解析党的制度建设科学化水平

万峰宇，周 凯

（ 1.安徽机电职业技术学院 思政教学部，安徽 芜湖 241000；2.安徽机电职业技术学院 党委，安徽 芜湖 241000 ）

党的十七届四中全会首次提出“提高党的建设科学化水平”这一重大命题和重大任务。提高党的建设科学化水平归根到底是要准确把握和自觉运用马克思主义执政党的建设规律，研究新情况、解决新问题、创造新经验，在以科学理论指导党的建设、以科学制度保障党的建设、以科学方法推进党的建设上不断取得实实在在的成效[1]。其中，科学理论是提高党的建设科学化的前提和基础，决定着制度和方法的性质和方向。党的建设的科学方法是为实现党的建设的总目标而采取的具体途径、步骤、手段等，主要强调解决具体实际任务的问题。科学制度是联系理论与实践的中介，体现着科学理论和特定的价值标准，约束着组织和成员的活动方式和行为模式。党的制度建设既是党的建设的重要组成部分，又是提高党的建设科学化水平的重要保证，必须提高党的制度建设科学化水平。

一、提高党的制度建设科学化水平的必要性和重要性

为了保持组织行动的高效统一，保证组织自身体系的完整，社会组织需要建立相关制度。政党是为了共同的利益和共同的政治目的，特别是为了取得政权和保持政权而在阶级斗争中形成的政治组织。为了使政党组织的行动保持高度一致、组织体系完整严密，必然要求建立科学制度，必然要求不断提高政党的制度建设科学化水平。没有科学制度，政党就没有维系其持续存在的物质外壳。在民主政治条件下，提高党的制度建设科学化水平是增强党的力量的重要来源。“制度是党的组织的基础，而制度化是党产生组织力量的关键。……在现代民主政治下，提高政党的制度化水平，是聚合和积累其组织力量的重要途径。”[2]8-9提高党的制度建设科学化水平也是党组织自身的合法性的来源和基础。“制度化是组织和程序获取价值观和稳定性的一种进程”[3]12。通过提高党的制度建设科学化水平，最终形成科学制度。科学制度以其制度性、规范性和程序性而成为党执政合法性的来源和基础。同时，科学制度具有传递党执政合法性的功能，将其本身所具有的“规范性”合法性地转换为“实际的”合法性。

党的历史方位和中心任务的变化必然要求提高党的制度建设科学化水平。党成立以来，我国相继实现了三个“历史性转变”，特别是改革开放以来，“回顾90年中国的发展进步，可以得出一个基本结论：办好中国的事情，关键在党。”[4]我国的三个“历史性转变”，一方面为党实现中华民族伟大复兴的历史任务提供了更为有利的条件，为显示党的先进性和党的执政能力、发挥党的领导核心作用提供了更为广阔的舞台，有利于体现中国特色社会主义制度的优越性；另一方面，当今世界正处于大发展大变革大调整时期，党在长期执政的条件下，在社会主义市场经济体制和全方位开放的环境中，面临着“四大考验”，这就要求党要能够根据历史方位和中心任务的变化，不断提高领导水平和执政水平、提高拒腐防变和抵御风险能力。“制度问题，关系到党和国家是否改变颜色，必须引起全党的高度重视。”[5]324在新的历史条件下，党要经受住“四大考验”，提高党的执政能力，保持党的先进性，必须提高党的制度建设科学化水平。“从长远来看，党的制度建设的水平与党的建设、党的执政能力和先进性建设的水平是正相关关系，即制度建设的水平越高，党建整体水平越高，党的执政能力越高，从而使党的先进性建设达到一个新的高度。”[6]

党的自身状况迫切要求提高党的制度建设科学化水平。当前，党的领导水平和执政水平、党的建设状况、党员队伍素质总体上是能适应党所肩负的历史使命的，但同时也要清醒地认识到党面临着精神懈怠的危险、能力不足的危险、脱离群众的危险、消极腐败的危险。这“四大危险”涉及到党的思想建设、组织建设、作风建设和反腐倡廉建设等多方面的内容。要消除“四大危险”，就必然要求不断加强和改进新形势下党的建设，全面推进党的思想建设、组织建设、作风建设、制度建设和反腐倡廉建设，“必须始终把制度建设贯穿于党的思想建设、组织建设、作风建设和反腐倡廉建设之中。”[4]

总之，在新的历史条件下，提高党的制度建设科学化水平对于党的事业和党的自身建设具有重要作用，也是我们党巨大的制度优势，也正是这种制度优势使我们党不断从胜利走向胜利。正如习近平指出：“我们党坚持民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合，形成并保持党的团结统一和蓬勃活力，这是巨大的制度优势。”“我们党靠这些优势起家，靠这些优势成就伟业，也一定能够发挥这些优势去开创更加美好的未来。”[7]

二、提高党制度建设科学化水平的内涵和特征

提高党的制度建设科学化水平，首先要正确理解提高党的制度建设科学化水平的内涵。正确理解提高党的制度建设科学化水平的内涵必须要对“制度”、“科学”和“化”这几个关键概念有一个正确的理解。

诺斯（Douglass C.North）认为，“制度是一个社会的游戏规则，更规范地说，它们是为决定人们的相互关系而人为设定的一些制约”[8]110。制度可以分为三种类型，即正式制度、非正式制度和执行机制。正式制度就是通过一定程序而制定的明文规定的具有普遍约束力的制度；非正式制度是组织在长期运行过程形成的约定俗成的制约，包括行为规范、行为准则、习俗和禁忌等；执行机制是为了确保上述制度得以执行的相关制度安排，它是制度安排中的关键一环。因此，“从制度建设科学化的视角来看，一是制度的体系设置、运转符合政党运作规律，其效力有利于实现党的价值目标，亦即制度本身的科学性问题；二是指围绕制度体系而开展的各方面建设性工作也符合制度建设规律，有利于制度的实施，实现党的价值目标。”[6]

科学具有狭义和广义之分。狭义的科学是指反映人类社会、自然界及人类自身客观规律的知识体系。广义的科学既包括狭义的科学所指的知识体系，还包括科学的方法、态度和精神，其核心是本质和规律。从某种意义上来说，它更强调科学的方法、态度和精神。“‘党的建设科学化’之‘科学’指的是广义上的科学”[9]。同样，“提高党的制度建设科学化水平”之“科学”指的也是广义上的科学。

毛泽东认为，“‘化’者，彻头彻尾彻里彻外之谓也”[10]841。提高党的制度建设科学化水平就是指要以科学的方法、态度和精神，把对党的制度建设的规律性认识内化为全党的行为规范、行为准则、习俗和禁忌，外化为党的体制、制度和机制等，贯彻到党的各方面工作之中，转化为推动党的建设的具体实践，使党的制度建设符合其本质属性及发展规律的过程与状态。因此，提高党的制度建设科学化水平“最根本的是严格遵循执政党建设规律进行制度建设，不断增强党内生活和党的建设制度的严密性和科学性，既要有实体性制度又要有程序性制度，既要明确规定应该怎么办，又要明确规定违反规定怎么处理，减少制度执行的自由裁量空间，推进党的建设的科学化、制度化、规范化”[11]。

提高党的制度建设科学化水平的特征是系统性、协调性、科学性。“要建立健全以党章为根本、以民主集中制为核心的制度体系……增强制度建设的系统性、协调性、科学性，通过制度建设保障党的团结统一、增强党的创造活力。”[12]

系统性，主要是强调党的制度体系的系统性。制度体系本来就是一种系统，其本身就是由不同制度系统组成的。它是将一定范围内或同类的制度按照一定的秩序和内部联系组合而成的整体，是不同制度系统组成的系统。系统性是科学制度的重要标准。科学制度既强调制度要素的建设，又强调制度体系的构建。系统性强调整体性，要求党的制度建设要从整体上加以考虑，发挥制度体系的整体功能。系统性强调层次性，党的制度体系可以分为根本制度、基本制度和具体制度三个层次，并要求各个层次之间相互联系，共同发挥作用。系统性强调开放性，要求党的制度建设必须根据客观环境的变化，按照其组织规律不断向前推进。党的制度建设子系统具有各自的规律，但又不是相互割裂和独立封闭的。科学制度建设某一方面出现的新情况新问题，必然要求其他方面的建设及时跟进加以应对和解决，否则就会产生连带的影响。

协调性，主要是指制度体系内容的协调性。制度体系按内容可以分为实体性制度、程序性制度和保障性制度。实体性制度可以使党的各种行为都有制度规定；程序性制度是制约随意性的有效手段，通过严密的程序性规定，可以不断提升党内法规制度的刚性，从而增强制度的权威性；保障性制度可以确保制度在执行过程中不偏离实体性制度制定的初衷，完全按制度规定办事，使背离党内制度的行为受到及时的惩罚。协调性还表现在基本法规制度与具体实施细则的协调、单项制度与制度体系的协调、党内制度体系与国家法律法规的协调。

科学性，指科学制度的总特征。它要求提高党的制度科学化水平要遵循党的制度建设的基本规律，体现科学理论、精神和态度，要以中国特色社会主义理论体系为指导，深入贯彻落实科学发展观，以党的执政力建设和先进性建设为主线，以党章为根本，以民主集中制为核心，以党的建设实践为基础，从全局的高度抓好党的建设制度体系的战略谋划，确保党的科学制度建设符合时代发展要求，符合党的建设规律和实际工作需要。要坚持正确的价值理念，要一切从党的发展、党的事业的角度考虑问题，从客观实际出发，以党的价值作为科学制度建设的最终出发点。

总之，提高党的制度建设科学化水平的系统性、协调性、科学性特征，是与制度体系的“内容协调、程序严密、配套完备、有效管用”[4]的要求相一致的。

三、提高党的制度建设科学化水平的目标

提高党的制度建设科学化水平的目标就“必须坚持用制度管权管事管人，健全民主集中制，不断推进党的建设制度化、规范化、程序化。”[4]

在2006年1月的中纪委第六次全体会议上，胡锦涛提出坚持用制度管权管事管人，推进党的建设制度化、规范化的问题。当时，他针对党的反腐倡廉建设中出现的问题，提出“用制度管权、用制度管事、用制度管人，推进党风廉政建设和反腐败工作的制度化、规范化。”[13]用制度管权管事管人，不仅适用于党风廉政建设和反腐败工作，更适用于党的建设的全部。首先，党的建设主要问题，概括地说就是“管权”、“管事”和“管人”。其次，强调用制度管权管事管人的核心，是改变过去管权管事管人的状况，转而形成“不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变”[5]146的状况。

“管权”、“管事”和“管人”是一个有机的整体，相互联系、相互渗透、相互作用。就党的具体制度而言，各项制度的侧重点是不一样的，党的领导制度侧重于“管权”；工作制度侧重于“管事”；而干部制度、学习制度和生活制度则明显侧重于“管人”。

“管权”、“管事”和“管人”不是同一个层次的问题。“管权”是核心和关键。因为人没有权，也就做不成事。邓小平指出当时党和国家领导体制中最大的弊端是权力过分集中，在党的制度建设中，“领导制度、组织制度更带有根本性、全局性、稳定性、长期性。”[5]333“管权”主要涉及到权力结构安排、权力运行机制和权力运行的规范和程序等内容。其中，权力结构安排涉及到权力的归属问题，是根本制度，属于顶层；权力运行机制解决的是如何实现权力的问题，是基本制度，属于中层；权力运行的规范和程序涉及到具体制度，属于微观层面。它们共同形成了层次分明的党内权力体制机制。因此，提高党的制度建设科学化水平必须抓住“管权”这个核心和关键，尊重党员的主体地位，规范权力运行，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，凝聚全党的智慧，充分发挥各级党组织和党员群众的主动性、积极性和创造性，以保证党组织体系的完整统一，协调全党行动的一致性。

提高党的制度建设科学化水平要求建立健全“管权管事管人”的制度体系，使各项具体制度形成一个有机的整体，形成制度体系的“合力”。在当前，迫切要求“要坚持以党章为根本、以民主集中制为核心，坚持和完善党的领导制度，改革和完善党的领导方式和执政方式，发展党内民主，积极稳妥推进党务公开，保障党员主体地位和民主权利，完善党代表大会制度和党内选举制度，完善党内民主决策机制，保障党的团结统一，增强党的创造活力，坚决克服违反民主集中制原则的个人独断专行和软弱涣散现象。”[4]其中，坚持和完善党的领导制度，发展党内民主属于“管权”；完善党内民主决策机制属于“管事”；坚决克服违反民主集中制原则的个人独断专行和软弱涣散现象就是“管人”。因此，坚持用制度管权管事管人，是提高党的制度建设科学化水平的直接目标。

坚持用制度管权管事管人在客观上要求不断推进党的建设制度化、规范化、程序化，提高党的制度建设科学化水平的最终目标就是不断推进党的建设制度化、规范化、程序化。

所谓制度化，指的是一种做法或组织方式被明确下来，并被广泛认识的过程。它既包括正式制度的制度化，也包括非正式制度的制度化。当然，随着党和国家事务的复杂化，正式制度越来越成为党的建设制度化最主要的形式。但无论是正式制度还是非正式制度，都强调客观性、全面性、目的性，防止主观性、片面性和盲目性。这是提高党的建设科学化水平的应有之义，也是提高党的制度建设科学化水平的最终目标和总要求之一。也正是如此，党的文献首次提出“党的建设科学化”命题时，就是将它与制度化、规范化同时提出的。在庆祝中国共产党成立 90 周年大会的讲话中，胡锦涛又提出“制度化、规范化、程序化”的问题。这就涉及到“科学化”、“制度化”、“规范化”和“程序化”等四个问题。它们的地位和作用是不同的。其中，科学化是灵魂；制度化是目标；规范化和程序化是实现制度化的标准、方法和步骤。规范从一定意义上来说就是标准，包括约定俗成的即道德规范和明文规定的范式。

规范化即是适合于一定标准，强调贯彻一套完整的价值观念体系，使所制定的目标和行为标准建立在一个完整的体系基础之上。就党的建设而言，规范化在科学制度体系下，使党的建设的目标和行动都有一定的标准。这种标准应该既要明确规定应该怎么办，又要明确规定若违反规定应该怎么处理，减少制度执行的自由裁量空间，主要体现为实体性制度。程序主要包括实施某种行为的方法、步骤、方式、顺序和时限等，是执行制度的规范。

程序化是实现制度化、规范化内容的具体方法和步骤，强调的是具体的可操作性和过程。党的建设的程序化主要表现为程序性制度，强调不断推进党的建设程序化，要更加关注过程，既要有实体性制度，又要有程序性制度，才能不断增强党内生活和党的建设制度的严密性和科学性，只有程序性制度与实体性制度相配合，关注过程的科学性，才能保证党的建设结果的科学性，才能不断提高党的建设科学化水平，实现党的建设总目标。

[1] 习近平.加强和改进新形势下党的建设的纲领性文献[N].人民日报，2009-10-09（01）.

[2] 林尚立.执政的逻辑：政党、国家与社会[M].上海：上海辞书出版社，2005.

[3] （美）塞缪尔·P·亨廷顿.变化社会中的政治秩序[M].王冠华，刘为，译.上海：上海人民出版社，1996.

[4] 胡锦涛.在庆祝中国共产党成立90 周年大会上的讲话[N].人民日报，2011-7-2（02）.

[5] 中共中央文献编辑委员会.邓小平文选（第2 卷）[M].北京：人民出版社，1994.

[6] 高新民.提高党的制度建设科学化水平保持党的先进性[J].中国党政干部论坛，2011，（10）.

[7] 习近平在省部级主要领导干部专题研讨班结业式上强调深入学习领会胡锦涛同志重要讲话精神把思想行动更好统一到中央重大决策上来[N].人民日报，2012-07-25（01）.

[8] （美）道格拉斯·诺斯.制度、意识形态和经济绩效[M].黄祖辉，蒋文华，译.上海：上海人民出版社，2000.

[9] 万峰宇.提高党的建设科学化水平与党的建设科学化水平的基本内涵[J].重庆三峡学院学报，2012，（4）.

[10] 中共中央文献编辑委员会.毛泽东选集（第3 卷）[M].北京：人民出版社，1991.

[11] 胡锦涛.努力开创新形势下党的建设新局面[J].求是，2010，（1）.

[12] 胡锦涛在中共中央政治局第十七次集体学习时强调扎实贯彻党的十七届四中全会精神努力提高党的建设科学化水平[N].人民日报，2009-11-29（01）.

[13] 胡锦涛.在中央纪律检查委员会第六次会议上的讲话[N].人民日报，2006-1-8（02）.