须着力改革创新.改革和创新城市社区流动人口管理体制，一是在管理职能上突出社区的流动人口服务职能，使社区流动人口管理职能配置与城镇化进程中人口流动的新形势相适应，包括流动人口职业技能培训服务、生活救助与法律援助、子女教育的组织协调、法制宣传教育和文化娱乐活动的组织等;二是在组织保证上进一步规范社区流动人口管理机构，要根据实际人口规模划定社区，科学设定居民委员会的人员编制，加强流动人口服务机构建设，按照职业化、专业化的标准加强高素质社区流动人口管理工作者队伍建设，为社区流动人口管理和服务提供经费保证等;三是调适社区流动人口管理权限，促进城市流动人口管理与服务权责一致，落实城市社区应有的基层管理责任和权力［3］.

再次，推进信息化建设.管理信息化是管理科学化的重要组成部分.在城市社区流动人口管理与服务过程中，信息具有决定性的作用，运用信息化手段保证工作的有效性，进而提高流动人口管理与服务的科学化水平非常必要.要通过信息化建设，科学进行社情民意调查，保证流动人口管理信息的真实性和有效性.其中，包含了解流动人口生存、生活、生产状态，掌握流动人口的社会诉求及其对社区管理与服务工作绩效的评价.还包括针对流动人口管理面临的社会治安、城市管理、人口管理、社会事业建设等诸多严峻挑战，通过管理信息系统，把流动人口的就业登记、居住证申办、居住登记等信息采集归为一体，使流动人口信息与劳动就业和房屋租赁等信息挂钩，完善服务功能，构建动态化、精细化的流动人口服务管理体系.也包括通过电子政务信息交换平台，整合各类信息资源，实现联网共享，系统掌握流动人口居住、就业、社保、健康、教育等基础信息，实现从单项管理到综合管理，确保信息动态准确，提高管理与服务的能力和效率.

最后，培育社会组织.在现代“小政府、大社会”的治理格局中，社会组织的地位和作用日益显现，它既有协调社会组织内部成员之间利益的功能，也具有协调国家与企业、政府与社会之间关系的功能;既具有监督的功能，又是政府联系民众的桥梁和纽带，而且社会组织的活动更加灵活多样、更富有人情味、涉及更多领域.在我国社会组织还没有成为城市社区建设中活跃的重要参与者，主要是因为政府对社会组织管理过严，没有提供良好的发展环境和条件.因此，必须通过积极有效的措施，推动社会组织的成长和壮大.

在社会转型时期，政府对流动人口的管理与服务难以到位.因此，建立流动人口自治组织就具有重要意义.流动人口自治组织的建立，一方面顺应了社会公共管理模式的要求，是对市场经济条件下流动人口管理方式的有益探索，能够弥补政府职能部门管理的不足并可节约管理成本;另一方面，流动人口自治组织能及时的了解实时、全面、动态的流动人口信息，无疑是为城市社区对流动人口的管理与服务提供重要依据.