我国海洋战略与公共政策评估中存在的问题及对策①

尹 跃

（中国海洋大学 法政学院，山东青岛266100）

我国既是一个大陆国家，又是一个海洋国家，300多万平方公里的海洋国土面积造就了十分充足的海洋资源，同时也带来了巨大的利益和财富。和谐发展强调更有效地开发利用海洋，发展海洋事业和保护海洋生态环境同步进行从而保证最大程度地实现海洋利益，而这些利益目标的实现都依赖于政府制定相应的海洋战略与公共政策进行支撑和保障，换句话说政府如何制定有效的海洋战略与公共政策方案对于实现海洋利益最大化目标起着至关重要的作用。

海洋战略与政策不仅是海洋管理活动柜的基础和规范，也是海洋管理的基本手段，同时还是海洋管理的重要组成部分。在海洋管理的制度框架体系中，海洋政策处在这一框架的最高点，对海洋管理全局起影响和制约作用。海洋政策在建构和执行过程中稍有偏差，就会影响海洋管理的整个过程，并最终影响到海洋事业的发展。因此，要保证海洋政策制定的科学合理，执行的高效有序，就必须加强和完善海洋政策评估工作。

海洋战略与政策评估是指海洋政策评估主体根据一定的政策评估标准和程序，对政策系统、政策过程和政策结果的质量、效益、效果等方面进行评价或判断的一系列活动，其目的是改善海洋政策系统，提高海洋政策决策质量，保证政策目标实现。海洋战略与公共政策评估是监督海洋战略实施进程、及时纠正偏差、确保战略实施结果基本上符合预期计划的过程。战略与公共政策评估的一个重要目标就是使系统产生的实际效益尽量符合战略计划的要求。为了达到这一点，需要制定效益标准，衡量和评价实际效益，制定纠正措施和权变计划。因此，这一过程的完成需要有相关海洋产业和海洋管理部门、社会公众的共同参与、相互作用。

一、我国海洋战略与政策评估中存在的问题

（一）评估目标的不确定性

战略与公共政策评估是一项以战略、政策目标为指导，衡量现实状况是否达到或接近目标的过程。因此，明晰、确定的战略与政策目标是评估顺利进行的前提条件。如果战略与政策目标清晰可见，或者可以用具体、量化的数值指标来表示，这项政策的评估就会相对比较顺利。但在实际生活中，一项战略与政策通常是涉及面广，如一项关乎经济的政策，可能带来社会生活各方面的变化；涉及人员多，如一项政策，不单与政策制定者相关，政府官员、企业家及社会民众可能会受其影响；涉及内容复杂、难于统一，很难形成一致清晰可见的目标。美国1996 年的模范城市法（The Model CitiesAct of 1996），不仅具有多种目标，如整建贫民住屋，增加贫民的收入，提倡文化活动，减少成年人和青少年的犯罪，降低贫民对福利救济政策的依赖，维护历史古迹等；且在诸多目标中，孰轻孰重亦未言明。该法案主要的目标究竟何在?立法人员、联邦和地方的行政官员，看法互异。这种战略与政策目标的模糊性及多元价值取向，给评估带来了没有切入点的困难。

在我国海洋战略与政策制定中，通常会涉及安全、经济、环境等多重目标，而各个大目标下又可分成多个小目标，如经济方面油气资源利益，海洋生物利益，航运利益等。在这多重目标下，对于该项政策的具体实施结果，各不同利益群体会有不同的理解，这也使得对该项政策进行科学、客观的评估变得尤为困难。

（二）信息收集的不完整性

海洋战略与公共政策评估始终强调充分并及时地掌握相关的信息和数据，才可保证评估的科学性与客观性。但是，要充分掌握相关信息却面临诸多难题。如有些信息稍纵即逝，如果没有专业的信息机构及时收集、汇总，就容易出现信息流失的情况；有些信息量太大，收集、整理信息的工作过于繁重，致使信息收集机构难以完成；有些信息是隐含的，需要对社会现象进行正确分析才能获得。2007 年，我国国务院办公厅下发了《国务院办公厅关于限制生产销售使用塑料购物袋的通知》。其中明确规定：“从2008 年6 月1 日起，在全国范围内禁止生产、销售、使用厚度小于0.025 毫米的塑料购物袋”；“自2008 年6 月1 日起，在所有超市、商场、集贸市场等商品零售场所实行塑料购物袋有偿使用制度，一律不得免费提供塑料购物袋。”[1]实行“限塑令”两年多以来，国内的大型超市在对塑料购物袋实行收费的同时，有步骤地推行环保布袋。众多消费者也将塑料袋换成了无纺布袋，支持环保事业。在一定程度上说，“限塑令”反映了其制定时的初衷，达到了保护环境的目标。但另一方面，对于广大的集贸市场，该项政策的实施却出现了诸多的阻碍，其中很大一部分原因即在于对集贸市场信息收集的欠缺，致使国家难以对该项政策在这一市场中的实施情况进行准确评估，更难以提出科学的修正及完善意见。这体现在，在集贸市场中，商贩、顾客流动性大，他们对于该政策的认知情况，需要由专门的信息收集机构及时的进行收集；其次，集贸市场中，各商贩、顾客来源复杂，他们对“限塑令”的看法各异，需要由专门的信息收集及评估机构对这些信息进行有效的整理和汇总；再有，众商贩及顾客对这一政策的看法往往与他们各自的经济情况，消费习惯，文化习俗等密切相关，只有对这些社会背景进行有效分析，才能对这一政策在该市场中的实施做出一个相对准确的评估。很显然，我国围绕“限塑令”政策的信息收集和分析，距离这一要求很相距甚远。

在我国的海洋战略与政策评估过程中，尤其要注重信息的收集与整合。但是，相关信息收集的巨大困难，却使评估往往面临信息收集不完整的困境。如自然环境方面，很多活动对海洋生态的影响在一定时期内并不十分显著，需要对各种自然现象，如洋流的强弱、各种海洋生物的生长情况等情况进行及时的信息收集；各国海洋战略与政策中的安全利益方面，信息收集更是由于涉及众多国家机密，使信息收集工作更趋困难；经济方面，各不同利益群体及利益关系错综复杂，信息量巨大且背景复杂，不仅需要专业的信息收集部门专门进行信息收集，还需要结合相应的社会背景，对这些信息进行深入分析，才可以对这些信息做出相对准确的分析。因而，做到信息收集的相对完整，成为海洋战略与公共政策评估面临的一大挑战。

（三）相关人员的抵制

海洋战略与公共政策评估在肯定政策执行成果的同时，也会对政策过程中出现的纰漏和问题进行指正。这种评判、修正会对相关人员，如战略与公共政策的制定者、执行者产生较大的影响。如果是肯定，可能会给他们带来嘉奖或升迁；如果是批评，带来不利就在所难免。另外，一方面，政策制定者与执行者从潜意识里往往对自己所做的制定与执行活动有所偏袒，故很难接受别人的意见和建议，更不愿让他人“指手画脚” 。因此会出现相关人员不积极配合评估的情况；另一方面，作为自始至终的政策参与者，他们对该政策往往有一种“独占心理” ，反感其他人的参与和加入，认为评估会打乱他们的行动计划和日常生活，进而会影响整个政策的进程和效果。因而，政策相关人员往往尽可能地避免评估行为的发生，而在评估中也可能做出隐瞒政策制定与执行过程中的重要情况，歪曲事实真相的行为。特别是由于海洋战略与公共政策制定和实施往往涉及众多部门，评估过程往往会牵涉到众多利益团体和个人，更容易引起部分人员的抵制。

（四）缺乏规范的评估机构

日本在2001 年正式成立政策评估局，专门对日本各项政策的实施效果进行评估。韩国不仅有专门的政策评估委员会，而且还在政府内部设立了专门的政策分析与评估局，直接隶属于国务总理的政策协调办公室。日韩两国的政策评估组织对其政策决策和执行都产生了非常积极的影响。

而在我国，当前并没有正式的海洋战略与公共政策评估机构，对于各项海洋政策的评估，通常由中国科学院海洋研究所、国家海洋局第一海洋研究所、国家海洋局第二海洋研究所以及一些公立高等院校等具有浓厚政府背景的机构完成。这些机构在进行政策评估过程中，由于缺乏相应的独立性，往往受到各方面的制约，难以对相关政策做出客观、科学的评估。如在当前我国海洋战略与公共政策的制定过程中，有些领导者仅凭个人价值偏好而确定相关政策，完全忽视客观情况；继而再组织专家学者、相关咨询机构从理论、学术上对政策进行可行性论证，从而为自己的政策贴上“科学”的标签；而在这种领导意志之下做出的政策评估，自说自话，缺乏实际调研所得出的数据及信息，自然很难做到客观、准确。

二、完善我国海洋战略与公共政策评估措施

（一）明确战略与公共政策评估目标及对象

由于海洋战略与公共政策影响的广泛性，政策评估必须依据政策目标进行，没有确定的目标，评估就没有方向和参照。只有明确政策目标，才能使政策评估富有成效，达到事半功倍的效果。选择评估对象要遵循两个原则：第一，可行性原则，即选择那些条件比较成熟和比较容易进行评估的政策，如目标明确、评估资源充足、优点和局限性已经有所显露的政策；第二，有效性原则，即选择那些具有效益和价值的政策，如具有重要推广价值和借鉴意义、决定政策的效益因素可以控制、评估成本性价比高的政策。[2]2010 年，北京市率先出台了“国十条”购房实施细则，规定“每户家庭只能新购一套商品房” 。9 月29 日“国五条”出台后，累计有上海、广州、天津、南京、杭州等16 个一二线城市推出限购政策。截至到2011 年2 月，全国已有36 个城市提出限购政策；2011年8 月17 日，住建部下发二三线城市限购标准。相继出台的限购令目标明确，旨在抑制房价。因此我们可以通过评估此政策目标达成程度来检验限购令政策执行的有效程度。

在我国的海洋战略与公共政策评估过程中，应对多项政策目标，如安全、经济、生态等目标进行价值排序，确定最重要的评估目标；同时，要确定该项政策目标具有可评估性，即自身拥有评估这一目标必不可少的手段。在此基础上，才可能对该项政策做出相对准确的评估，并为下一步的政策修改及制定提出科学的建议。

（二）注重收集信息的深度与广度

信息资料的深度与广度都非常重要。深度，即信息收集纵向扩展，通过深度方面的资料可以了解民众对一项战略或政策的内心感受，广度，即信息收集的横向延伸，通过广度方面的资料可以了解一项战略或政策对社会乃至国际关系的影响。1993 年北京市人大常委会会议通过了《北京市关于禁止燃放烟花爆竹的规定》，同年12 月1 日，北京市率先实行禁放令。禁放令实行以后，全国各地反响不一。制定一项政策要体现民意，要从多种渠道收集信息。禁放令单单将政策效果锁定在一个特定的对象上，即由于燃放烟花爆竹引发的火灾和人身伤害事故上，而忽略了其他更为重要的信息：燃放烟花不仅是逢年过节的一道程序，更是祖辈留传下来的传统，是节日的重要组成部分。2005 年，在征求多方民意及搜集各种信息之后，北京市第十二届人大常委会会议通过了《北京市烟花爆竹安全管理条例（草案）》，将“禁放令”改为“限放令”。

在我国海洋战略与公共政策评估过程中，尤其要注重信息收集上的深度与广度。在深度上，如对海洋生态的影响上，要注重深入调查，并对各项数据进行深入研究，以准确评估政策活动对于海洋生态的影响；在对国家安全利益的影响方面，要深入研究本国的国家安全利益，整体国家安全战略，以及各国之间的战略利益关系等方面，从而对该项政策对国家安全方面的影响做出准确评估；在经济方面，不仅要对各项经济数据进行整理分析，更要深入分析这些经济数据背后的各种利益关系。在广度上，要注重掌握并分析多方面信息，对各种信息进行综合考察，如对环境、安全及经济等方面进行综合考察，从而得出一个相对全面的评估。

（三）培养高水平的评估者

海洋战略与公共政策评估是一项集实践观察和理论研究活动于一体的高难度的政策活动，它不仅涉及确定合适的评估目标，也包括收集、整理并分析相应的信息和数据，以及在评估过程中尽量避免各种外界的干扰，以使评估尽量做到客观、公正。同时，政策评估在现实中具有重要的影响，评估的结论直接关系到相关政策制定者、执行者的利益，以及该项政策的继续推行与终结，进而也直接关系到千百万人的利益。因而，高水平的政策评估者在现实政策评估中就显得极为重要。即使说在非正式评估中尚不需要对评估者设置特别高的要求的话，那么作为正式评估的评估者则必须是经过慎重选择的、有较高技术能力和理论素养的相应专家，否则将难以完成艰巨的任务。

在这方面，我国应该借鉴西方一些国家的经验，如美国在20 世纪70 年代就设立了评估专业，培养了许多评估博士，并借助社会上的政策评估组织使评估活动职业化。同样，我国也应该在与政策科学相关的本科、硕士专业中开设专门的海洋政策评估课程，与非政府部门的政策评估组织合作并积极开展社会调研以及相应的评估活动，培养优秀的评估人才；在公共部门的政策评估组织中，首先，要在思想上转变对政策评估的认识，使其认识到政策评估不仅有助于政策部门认识政策的性质及成效，监督政策的执行、修正和完善，而且还有助于政策资源的开发和政策经验的积累。其次，定期开展关于评估的培训，学习各种评估方法，以保证政策评估领域的社会需要。

（四）发展非政府部门的政策评估组织

我国应该培育和发展政策评估的各类非政府机构，并逐步使海洋战略与公共政策评估由这些相应的非政府机构承担。在这方面，西方国家非政府政策评估组织的发展可以给我们以有效的借鉴。在西方发达国家中，像美国兰德公司、斯坦福国际咨询研究所，英国伦敦国际战略研究这样的非官方政策评估组织凭借自身独特的优势，在各国的政策评估中起着重要的作用。首先，它们聚集了大批专门从事相应政策评估理论研究和实践活动的各方面人士，从而提高了政策评估的科学性。其次，在社会沟通方面，它们具有巨大优势。它们作为“非官方人士” ，更能够接近社会基层中直接受政策影响的目标群，更容易听到群众的真实呼声更能深刻体会到政策所产生的实际效果，从而既有助于实现决策的民主化、科学化，也能保证政策评估的客观真实性。第三，它们往往还同政府保持着密切的联系，从而一方面，获得评估所需的机密信息资料和财政支持，另一方面也能随时了解政府面临的主要问题，及时、有效地作出评估，以将评估结论迅速反馈到决策中心。[3]

当前，我国应加强借鉴西方发达国家非政府部门的政策评估组织发展的经验，促进我国非政府部门的政策评估组织的发展，这既包括综合性的政策评估机构，也包括专门的海洋战略与公共政策评估机构。首先，健全法律法规，为非政府部门的政策评估组织提供法律保护。在具体的政策评估过程中，难免出现危及相关政策制定者及执行者利益的情况，只有切实保护好非政府部门的政策评估组织的合法权益，才能使其客观、公正的开展政策评估工作。其次，建立一套科学、可行的政府与非政府部门的政策评估组织合作的体系。一方面，保持非政府部门的政策评估组织的独立性；另一方面，使非政府部门的政策评估组织能够深入了解政府内部的情况，从而可以综合各方面信息对相关政策进行评估。再次，建立相应的制度体系，使非政府部门的政策评估组织评估政府各项政策成为常态。在当前情况下，我国应在管理、税收、财政等方面对非政府部门的政策评估组织进行适当的照顾，以促进其发展。总之，海洋战略与公共政策评估在我国尚处于起步阶段，各方面发展还不很完善。需要加以建设、规范、完善和发展的地方还很多。我们既要看到评估在整个海洋战略与公共政策过程中的重要性及存在的意义，也要认清其所面临的障碍和今后的发展趋势。因此说，海洋战略与公共政策评估的发展任重而道远。

[1] 姚军.“限塑令”后的补丁建议[ J] .生产力研究， 2009，（10）.

[ 2]刘丽霞.公共政策分析[M] .大连：东北财经大学出版社，2006.

[3]李静芳.当前我国地方公共政策评估现状与对策[ J] .江西行政学院学报，2001，（4）.