公共信息公平及政府的主要职责

2013-08-15

图书馆 2013年1期

(河南财经政法大学图书馆河南郑州 450002)

1 引言

党中央要求“提高政府保障能力，推进基本公共服务均等化”。公共信息服务是基本公共服务的有机组成部分，公共信息公平是基本公共服务均等化的重要内容。我国基本公共服务均等化为推进公共信息公平搭建了一个全国范围的、更高层面的实施平台，提供了弥足珍贵的历史契机。

公共信息是发生在社会的公共领域 (其获取、交流、利用等形式的各种关系，均属公共领域的范畴)，由政府和公共信息机构提供和管理的信息产品和信息服务，它是一种公共品或公共服务，公共性 (如共创性、共享性)是其本质属性。公共信息具有其他公共品和公共服务的共同属性和特征，如在经济学意义上具有效用上的不可分割性，消费上的非竞争性，受益上的非排他性，为全体公民共同拥有，面向全体公民平等开放，共同利用，任何社会成员都可以在法律允许的范围内自由使用。其终极价值在于保障公民最基本的生活、生存和发展需求，使人能够像人一样有尊严地生活，具有底线保障的社会意义。要实现社会公平，一个重要方面就是要实现公共信息公平。公共信息公平和基本公共服务均等化秉持的价值理念、追求的政策目标、遵循的基本原则都有相同、一致或相近、相似之处。二者都追求社会公平，都以全体公民的福祉为依归，都是构建和谐社会的重要内容。

公共信息公平主要体现在公共信息的获取、分配过程和方面，公共信息获取的公平主要指信息获取权利与机会的平等，信息获取的公平指公共信息资源和信息服务都向所有信息主体开放，信息主体在法律允许的范围内，不因种族、民族、性别、年龄、职业、宗教信仰、教育程度、语言、语种、收入水平、财富状况、身体条件、生活环境、家庭背景、居住期限等的不同而受到不同的待遇，都能自由、平等地获取所需的信息，这是信息公平中的起点公平和资格公平。公共信息分配的公平主要指公共信息资源配置的合理和信息基础设施建设的均衡 (这是写作本文的主旨，下面将予以分析阐述)。总之，公共信息获取的公平体现在获取的机会和权利的平等，而这种机会和权利的平等，进而体现为公共资源的拥有和支配上 (如公共信息资源的占用使用、信息基础设施的支配使用)，这又与公共信息分配的公平密切有关。公共信息公平，一方面要求信息权利和机会平等;另一方面又要求平等分配信息资源，为信息权利和机会的平等提供物质技术保障和支持。一句话，信息权利的实现与信息资源的可获得性直接相关。上述如若没有基本的起码的保障，人们就丧失了参与正常社会生活的基本权利与手段，甚至丧失了顺利表达自己基本生存要求即基本人权的起码手段，也就是丧失了知情权、话语权、参与权、管理权、监督权、生活权、生存权、发展权。

公共信息公平在物理空间结构上表现为公共信息在城乡间、区域间或其他自然单元间的合理分配的公平性，处在不同地方的人们都能平等利用、同等享有对他们有价值的信息。就政府而言，公共信息公平是为城乡间、地区间及其它自然单元间合理配置公共信息资源、均衡信息基础设施，为公民平等利用、共同享有信息提供有利的、大致均等的、最起码的且必要的技术物质基础设施、资源对象和法律、制度、政策等的信息环境条件。一句话，政府要为不同地方的公民，不论是生活在东部还是西部，不管是居住在城市还是农村，平等地行使信息权利，享有信息机会创造条件，提供同样水平的公共信息服务。

《2006－2020年国家信息化发展战略》也曾提出，为了追求和实现公共信息公平，要“坚持政府主导、社会参与，缩小区域之间、城乡之间和不同社会群体之间信息技术应用水平的差距，创造机会均等、协调发展的社会环境”。现代政府应该是公共服务型政府，它及其他公共信息机构则有义务、有责任向公民提供同样水平的公共信息品和公共信息服务，通过满足公民的基本信息需求来保障公民基本的信息权利和信息机会，促进公共信息公平，这是现代公共服务型政府和公共信息机构公共服务的主要内容之一。公共信息全民共享程度从一个侧面反映了一个国家、地区、社会的信息公平程度，只有实现了公共信息资源的全民共享，才能最大程度地体现社会的信息公平。

在公共信息不公平和失衡的情况下，为了维护和推进公共信息公平，政府必须肩负起维护社会公平的绝对责任者的角色，积极承担起提供公共信息资源和信息基础设施的完全责任，以帮助欠发达的农村地区、西部地区的社会弱势群体基本信息权利的实现。实现公共信息公平的目标，就是要使地区间、城乡间的不同社会群体，在信息服务方面权利公正、平等切实得到维护和实现，其实质就是以政府为主，创造条件为全体社会成员提供基本又有保障的公共信息服务。为此，在目前和今后一个相当长时期内，政府应优先把下列三个方面作为促进公共信息公平的工作重点和主攻方向。

2 强化和完善信息资源的公益性开发利用工作

2006年，中共中央办公厅、国务院办公厅《关于加强信息资源开发与利用工作的若干意见》明确提出:“支持和鼓励信息资源的公益性开发利用”、“增强信息资源的公益性服务能力”、“促进信息资源公益性开发利用的有序性发展”。信息资源公益性开发是体现信息公平原则和精神，最大限度地促进信息资源的社会化，为全体公民提供普通的、基础的、非营利的信息服务，使公民人人享有、普遍受益，为社会成员平等享有信息权利和信息机会提供保障。信息资源公益性开发利用，是促进和实现公共信息公平、公共信息均衡，公民基本信息权利平等实现的有效、经济、主要的途径和手段之一。

鉴于信息资源公益性开发的地位和作用以及政府在维护和促进公共信息公平中的职责，政府必须加大信息资源公益性开发利用的推动和介入力度，加强对全社会信息资源公益性开发利用工作的领导。

(1)政府要制定相关政策，大力扶持信息资源的公益性开发，营造良好的信息资源公益性开发和公益性信息事业发展的政策制度环境，从政策层面大力扶持公益性信息服务事业的发展。

(2)切实做好政府信息公开工作，公益性信息相当大一部分由政府信息转化而来，主动、及时、准确、完整地做好政府信息公开，能及时、有效地充实公益性信息的资源。

(3)加大对信息资源公益性开发利用的资金支持力度。

(4)依靠财政拨款或社会筹资如捐赠设立公益性信息服务机构和组织，如图书馆、文化馆、档案馆、博物馆、展览馆、科技馆、纪念馆、美术馆、广播电视、政府信息中心、情报所等，这类机构和组织信息资源丰富，信息开发能力强，辐射面广、传播能力强，无疑是公益性信息开发服务的主体与公共信息公平的维护者、促进者、践行者。这类机构和组织的公益性、普遍性的服务原则，是促进信息资源共享，为社会成员平等服务的保障;这些机构和组织运营经费来源的方式，决定了它们的服务性质是面向所有公众提供普通的、无差别的免费或低费服务。

(5)鼓励、促进、支持信息资源公益性开发和服务的组织形态和方式途径多元化。鼓励、引导、支持社会力量参与信息资源的公益性开发利用。信息资源的公益性开发和服务是由从事信息资源公益性开发服务的各部门、机构、单位组成的，包括政府中公益性信息开发服务为主要业务的部门，政府拨款启动、设立、运营的事业单位如公共图书馆，科技信息机构，从事公益性信息服务的私人机构和第三方信息服务机构。为了进一步推动信息资源的公益性开发，通过信息获取、分配公平，进而促进社会信息公平，鼓励、引导、支持社会力量，如社会组织、企业、公民个人形式的民间公益性组织和私人信息机构参与信息资源的公益性开发是非常必要的，它们辐射面广，门类齐全，能及时触及各领域的信息，并且提供公益性信息服务比政府成本低、效率高、灵活应变能力强，完全能成为信息资源公益性开发服务的一类承担者、参加者。虽然借助社会力量进行信息资源的公益性开发和服务，使信息资源公益性开发、服务提供者多元化，但政府并不能因此推卸最终的保障责任。

(6)应成立由政府牵头的公益性信息服务协调领导小组，打破公益性信息服务组织和机构条块分割、各自为政的格局，整合全社会的公益性信息服务资源，建立公益性信息服务社会网络系统和运行机制，将分属于不同部门、行业、组织的公益性信息服务机构和业务，组织成多类型、跨部门和跨行业的联合体，充分发挥集群优势和整体优势，以实现公益性信息资源的高度共享。

(7)政府要对信息资源的公益性开发进行必要的规范和管理，政府要明确信息资源公益性开发服务的监管部门及其职责，建立强有力的监督机制，统一信息资源公益性开发的服务质量标准和技术标准，规范质量监管办法，制定监管工作条例，出台有关服务质量评价标准，建立公益性信息开发机构的资质认定与质量认证制度。政府要制定政策，对公益性信息机构创设、运行、经营活动进行明确规定，对公益性信息机构的注册登记、资质认定、管理监管、服务范围职责、服务收费做出制度规定。

3 积极推进社会信息扶贫和信息援助活动

3．1 信息扶贫

信息扶贫是在社会信息化过程中，针对公共信息不公现象而提出的一个新概念。信息扶贫是政府采取积极的信息政策，运用宏观调控的力量，与社会力量一起通过信息技术的推广和信息活动的开展，来解决公共信息落后的农村和欠发达地区的社会弱势群体信息贫困，及由此而形成经济贫困的一种信息扶贫、信息脱贫、甚至信息致富的方式。

国际上不少国家已经或正在利用这种方式开展扶贫，我们国家从上世纪90年代中期逐渐开始关注城乡、区域的公共信息公平和信息化发展失衡问题，逐步重视农村、西部地区的信息化建设，注重公共信息资源和信息基础设施向农村和西部地区倾斜，信息扶贫工作正式起步，并有了一个良好的开端。我们应继续推进和做好信息扶贫。

(1)加大农村和西部地区公共信息基础设施的投资和建设力度，为农村和西部地区信息化夯实物质技术基础。

(2)大力加强信息资源建设，特别是扶贫、帮困、致富的数据库建设。

(3)完善信息服务体系建设，使各种信息服务的内容、项目、途径、方式、手段齐全配套，实现技术整合和无缝对接。

(4)做好农村和西部地区居民的信息素质培养工作。大力普及信息知识，注重信息技能的培训，强化信息意识，提高当地居民发现查找信息，判断评价信息，处理使用信息，产生创造信息的能力，使他们善于利用信息解决工作、学习、生产、生活、生存、发展中的实际问题。

(5)优化信息的软环境条件，制定、完善信息方面的政策法律，完善、健全信息方面的制度机制。

信息扶贫的一个重要方面是信息政策，主要是公共信息政策的取向与供给;信息制度，主要是公共信息制度的安排和供给。国家和政府应采取积极的信息政策，在政策、法律、制度上给予必要的支持和倾斜，以政府的政策制度资源和宏观调控手段，给信息贫困的农村、西部地区的信息弱势群体，更多的信息权利、机会、资源、资金、技术帮扶，改变他们的政治地位、社会地位、经济地位、信息地位，切实保障和增加他们平等地获取和利用信息的权利和机会，并提高其依靠自己的力量发展信息化的能力，从而摆脱信息贫困状态。

(6)信息扶贫要注重信息扶贫长效机制的建立，真正的信息扶贫是依靠长期、连续性的工作和行动来完成的，要促进信息扶贫活动常态化。

(7)在长期的信息扶贫过程中，要成立协调领导组织，打破公共信息服务机构在信息扶贫服务中各自为政、单兵作战的模式，建立信息扶贫网络系统和运行机制，将分属于不同行业和部门的信息服务，组成多类型、跨部门、跨行业的联合运作，充分发挥集群优势，以实现信息扶贫在更高平台、更大空间上的高度共享。

(8)降低信息化应用成本，降低信息产品、信息服务的价格与费用，特别是涉农(农村、农业、农民)的信息产品价格和服务收费，进一步降低网络接入和使用的费用，进一步降低电话的使用费用。尽量减少弱势群体的信息费用支出，减轻他们的经济负担，使他们不但用得上信息产品和服务，而且用得起，用得好，能脱贫，会致富。

政府的信息扶贫从根本上讲，是要给信息贫困者(特别是信息化落后、公共信息服务水平低的农村和西部地区的弱势群体)以更多的获取信息的权利、获取信息的机会和获取信息的能力，可见信息扶贫是公共信息公平的社会工作，是对公民信息权利、信息机会和信息能力的救济。

3．2 信息援助

(1)信息援助是由政府和社会力量免费或者低费为弱势群体提供信息产品和信息服务的一种公益性活动，它是我国基本公共服务和社会保障工作的一个有机组成部分，主要体现在公共服务和社会保障工作中的非经济、非物质的精神文化层面。信息援助是经济、法律、医疗、教育等多方面形成的社会援助支持网络的一个组成部分，最终形成一个有效的社会保障体系。通过信息援助，提高社会弱势群体的信息素质，改善社会弱势群体接触利用信息的机会和条件，提高和增强他们的竞争能力，增加他们的社会参与能力，推动他们不断地融入主流社会，提升他们的社会层次，以利于他们在社会结构中向上流动，为他们提供改变生活处境和改变命运的可能，从而实现生活能力、生存能力和发展能力的提升。

(2)信息援助具有公益性、无偿性、导向性、单向性、自愿性的特征。它是一种政府行为，其实施的主体主要应是各级政府，还有公共事业机构如公共信息机构，或政府资助、社会筹资的社会组织如社会信息机构，也可以是社会组织或社会人士自发的对弱势群体援助的社会行为。对公共信息机构，如文化馆、图书馆、档案馆、博物馆、科技馆、展览馆、美术馆、纪念馆、群艺馆 (中心)、群众文化活动中心、政府信息中心、新闻出版单位、财政拨款或社会捐资建立运作的情报所等，政府应更加明确具体地规定它们为社会弱势群体提供信息援助的责任、义务，援助的法律地位、援助的方式、援助的范围、援助的具体内容，并统筹负责组织对这些机构的信息资源、信息技术设备、信息技术专业人员协调，形成更高层次、更大范围的社会信息援助机制和平台。另外，还要以政府为主导建立社会信息援助基金组织，接受来自社会各界的资助和捐款，为信息援助活动和工作提供必要的资金支持。当然，不论有多少公共信息机构或社会组织参与，政府都是信息援助的最终责任人，信息援助对政府而言，责无旁贷。在我国目前的情况下，信息援助应该成为制度层面上公共信息公平的必然路径选择和有效保障措施。

信息援助对弱势群体而言，是他们的一项基本权利。对弱势群体进行信息援助时，必须根据他们的自身特点，充分掌握弱势群体的自身特征和信息需求，提高针对性，加强适用性和实用性，才能达到事半功倍的效果。这首先要求加强对弱势群体的研究，充分了解和认识他们的信息行为、信息需求，制定信息援助的方法、范围、内容、策略，根据不同需求，制定具体援助方案，运用特色的信息援助方式。另外，信息援助应是无条件、稳定、持久的，应向职业化、常态化、制度化的方向发展。

4 努力改进公共财政制度和财政转移支付制度，加大公共财政对公共信息领域建设的资金支持力度和宏观调控力度

公共信息资源和信息基础设施技术含量较高，投资回报率高，服务范围广，具有很强的外溢性和纯公共品特征，故要把公共信息资源建设和信息基础设施建设作为专项纳入国民经济和社会发展规划以及财政预算。公共信息资源配置和信息基础设施布局，特别是农村、西部地区的公共信息资源和信息基础设施可被国家列为最优先的基本公共服务均等化的投资建设领域。城乡、区域间合理配置公共信息资源，优化信息基础设施布局，在经济方面最根本、最主要的问题是资金筹措、分配、投入问题。在这个问题上，政府要坚持公益性、均等化、便利性、基础性的原则，以政府为主导，以财政投入为主要资金来源渠道，以城乡间、地区间信息化均衡发展，全体公民普遍受益为主要目标，尽快实现公共信息资源向农村地区和西部地区倾斜，公共信息基础设施向农村地区和西部地区布局。政府在这一过程中发挥主导、统筹、协调作用的同时，政府财政职能亦应由经济建设型财政向公共服务型财政转变，强化公共财政职能和转移支付职能，完善政府在调整资源分配方面的职能作用，加强财政对农村和西部贫困地区的的转移支付力度，根据城乡间、地区间公共信息资源配置现状，信息基础设施布局概况以及现实需求，完善公共财政在公共信息领域向农村和西部贫困地区的转移支付。为此，必须改进公共财政制度和财政转移支付制度，改变财政预算体系和财政资金支持公共信息领域、对公共信息资源配置和信息基础设施建设布局的支出方式、支出结构。

4．1 构建公共财政制度和转移支付制度，为公共信息服务均等化和社会信息公平奠定资金支持的制度基础

(1)政府提供公共信息服务，实现社会信息公平的资金基础是公共财政。公共财政能力是公共信息服务均等化的基石，公共信息服务均等化是财政“公共性”的重要体现。减少不平等，提供人人平等的发展机会，这是全世界公认的社会发展目标。从国际经验来看，各国政府都将实现公共信息服务均衡，推动社会的信息公平作为公共财政的重要目标之一。政府公共财政资金投入的数量、分配的方式、投资的方向，直接决定着公共信息服务的数量、质量和均衡度，政府公共财政用于公共信息服务支出的多少，直接决定着居民可以享有公共信息服务的种类、数量、水平。城乡间、地区间公共信息服务的不均衡，是不同财政支出水平、分配结构、资金投向长期共同作用的直接结果。

(2)构建公共财政制度和财政转移支付制度是公共财政改进和完善的主要内容，是公共信息服务均等化的前提条件。实行公共财政制度和财政转移支付制度有利于公共信息资源和信息基础设施在城乡之间、地区之间合理配置、均衡布局和均衡发展，以财政能力均等化来推动公共信息服务均等化和社会信息公平的实现;要推动和实现公共信息服务均等化和社会信息公平，就必然有赖于公共财政均等化，建立公共财政制度，调整财政支出结构，把更多的财政资金投入公共信息服务领域。实际上，公共信息服务均等化是政府分权理论框架下的政府间财政均衡问题。从投入本源上讲，是政府间财政均衡利用财政、税收、非税收、投融资手段的城乡、区域宏观调控问题，这需要通过建立公共财政制度和财政转移支付制度来使城乡间、地区间资金投入和收入实现均等化。

4．2 改进财政预算体系和财政支持公共信息均等化、社会信息公平的资金支出方式

(1)按照城乡统筹、区域均衡的要求以及公共信息服务均等化、社会信息公平的要求，将农村地区、西部地区公共信息服务纳入财政预算体系，国家对农村和西部地区公共信息资源和信息基础设施的投入，每年政府都要列支专项经费，实现资金预算专款专用，来保证各项工程的顺利实施。

(2)通过公共财政支持农村和西部地区公共信息领域建设，缩小城乡间、区域间公共信息服务差距，还可以通过以下几种方式:一是对信息企业进行财政补贴，扶持信息企业，调动他们参与农村和西部地区公共信息领域建设的积极性;二是继续实行家电下乡政策，扩大家电下乡的补贴内容和覆盖范围，把农村和西部地区急需的或有市场发展潜力的，除计算机、手机、电视机之外，更多的信息技术工具、信息产品、信息服务纳入家电下乡补贴的范围。三是设立普遍接入基金，由财政、电信企业和其他社会组织共同筹措资金，对公共信息服务发展落后的农村地区和西部地区实行信息业技术补贴的变通方式，并在此基础上将补贴的范围扩大到整个信息基础设施。四是公共财政可以利用市场机制进行投融资方面的改革和创新，以支持农村和西部地区公共信息领域建设。

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