论我国旅游质监与行政执法体系的完善

刘 艳

(安徽经济管理干部学院 政治法律与社会文化教研部，安徽 合肥 230059)

随着国家法定节假日的增加，旅游行业呈现加速发展的趋势，但由此暴露出的行业性问题也逐步增多，结合“黄金周”旅游资源配套的匮乏和秩序失范的现实困境，旅游质监与行政执法的薄弱环节进一步突显，构建完善的旅游质监体系与行政执法制度迫在眉睫。

一、我国当前旅游质监和行政执法工作的困境及原因分析

近年来，媒体屡屡曝光的天价海鲜、强制购物等一系列问题，从本质上暴露出我国旅游质监与行政执法的短板，梳理我国当前的旅游质量监督检查与行政执法过程中出现的种种问题，究其原因大致有以下几个方面:

(一)体制原因

旅游质监与行政执法的制度性困境在于制度系统的不健全。首先，由于我国基本旅游立法的缺位导致旅游行政执法过程中所适用的法律依据往往由于效力层级处于低位而导致执法效果难以得到保证。其次，由于旅游行政执法依据等级不高，产生与其他部门执法的效力层级冲突。再次，由于我国现有立法多以旅游主体法和对象法为主体，涉及旅游行为及旅游权益保护的程序法尚不完善，由此不健全的旅游法律体系导致执法过程中旅游者和经营者权益往往都难以得到充分的保护。最后，具体到旅游质监与行政执法部门在执法过程中的具体法律适用问题，又面临着法律授权的性质界定不清的尴尬局面。根据国家旅游局2009年印发的《关于加强旅游质监执法工作和质监执法队伍建设的意见》规定:“旅游质监执法机构要承担起三项主要任务，即受理旅游投诉、开展旅游服务质量现场检查、开展旅游行政执法。”就旅游质监执法机构的执法权属于法律授权还是行政委托的问题尚不明确，由此引发的法律责任归属问题也处于待定状态。且根据此规定，旅游行政执法机构在缺乏旅游事故责任鉴定权的情形下，其行政执法权难以得到根本保障。

(二)业态原因

由于缺乏系统的法律调整，旅游业的迅猛发展带来的一系列问题集中表现在旅游业态发展的混乱上，由此加大了旅游质监执法工作的难度。

1.旅游服务理念存在偏差。与公共权力的异化对应，在旅行经营主体开展旅游服务的过程中也存在着理念偏差。随着旅游市场的逐步放开，旅游产品价格的恶性竞争也随之发展，旅游服务进入微利时代，由此，导致旅游从业人员在提供旅游服务过程中以强制旅游者购物收取商家回扣为目的，淡化了旅游服务质量提供的约束性要求。与此同时，旅游经营企业为了争夺市场份额，也不惜以低价格进行恶性市场竞争，从而导致整个旅游市场的失范，旅游消费者无所适从。

2.旅游业发展资金投入不足。根据法律规定，风景名胜、文物古迹等旅游资源属国家所有，由此旅游资源的开发与维护也应主要靠政府资金的投入，甚至与旅游开发相配套的基础设施建设也应以政府为主体。但由于旅游产业发展起步迟、且相对于其他传统优势产业旅游业收入在GDP中占比不高等原因，地方政府的旅游开发投入相对于旅游业的发展需求而言显得较为短缺，由此带来旅游业发展的专业化人才同时短缺，对旅游质监与行政执法工作的重视度也就不足，间接地造成了对旅游质监与行政执法失范行为规制不足的局面。

3.旅游质监部门与执法部门界限不明确。严格意义上，旅游质量监督是行使监察权的表现，而旅游行政执法则属于行使执法权的表现，两种权力存在着较大地差异，适度地两权分离与牵制是旅游业健康发展的必须，但纵观旅游法律文件的表述，对二者的职能表述差异性不大，事实上多数地区也是实行两个部门合署办公，甚至，有的县级旅游管理部门甚至尚未成立旅游质监与执法机构。[1]由此形成旅游监察权与执法权一体化趋向，极易滋生权力腐败，产生对旅游服务和产品提供的失范行为监管不力的后果。

4.旅游质监与执法联动机制不完善。也其他部门成熟的执法模式不同，旅游质监与行政执法尚未纳入综合执法体系，而旅游执法本身与其他各行业性执法的关联度又很强，需要加强旅游执法与工商、质监、逐渐、商务物价等部门执法的联动性，但当前由于统一的综合旅游立法尚未出台，各地制定的旅游法规和执法尺度也不统一，质监执法部门与其他相关部门之间的执法衔接性不足，尤其跨地区、跨行业的案件处理难度较大，[2]由此形成的旅游行政执法渠道不畅已极大地影响了旅游质监与行政执法的效果实现。

(三)市场原因

1.旅游市场约束机制不健全。旅游市场的主体主要是旅游企业和旅游者，相对于其他市场，旅游市场的特殊性主要表现为在这个市场上发生交换的要素是无形的旅游服务而非其他有形产品。在缺乏专门的旅游基本法约束的情况下，旅游业经营行为在流通领域的规范在法律层面只能依靠《民法通则》、《消费者权益保护法》等具有普适性的法律来约束，与旅游市场的个性化经营特点不能完全适应。正因为如此，旅游市场经营行为才会出现乱象丛生的局面，旅游质监与行政执法也面临着无法可依的窘境。

2.旅游经营企业管理不规范。当前旅游质监与行政执法依据的主要有《旅行社管理条例》、《旅游投诉暂行规定》等行政法规和部门规章，但旅游经营企业的内部管理相对比较松散。面对激烈的市场竞争，旅游企业发放给导游、司机等工作人员的工资往往很低，甚至完全靠带团消费取得收入，这是直接诱发其改变旅游服务宗旨的原因，旅游经营企业管理的不规范加大了旅游的行业性质量监管难度。

3.旅游业经营竞争激烈。纵观《旅行社管理条例》等法规规章，不难发现，旅游业的市场准入门槛较低，因此，近年来，从事旅游服务的企业呈现快速发展的趋势，但由此带来的市场竞争也日益激烈，各种不正当竞争手段也层出不穷。针对旅游业的市场竞争行为，目前可以直接适用的法律主要是《反不正当竞争法》，而专门的调整旅游业竞争行为的法律尚属缺位，甚至连现有的法规或规章都对此都鲜有涉及，旅游质监与执法工作的完善面对激烈甚至是恶性的市场竞争行为尚需要进一步探索。

二、旅游质监与行政执法体系完善的影响因子分析

旅游质与行政执法体系的完善是一项系统工程，总结起来，影响旅游质监与行政执法体系构建的因子大致包括以下八个方面:

(一)旅游质监执法理念的更新

旅游质监执法理念的更新直接关乎旅游业的发展和质监执法的效果，实现法律效果、社会效果的有机统一。首先，把旅游质监执法当作一项旅游管理工作的理念是落伍的，必须改变管理主导理念为服务主导理念，才能真正促进旅游质监执法工作的改进。其次，将旅游质监执法局限于旅游横向体系甚至仅限于旅行社行业的观念也是狭隘的，必须将质监执法的视野拓展至整个旅游及与旅游相关的行业和产品上，确立“立足大旅游、服务大市场”的思路。再次，将旅游质监执法的具体工作与旅游行业的监督管理完全混为一谈，极易导致各级旅游行政部门的监督管理处(科)室与旅游质监所的职能划分不清，出现相互间的推诿或者“争权”的现象。

(二)旅游立法的完善

国家对依法行政的要求越来越高，所以旅游行政管理部门和质监执法机构必须依法办事、严格执法，旅游质监与行政执法体系的完善不可能脱离立法问题。旅游立法的完善直接为旅游旅游质监与执法行为提供了适用依据，也是确保旅游质监与执法行为保持规范性的前提。

(三)旅游市场的有序性

作为旅游质监与行政执法最终的服务对象，旅游市场的有序与否，直接影响到旅游质监与行政执法的难度大小。

(四)旅游质监执法的制度配套

完善的旅游质监执法网络形成依赖于外部制度的配套，例如价格执法制度、旅游服务标准制度、专门性的旅游行政处罚程序规则等都直接影响旅游质监执法的启动和效果。

(五)旅游质监执法的法律赋权

尽管从国家旅游局的相关规章中可以看到对旅游质监执法部门的赋权，但是这仅限于部门规章的角度，其效力层次较低，且目前的部门规章赋权也存在着范围窄、执行难的问题，因此亟待从国家立法层面明确旅游质监执法的权限。

(六)旅游行政执法队伍建设情况

旅游行政执法队伍是真正落实制度的主体，其人员规模的适配性、人员的法律素养、执法水平高低都会影响行政执法的效率。在旅游质监与行政执法体系完善过程中，必须着力培养专业化的旅游质监与执法人员队伍，促进执法效率的提高。

(七)旅游保障体系构建

旅游保障体系是确保旅游质监和行政执法效力的手段，比如对旅游事故的责任保险制度、旅行社质量保证金制度以及对执法队伍建设的资金投入等都是确保旅游质监体系良性循环和旅游行政执法效果的有力保障。

(八)旅游执法手段科学化

执法手段科学化水平是提高旅游质监执法工作效率的有力支持，比如近些年推行的旅游综合执法、相对集中处罚权和旅游公共信息网络平台建设等都有效地改善了执法效果。未来旅游质监和行政执法工作依旧需要进一步促进旅游执法手段的科学化，压缩旅游行政执法的权力寻租空间和避免人为因素的干扰。

三、旅游质监与行政执法体系完善的对策

(一)旅游质监与行政执法体系完善的整体思路

建立完善的旅游质监体系和行政执法制度，必须横向、纵向体系网络以及考察外部环境的基础上进行，最终是要建立三位立体的无缝制度体系。完善旅游质监与行政执法体系的基本原则是:(1)立足大旅游、服务大市场原则;(2)根据旅游市场的细分化，实现旅游质监和执法的多元化;(3)旅游质监和执法工作的规范化;(4)旅游质监和执法的标准化;(5)旅游质监和执法过程的程序化。

(二)旅游质监体系构建的总体设想与行政执法的制度安排

旅游质监与旅游行政执法是两项不同的工作，不能混为一谈，否则就是混淆了监督与执行的界限，犯了角色性错误。根据国家旅游局下发的《关于加强旅游质监执法工作和质监执法队伍建设的通知》(旅办发[2009]75号)文件精神，旅游质监机构的职能包括:受理旅游投诉、开展旅游服务质量现场检查、开展旅游行政执法活动。同时根据旅游质监机构的等级划分，国家旅游质监机构负责制定旅游质监政策、方针、制度;协调、指导和督促其贯彻落实。省级旅游质监机构承担组织、协调、指导省内旅游质监执法;开展旅游质监执法。市县级旅游质监机构具体负责旅游质监执法。由此，构建旅游质监体系的总体原则应该是:统一领导、分级管理、服务先导、监督有力、执法有据、规范操作。旅游质监体系的整体性构建，可以从内部和外部两个方面着手，其中内部体系又应从横向和纵向两个层面分析。

1.完善旅游质监与行政执法体系的框架设计

根据旅游质监与行政执法工作的实际需要，完善旅游质监体系应从外向和内向两个方面入手以指导旅游行政执法工作。

(1)外向型旅游质监体系的构建应包括四个方面的内容:一是关于旅游市场环境整治的监管制度体系构建;二是关于旅游政策法规的制定或参与制定程序规范完善;三是对旅游政策法规实施效果的检测与反馈机制完善;四是建立与旅游相关的行业联动执法机制。

(2)内向型旅游质监体系的构建应包括横向与纵向旅游质监体系两个方面。横向的旅游质监体系构建应主要面对直接从事旅游服务的旅游经营企业，要加强当前已有的对旅行社、旅游景区、导游人员等方面的监管制度建设，同时还要构建纵向的旅游质监体系，重点是加强对辅助旅游企业的监管，加强对旅游饭店和旅游配套服务企业的监管制度建设。

2.完善旅游质监与行政执法体系的制度安排

旅游质监与行政执法体系的完善需要相对完备的制度支撑，根据上述关于旅游质监与行政执法体系的框架设计思路，完善旅游质监与行政执法体系的制度安排应包括以下内容:

(1)外向型旅游质监体系构建的制度安排

首先，必须完善旅游质监与行政执法机构设置。从旅游质量监督与行政执法机构设置的现状看，各地多是采用旅游质监所与旅游行政执法大队合署办公的形式，造成旅游监管与行政执法的角色混同，极易滋生权力腐败，不利于旅游市场秩序的整顿。因此，要构建完善的旅游质监与行政执法体系，首先必须完成旅游质监与行政执法的权力分置，将旅游质监所与旅游行政执法大队独立开来，受旅游行政管理部门的统一领导，旅游质监所负责督查旅游市场和旅游企业中的违法违规行为，而由旅游行政执法大队负责对违法违规行为的依法处理。为了调动旅游质监与行政执法工作的积极性并有效的防止权力寻租，应该将旅游质监所和旅游行政执法大队统一纳入全额拨款的事业单位编制管理。在各县级以上地方和大型景区均应设立旅游质监所和旅游行政执法大队，充实旅游质监与行政执法队伍。

其次，必须完善旅游质监与行政执法依据。我国已出台几十部关于旅游方面的行政法规和规章，全国三十多个省市也分别出台了地方性法规，如旅行社条例、旅行社管理条例实施细则、国家旅游局行政许可实施暂行办法、导游人员管理实施办法、旅游投诉暂行规定、价格法等。但受法律效力等级等问题的限制，给旅游质监与行政执法工作带来困扰，目前的旅游行政执法制度及相关法律法规都需要进一步完善，尤其是具体的行业性制度亟待补充。当前旅游市场秩序的失范最核心的问题就是处在旅游执法依据的支撑力不足上。具体而言，完善旅游质监与行政执法依据必须进行以下几个方面的关键举措:第一，由于业界期盼多年的旅游基本立法缺失，导致旅游服务与市场规范标准参差不齐，因此必须尽早出台《旅游法》，对各地尺度不一的地方性规定和宽严不同各旅游行业性规则进行统一规制。在旅游基本立法中，要对旅游经营主体、旅游服务标准、旅游终端产品和旅游市场秩序管理等分别加以规定。第二，由于旅游业态发展的多元化，自助游、网上订房订票等业务发展迅猛，旅游电子商务的法律规制尚属空白，因此，必须尽早出台针对新的旅游发展形态的法律法规，从旅游经营终端对此类旅游行为加以调控。第三，由于旅游景点依托的管理体制多元化，比如建设部门负责风景名胜区的管理、寺庙道观的管理又属于宗教管理部门、文物博物馆的管理隶属于文化管理部门等，由此造成旅游资源管理多头领导的混乱局面，给旅游行政执法带来极大的难度，因此，应尽快出台协调性规定，理顺各部门的管理职责，实现旅游景区经营行为的有序化。

再次，必须构建完备的旅游执法标准化体系。我国现有37项旅游标准化制度，涉及旅游社、旅游饭店、旅游景点、旅游休闲场所、旅游服务人员、旅游公共信息管理、旅游安全管理等方面，较为全面。但目前涉及旅游术语标准化、出境游语言培训服务标准、企业内部或行业内部约束的指导性标准尚待建立。针对近些年新型的特殊形态的旅游服务项目，除农家乐服务规范外，在其他乡村旅游服务项目上尚缺乏统一的标准。在现有标准中，考虑到与国际标准化组织、世界旅游组织相关标准的接轨，在旅游饭店星级认定等标准上尚需进一步完善。

最后，尽快更新旅游行政执法模式。针对不同业态采用不同的执法模式，但目前旅游质监部门的执法权限收到较大的限制。突出表现在两个方面:一是旅游质监部门的执法权多是针对旅行社行业，适用范围狭窄;二是旅游质监执法部门无旅游事故责任鉴定权，无法实现与旅游保险理赔等部门的有效衔接。由此，网络化的旅游质监体系与联动式的旅游执法模式跟进显得尤为必要，对旅游质量监督与行政执法过程中出现责任竞合而相互推诿或争权夺利的情况必须采用联动执法模式，加强旅游行政执法与工商、价格、交通、卫生、农业甚至食品等执法部门的横向联系。

(2)内向型旅游质监体系构建的制度安排

对直接从事旅游服务企业和人员要严格执行现有旅游质量标准的规定，加强资质和资格管理，现有规则对此方面的规定相对完善，但尚有一些具体的行为性规定尚缺乏可操作性。以导游人员的强制游客购物行为为例，旅游质监与行政执法部门在工作过程中往往面临取证难、监管难的尴尬处境。因此，要从源头上减少此类行为，在旅游经营人员收入分配机制、旅游质量保证金、旅游证据规则和旅游投诉管理规定上要作出相应调整。对辅助旅游企业的监管，旅游行政管理部门可以商请交通、工商、价格等行政管理管理部门制定联合执法制度，加强旅游质监与行政执法的全程化管理。

在立足大旅游的视角下，旅游质监与行政执法体系的完善是一项系统工程，只有全社会合力推进，在国家法律制度完善和队伍建设条件的逐步完善才能形成立体、无缝的旅游质监与行政执法链条。

[1]林长榕.论我国旅游法制建设的难点与对策[J].福建论坛(人文社科版)，2006(3):99.

[2]李江玲.中国旅游法制建设之路[J].学术探索，2005(2):51.