我国教育财政法律制度的理论基础与体系构建

2013-08-15张彤华

太原城市职业技术学院学报 2013年4期

张彤华

（太原大学教育学院，山西太原 030001）

教育事业作为影响社会进步和人类发展的根本大业，只有处于法律的调整和保障下才能得以健康发展。经过30多年来的社会主义法制建设，我国《宪法》和《教育法》以及与之配套的法律、行政法规、地方法规、行政规章已确定了保障教育事业优先发展的教育财政法律制度的基本原则，并从总体上为教育财政法律体系的构建提供了一定基础。

按照公共财政学理论，所谓财政关系是指国家为了实现其应有职能而引导、参与社会产品和国民收入的分配和再分配活动所形成的一种分配关系。而财政法学基本理论认为，财政法规范和调整的社会关系是国家机关之间以及它们与财政行政相对人之间，在财政活动过程中发生的相互制约的或管理性质的关系。因此，与传统的“教育投资”“教育投入”等概念强调政府、企业、团体、居民在教育领域中投入的人力、物力的货币表现具有同一性不同，教育财政学研究认为，我国教育财政法律制度的根本目的是规范政府履行教育财政的职责和义务行为，以及妥善处理与其他渠道筹措教育财政的教育投资主体之间的关系。但现行教育财政体系在运行过程中暴露出如教育投入经费短缺、教育投入比例失衡、教育投入分配结构不合理等突出问题，已引起了教育学领域相关学者的高度重视。因此，从教育经济法学研究理论出发，探讨我国教育财政法律制度的法律定位和体系构建将是解决上述问题的有效途径之一。

一、我国现行教育财政法律规范存在的问题

1.教育财政法律体系缺乏系统性

我国现行的教育财政法律规范一般散见于教育法律、法规关于教育投入方面的条款中。在法律体系构成上,由于这些条款属于不同位阶的法律、行政法规，因此在立法思想和法律条文上无法实现全面无缝衔接，缺乏立法的系统性。

2.教育财政法律规范可操作性不强

我国教育财政法律规范条文中以原则性的条款为主，配套法规和实施细则一般带有明显的滞后性特点,导致相关法律规定在实施过程中的可操作性不强。例如，在我国《教育法》规定的“教育机构不得以营利为目的设置”原则，由于缺乏配套相关法律、法规规范明确界定“营利为目的”的界限和表现形式，导致教育行政主管部门面对一些民办教育机构往往以“非营利”的名义享受税收优惠待遇的同时，还从事着营利性的活动而无法实施管理，这使得教育的“非营利”原则在执行过程中处于实质上的虚化地位。

3.教育财政法律规范强制性规定存在不足

尽管《教育法》第五十三条、第五十四条、第五十五条分别规定了“国家建立以财政拨款为主、其他多种渠道筹措教育经费为辅的体制”，“国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例应当随着国民经济的发展和财政收入的增长逐步提高”和教育投入的“三个增长”，但各级政府对教育财政预算拨款的责任还无法有效得到落实，教育投入在财政预算或者政府各项支出中所占比例没有明确界定，使得一些教育权利得不到实质性的法律保障。例如，在《教师法》中规定，教师享有“参加进修或者其他方式的培训”和“少数民族地区和边远贫困地区从事教育教学工作应当予以补贴”的权利，但由于一些地区的教育财政投入不足，这些权利的保障难以得到真正落实。

4.教育财政法律规范缺乏有力的监督和保障机制

由于教育财政法律制度的程序性立法还处于缺失状态，使得对教育财政投入的执法监督处于无程序法可依的境地。这一方面对违反教育财政实体法的行为产生不了强有力的威慑作用，最终使得一些地方政府、相关组织和个人对教育财政法律规范置若罔闻；另一方面，无法有效约束教育行政执法主体的自由裁量权，行政相对人的合法权益也无法得到保障。

上述问题表明，我国教育财政法律制度尚未真正建立起来，仅处于制度构建的雏形阶段。

二、域外教育财政法律制度的立法经验

世界上一些教育体制较为发达国家的发展历史证明，教育事业保持旺盛生命力的根本保障措施在于投入充足的经费，这其中教育财政的投入对教育的发展起着决定性的作用。因此，在相关国家的教育法律体系中，教育财政立法是其中不可或缺甚至是最为核心的组成部分。例如，在美国，始于20世纪60年代的美国教育财政诉讼中确立的“财政充分”理论，将“如何更好地为学生提供充分的教育”不再简单视为是一个教育问题，而是财政问题在教育领域的特殊表现形式。因此，经过多年的理论研究，基于充足原则的教育财政规划已经成为美国教育部门调整财政结构、解决教育资源配置不均以及提高教育质量的重要政策性工具。

现代世界各国都很重视教育财政立法，由于各国的历史背景、社会制度、政治体制、经济情况以及文化传统不同，教育财政立法的目的、内容、具体方法等也各不相同。但发达国家教育财政立法有着完备的体系、广泛的内容、规范的程序等特征，我国可以从中借鉴许多成功经验来推动我国教育财政立法。

1.体系完备且内容广泛

发达国家一般都制定和颁布专门性的教育财政法律，无论从宏观层面对教育机构的设置和管理、教育税收免税政策以及教育投入的核拨等问题，还是从微观层面对校舍和土地的财政投入比例、资金使用、程序监督等均作了详细的规定。例如，美国除联邦宪法规定美国联邦有权为教育课税和拨款外，在各州宪法中也大都有关于教育财政方面的专门条款。此外,还有《国防教育法》《基本教育机会补助法》《高等教育设备法》《双语教学法》《合作研究法》等专门性教育财政法。日本制定有《义务教育费用国库负担法》、《私学振兴财团法》等法规，对各级各类学校的教育财政由国家负担和地方负担的数目、比例都做出明确规定，确保经费落实。韩国对教育税收的法律规定更为完善,在《教育税法》《临时土地所得税法》和《地方教育交付税法》等法律中，政府明确将国税征收的所得税、户口税附加、特别税种等作为初、中等教育的财政经费，并明文规定教育税作为独立的税种，由地方教育主管部门负责征收。

2.立法具有专门性和专业性特点

从美国、英国、德国、日本这些发达国家来看，规范教育财政来源、投入、使用等行为的法律往往具有专门性和专业化特点，特别是将教育财政投入方面作为立法重点，将教育税收行为、教育预算的保障和转移支付等行为以专门性法律规定予以保障。德国联邦政府《职业教育促进法》规定，德国所有国营和私营企业，无论是培训企业还是非培训企业，在一定时期内必须向国家缴纳一定数量的中央基金，然后再由国家统一分配和发放该基金。中央基金规定，只有培训企业和跨企业培训中心才有资格获得培训资助。

3.适时进行修改性教育财政立法活动

美国、挪威、日本等国家教育财政立法实践证明，根据教育财政法律、法规在实施中遇到的各种实际问题，适时进行教育财政法律法规的修订，可以完善教育财政立法，维护教育财政法律的权威性和实施的有效性。日本于20世纪70年代提出《关于日本教育政策的调查报告书》和《关于高中职业教育的改革》两份报告。这两份报告提出，职业教育应摆脱狭隘的专业教育，注重基础教育，使职业教育向更广泛的教育、教养发展。1974年的《职业训练法》及1978年的《部分修改职业教育法的法律》以法的形式体现了这两份报告的思想，消除了普通教育和专业教育的严格界限。

借鉴这些国家有益的立法经验，将为转变我国教育学和教育法学研究思维方式，明晰教育财政体制改革的方向，建立符合我国国情的教育财政法律体系具有重要的指导意义。

三、我国教育财政法律制度的体系构建的理论基础

从社会受益与受教育者个人受益关系划分，教育是兼有个人受益和社会受益的“混合产品”，即随着教育层次的不断升高、个人受益明显增强的特征，而体现出不同层次的公共产品外部性特征。第一种类型，是具有准公共产品性质的教育类型。主要是指具有以社会公众受益为主，个人受益不太明显特点的教育类别，一般是承担基础教育的中小学。在这一类型的教育产品的经费投入中，往往是以政府投入为主要来源的兴办模式。第二种类型，是具有半公共产品性质的教育。既具有明显的社会受益，也具有明显的个人受益特点的教育类别。在这种教育类型中，政府必须对其进行适当投资。同时，作为受益人的受教育者本人，也必须通过缴纳学费等方式进行适当投资。一般而言，高等教育通常具有半公共产品性质，应当实行一定程度的“公办民助”或“民办公助”的投资兴办模式。第三种类型，是具有准私人产品性质的教育，即呈现个人受益为主、社会受益不太明显的特点，例如纯应用技术性职业教育或特殊岗位教育。这种类型教育产品基本上可以完全按照“谁投资、谁受益”的原则，采取由市场主体自主投资的兴办模式。基于上述理论，我国现有的教育财政法律立法体系中为不同层次的教育产品制定了不同的经费保障的原则。在《教育法》中明确规定了对所有类型教育产品以国家财政拨款为主、其他多种渠道筹措教育经费为辅，以及鼓励境内外社会组织和个人捐资助学的教育财政基本体制。并在此基础上，针对第二和第三种类型教育产品，规定了鼓励企业事业组织、社会团体及其他社会组织和个人依法举办学校及其他教育机构，其办学经费由举办者负责筹措，各级人民政府可以给予适当支持。即各级政府应当依法合理确定各级财政的收支范围，正确界定收支权限，科学核定收支数额，建立较为完善的税收返还和转移支付制度。

四、我国教育财政法律体系的基本框架

基于现阶段制定教育财政法立法理论基础、社会环境和域外立法经验等条件已相对成熟，为尽快解决制约我国教育财政的困境，建议加快完善教育财政投入的规范化和法制化步伐，笔者建议尽快出台一部专门性教育财政法律。

教育财政法律体系的构建应当通过教育财政立法途径的选择,将国家的意志通过立法的形式贯彻下去，从而实现对教育财政投入的宏观调控,以确保教育事业的进程和方向。因此，建立教育财政法律体系的关键问题是如何将传统的教育法学研究体系与较为复杂、专业的财政法研究体系有机统一，从而实现法学研究、法律制定、执法实践的顺利衔接。笔者认为，按照教育法和财政法的一般研究模式，可以从宏观上将上述研究内容划分为三个层次，即教育财政管理主体组织法、教育财政行为法和教育财政运行监督法，这三方面的内容将共同构成“三位一体”的教育财政法律制度体系。

1.教育财政管理主体组织法

教育财政管理主体组织法是教育财政法律制度体系中最为核心的部分,主要包括财政资金提供机构 (政府)、分配机构及其他相关机构的权利义务关系。只有各级教育财政投入行政执法主体的执法地位和职权都在相关教育财政法律中做出明确规定，才能有效杜绝职能交叉、权责模糊的问题，真正实现权责的统一。

2.教育财政行为法

我国已出台了《预算法》《预算法实施细则》《会计法》《注册会计师法》等一系列公共财政性法律。但由于这些法律的调整对象相对宏观，且自身也存在一些立法缺陷，因此应当结合这些法律的修改过程制定专门的教育财政行为法。包括两个方面:一是财政资金的供给机制法。即财政能够和应该为教育提供多少资金,提供的方式是什么。要在财政、教育部门的法规中明确规定政府的教育财政责任，通过法律法规形式确定教育投入的总量和比例，切实提高政府财政支出中教育财政的比重，使教育财政的筹集、分配、使用都有法可依，责任明确。在此基础上建立各级地方政府落实相关投入目标的执行和问责机制，并根据当地经济发展状况，将财政收入超收部分更多地用于教育投入。二是分配机制法。只有具备充分的物质保障，才能为教育事业的均衡发展和教育公平的实现打下坚实的基础。因此，从国家整体和长远利益出发，在增加教育财政投资的同时，必须明确财政资金如何向教育机构进行分配,以及相关教育机构如何在内部使用和分配这些资金。

3.教育财政运行监督法

我国传统的教育财政研究主要集中在经费来源与分配等方面，很少关注教育投入与教育结果或产出之间的关系，以及资金的使用效率问题。因此，在教育财政运行监督法中，要依法对财政教育资金使用的过程与结果进行评估，并确保资金使用的质量和效率。同时，我国现行教育财政的监督体系包括由公共财政监督、税务监督、专门审计监督和社会审计机构监督共同形成的经济监督体系和由纪检、监察及其他社会法制监督组织两种并行体系组成。这两种监督体系的设置从立法初衷上看应当是相互独立的，共同负责对经济运行秩序实施监督。但在实践中却暴露出监督主体之间的职责分工不甚明确、监督行为不能相互衔接、工作信息上不能相互共享的问题，造成不必要的人力、财力和时间上的浪费，使得监督的成本提高、效率降低。这与我国公共财政监督体系自身的责任权限、监督范围和内容、监督程序和步骤等程序性和责任性规定存在缺陷有关。因此，教育财政内部监督立法工作应当从制度层面，首先明晰两种内部监督体系的不同监督主体之间的职责分工关系，逐步形成相互监督、相互制约、相互促进的立法格局。

五、教育财政法律体系构建的实施步骤

1.认真做好现行法律的规范和完善工作，加强教育财政法律规范的系统性

借鉴世界发达国家教育财政立法经验，我们应该做好清理现行教育财政法律、法规和规章的工作，适时进行修改性教育立法活动。一方面，要对现行涉及教育法规中教育财政条款进行系统总结和归纳，对其中的概念内涵和外延界定不清等不合理问题进行修正；另一方面，对现行制度中一些行之有效的条款进行补充完善，以继续充分发挥其作用。

2.加快教育财政相关法律立法进程，加快制定专门性立法规划的步伐

按照我国《立法法》第8条规定，财政税收基本制度只能由全国人民代表大会立法。因此，应当按照先易后难、先紧后松的原则，逐步开展《教育税收及教育经费专项法》、《教育财政预算法》和《教育财政转移支付法》等法律文件的制定工作。从法律的角度明确政府教育财政行为的地位、作用、职责和任务，强化公共财政监督检查手段，规范公共财政监督的工作方法和工作程序，做到有法可依、依法监督。对于一些紧迫性的教育财政法律议案，可以按照《立法法》第9条规定，当财政税收基本制度尚未制定法律时，根据全国人民代表大会及其常务委员会的授权，国务院对其中的部分事项先制定行政法规。

3.加强法律草案的起草研究工作，从源头上提高教育财政立法的质量

在认真分析论证和研究国外教育财政立法有效经验的基础上，结合我国实际，改进教育财政立法技术。特别注意改善教育财政投入法规结构,使教育财政投入法规名称规范、逻辑结构完整、法律责任明确、总体结构一致、条文设置合理,广泛运用分章设条、条文连续排序的立法技术，使教育财政法律关系的约束力及其规范调整功能得到充分发挥，促进教育的改革和发展。

注释：

[1]公共财政满足公共需要的目的决定了公共财政活动领域只能是公共领域，不能介入私人领域，财政活动应定位于私人不愿意干或没有能力干、干不好的事，在理论上一般地说是指非盈利领域、公共产品或半公共产品，主要集中于国家政权机构的运转、社会公共基础设施建设、国防和科教文卫发展需要、生态环境的保护与治理，以及社会福利和社会保障制度建设等社会公共需要或公共性支出方面。

教育投资也称教育投入，是指一个国家或者地区，根据教育事业发展的要求，以实现培养不同熟练程度的后备劳动力和各种专门人才以及提高人的劳动能力为目标，而投入到教育领域中的人力、物力和财力的总和。

[2]外部性是指一个经济主体的经济行为对他人产生影响，却没有因此而得到报酬或支付成本的现象。外部性按照影响效果的不同可分为正外部性和负外部性。正外部性是指一个经济主体的经济行为给他人带来好处，却没有因此获得报酬；负外部性是指一个经济主体的经济行为给他人造成损失，却没有因此支付成本。参见《特区经济》，2008年第3期，第103页；张少杰、郭雅娴、董碧松《基于外部性理论的高等教育财政支出研究——日本的经验及启示》。

[3]到20世纪90年代初，我国建立了权力下放的教育财政体系，教育财政既包括来自政府的预算内财政拨款，也包括来自非政府部门的预算外资金。预算内拨款仍然是义务教育的主要经费来源，但预算外经费成为越来越重要的组成部分。参见《公共行政评论》，2009年第2期，第101页；王闻《中国义务教育财政改革与地区差异分析:教育财政的公平与充足》。

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