对物业管理行业中政府角色转换的思考

章月萍

（ 福建商业高等专科学校，福建 福州 350012 ）

在不同的历史时期，政府在社会经济发展过程中充当不同的角色，发挥不同的作用。在计划经济时期，政府是一切社会经济生活的行为主导，在历史的舞台上，充当调控的主角；而在市场经济条件下，社会经济生活分别由政府、市场和社会等多个角色共同发挥作用，是由多角色联合主演的历史情景剧。因此，设计好三个角色在历史舞台上处于什么位置、居于什么地位、发挥什么作用对整个社会经济的发展进步至关重要。改革开放以来，我国经济体制从计划经济向市场经济转型，1981年3月，深圳成立了国内第一家物业管理企业——深圳物业管理公司，标志着现代意义的物业管理在我国内地开始起步。可见，我国大陆物业管理的发展与经济体制转型基本是同步的。30年来，我国经济发展取得举世瞩目的成绩，物业管理行业也取得较大发展。据资料显示，目前我国物业管理发展迅速，全国绝大部分城市已经引进和推广了物业管理，全国物业服务企业已超过6万家，从业人员突破300万人[1]。物业管理类型多，物业服务已覆盖到不动产的绝大多数领域。其中有高级住宅，也有普通住宅和老旧小区，有写字楼、工业区、商业建筑的市场化物业服务，也有机关、企事业单位后勤社会化的物业服务。随着行业的发展壮大，物业管理行业既丰富了居民的文化生活，改善了人居工作环境，促进了社区安定有序，又增加了社会财富积累，维护了社区和谐稳定，减轻了政府治安管理的压力。同时，物业管理还有助于提高城市管理水平，在一定程度上降低城市管理的运行成本，有助于解决就业问题，推动国民经济增长和社会建设。但是，随着经济社会的发展，业主对物业管理提出许多新的要求，由于体制的原因，加上物业管理自身的特殊性，物业管理领域冲突频发，在发展过程中暴露出许多不平衡、不协调以及不可持续的问题。而由于意识形态的复杂性，政府未能很好地转换角色，在推进物业管理行业健康有序发展过程中缺位、错位。

一、政府转变职能的必要性

现代物业管理要求政府转变职能。现代物业管理是从传统房地产管理体制中发展而来的，是房地产业的延伸和发展，而不同于传统房地产管理。在当前物业管理行业发展状况下，正视政府在物业管理行业中的缺位、错位表现，正确理解现代物业管理的特征，对于重塑政府角色、转变政府职能、促进我国物业管理行业的健康发展，具有重要意义。

（一）政府在物业管理行业中的缺位和错位

1．各地政府重视不够

现阶段，各地政府还没有把物业管理当作城市管理的一个重要组成部分，只是或多或少地将其视为一种实现住宅商品化的辅助手段。该理念使社区的物业管理不能融入城市管理的范畴，一定程度上阻碍了物业管理的推广和人们对它的理解和接受。

2．法律法规尚不健全

目前，我国物业管理立法还滞后于物业管理行业的发展，存在着立法层次不高，法律体系框架未形成，缺乏系统性和综合性等问题。由于缺乏完善的法律法规体系，使得在物业管理市场上竞争未能充分展开，公平、公正、公开、诚实守信的市场竞争秩序尚未建立，经济合同不明晰、物业服务不到位、接受服务不缴费等现象引发了各种纠纷，缺乏有效的化解机制，各方主体职权不清，职能越位，运作不规范时无法给以有效制止。

3．媒体导向宣传不力

长期以来，新闻媒体很少向大众宣传物业管理知识，部分地区居民的物业管理消费观念相当薄弱。在出现物业纠纷时，有少数记者为了吸引观众眼球，缺乏职业精神与职业道德；不是一分为二地分析前因后果，对事件做公正而深刻的报道、思考，用正确的理论和观点引导大众；而是片面扩大物业管理中的矛盾，火上浇油，加深人们对物业服务行业的曲解，没有给物业服务企业以应有的尊重。

（二）政府职能转变的必要性

1．政府转变职能是市场化的服务机制所决定的

传统的房地产管理，不论是政府还是单位管理的房屋，绝大多数是国家或集体所有，产权关系比较单一。随着住房制度改革的逐步深入，房屋产权结构发生了根本性变化，国家所有的房产，特别是住宅比重逐步减少，形成了国家、集体、个人，包括港、澳、台等个人或法人多种所有制下的多元化格局。因此，传统的房地产管理是管理者按照自身的意志去管理用户，与用户之间的关系是管理与被管理的关系。用户无法选择管理者，很少有监督权，更谈不上决策权，所以处于被动地位。而现代物业管理则是产权人（或使用人）与物业服务企业双方在完全平等的条件下，通过市场竞争实现双向选择，并通过签订物业管理委托合同，明确各自的权利和义务。物业服务企业与产权人（或使用人）之间的关系是受托与委托，服务提供者与服务接受者的关系，并且寓管理于服务之中，凡是业主和使用人所需要的服务，只要是在物业服务合同规定范围内的项目，物业服务企业都应尽量给予满足[2]。

2．政府转变职能是物业服务内容变化所要求的

传统的房地产管理主要是对房屋及其附属的设备设施进行维修、养护，内容较为单一。而现代物业管理除了对房屋及其附属设施设备和相关场地进行维修、养护外，还进行清扫保洁、安全消防、园庭绿化等服务。此外，现代物业管理的内容还包括企业根据实际情况为业主提供特约服务。可见，现代物业管理既管物又服务于人，内容十分广泛。

3．政府转变职能是企业化经营方式内在决定的

传统的房地产管理是在计划经济体制下的政府行政行为，是由政府各部门、企事业单位采用行政手段直接进行福利式的管理。而现代物业管理是在市场经济条件下诞生的企业行为，是用法律手段和经济手段进行的社会化经营管理和有偿服务。

二、政府在物业管理行业发展中的角色定位

在社会转型中，个人追求私人利益最大化，企业追求企业利益最大化。公共管理理论认为，政府既有其自身的利益，又是公共利益的代表者，追求自身利益和公共利益的最大化。这就形成政府、企业、个人等多元主体都在追求利益最大化的格局。当多元利益目标发生冲突时，需要政府、企业和个人各方主体共同努力并形成合力。而如何将多元利益冲突转化为多方合力，需要政府转换角色和观念，建设服务型政府，改变职能缺位、错位、固位等现象，并进行补位、归位、进位。政府应在服务过程中按照“转变职能、权责一致、强化服务、改进管理、提高效能”的要求，完善法律法规体系，规范物业管理市场，建立信息沟通平台，构建完善的主体行为评估体系，以加强对物业服务市场的指导、监督和管理。

（一）转变观念，树立服务理念

在经济转型过程中，由于现代物业管理的管理内容不同于传统房地产管理，政府已经意识到了政府自身与各利益主体之间的关系需要转变，也已经在不断创新以适应新的形势。这具体表现在以下几个方面。首先，制定了一系列的法律法规解决转型期出现的各种问题，但由于在法律法规的执行过程中，政府仍然将自身摆在领导地位，将各利益主体摆在被领导的地位，强迫各利益主体执行，所以效果并不明显。其次，赋予社区委员会行政管理职能，加强对社区委员会的政策扶持，在基础设施建设、财政投入、工资保障、人员培养选拔等方面均给予大力支持；扩大社区委员会管理内容，在自我服务、自我管理、自我教育、自我监督的基础上，增加卫生医疗服务、救助服务、社会保障福利服务、计划生育等行政职能，以期通过调解人际关系，塑造社区文化氛围为物业管理创造一个良好的环境。但效果同样未能令人满意。为了完成政府额外下派的任务，社区委员会在经费不足的情况下，不得不通过各种途径自己筹集或通过提供经营性服务获得经费补充。而社区委员会提供的经营性服务与物业服务企业提供的市场化的服务商品事实上存在一定程度的重合，导致社区委员会与物业服务企业争夺公共资源的情况。这不仅不能为物业管理创造良好的环境氛围，反而为社区管理与物业管理的合作留下了严重的隐患。所以，政府应当转变观念，树立服务理念，改变物业管理的服务方式，将这种强迫行为转变为合作行为。在多元利益格局下，政府与各相关主体都是参与者，政府应当从整个社会的角度出发，完善干预手段，规范各方行为，均衡各方利益，建立有效的引导、监督机制，使得各利益主体产生自主性。只有相互沟通、相互协作，才有可能最大限度地缓解矛盾，保证市场健康发展。

（二）完善法律法规体系

虽然政府在某些方面已经制定了一些相关的政策法规，对物业管理行为进行引导，对不法行为进行干预，但效果并不明显。由于法律法规不够完善，相关主体职责不清，权利义务不明，在现实生活中出现各种各样的物业管理问题，有的是无法可依，有的是执法不严，有的是违法不究，使得某些单位和个人趁机钻空子。而违法时由于执法不严、违法不究使得违法低成本或无成本，加剧不法行为的发生。所以，政府必须进一步完善法律法规体系，加大学习和贯彻物业管理法律法规的力度，从物业管理相关主体（物业服务企业、业主、业主委员会以及政府自身）的权益规范入手，将物业管理切实纳入依法运行的轨道。要加强社会普遍关注和影响行业发展的物业管理重点、难点问题的调研，及时提出政策措施，妥善解决行业发展中的矛盾和问题。

（三）规范物业管理市场

政府规范物业管理市场的重点是规范相关主体的行为，特别是物业服务企业的经营行为。物业服务企业经营行为的规范，可以不断提升物业管理和服务的整体水平，提高业主满意度和行业的社会公信力。因此，应整合政府主管部门，以及与物业管理活动有关的工商管理、物价管理、环境卫生、园林绿化等部门、街道、社区的力量，加强对物业服务企业的资质管理，建立物业服务企业的市场准入制度，加大从业人员的培训力度，完善持证上岗制度；进一步规范招投标行为，完善物业管理招投标市场的准入机制，加大对物业管理活动的监管及对业主组织的指导，健全纠纷化解机制，及时化解纠纷。

（四）建立信息沟通平台

有了完善的法律法规体系，还需要贯彻落实到位。因为政府只是物业管理法律法规的制定者，有效的法律法规还需要相关主体合力推行和遵守。由于相关主体的角度不同，对于政府制定的法律法规有着不同的理解，往往会产生分歧，而当这些分歧没有得到有效消除时，就会产生行为上的冲突。所以，政府需要建立信息沟通平台，建立信息披露制度，加强宣传引导，让物业服务企业和广大业主充分意识到权力与义务的对等性，并合理地计算自我利益与义务的真正边界，将和谐物业的理念带到物业服务的交易中，提高物业管理法律法规的有效性。

（五）构建完善的主体行为评估体系

在物业管理活动中，相关主体在获得权利的同时是否履行职责和义务，是否按照法律法规和物业管理市场机制进行运作，需要政府组织相关部门和人员进行有效的评估与监督。政府既要构建物业管理服务满意度的主观评价体系，又要构建物业管理服务质量监督的客观评价体系。物业管理活动参与主体主要有业主和物业服务企业。因此，要使评估结果具有说服力，使业主在参与物业服务满意度评估的同时，参与管理服务质量的监督。当然，物业管理服务质量的认定方面存在着多样性和复杂性，而业主由于对物业管理的认识水平参差不齐。因此，有必要建立政府行政管理、社会舆论监督、司法机构仲裁、行业协会推广、中介组织测评五位一体的物业管理质量评价体系。只有这样，才能使法律法规得到贯彻落实，营造起有序的物业管理市场秩序。

作为社会性服务行业，物业管理行业涉及到千家万户，有综合性强、涉及面广、社会影响大等特点。物业管理活动开展得好坏，对当前我国和谐社会建设至关重要。如果政府能够转变观念，变管治为服务，在相关主体开展物业管理活动前，制定好法律法规，明确主体权益职责，并大力开展宣传活动，让物业管理深入人心，在物业服务企业依法开展物业管理活动过程中，组织包括业主在内的相关主体对物业管理活动进行监督和评估。那么，一定会促进物业管理行业健康有序发展并在国民经济发展中发挥越来越大的作用。

[1] 齐骥．承前启后 继往开来 努力实现物业管理事业的历史跨跃——齐骥副部长在物业管理改革发展30年大会上的讲话[J]．中国物业管理，2011，（10）．

[2] 张作祥．物业管理概论[M]．北京：清华大学出版社，2008．

[3] 惠国辉．我国物业管理发展存在的问题及对策思考[J]．民营科技，2008，（8）．