论社会管理职能创新的制度重构*

程波辉

党的十八大报告指出:“改革开放是坚持和发展中国特色社会主义的必由之路。要始终把改革创新精神贯彻到治国理政各个环节……不断推进理论创新、制度创新、科技创新、文化创新以及其他各方面创新，不断推进我国社会主义制度自我完善和发展。”这一科学论断，在我们党的历史上把制度创新的地位和作用提升到了重要高度，标志着我们党在新的历史起点上对制度建设的新的自觉。社会管理创新，说到底是制度的变革与创新。制度创新在社会管理体系创新中居于核心地位。我国正在加快以机构改革和职能转变为重点的行政体制改革，强化和创新政府社会管理职能是其重要环节。然而，当前社会管理创新消极化、表层化、片面化等现象比较突出，管理创新方向迷失，严重影响社会管理绩效，破坏政府公信力，阻碍政府改革的进程。对此，理论界虽然从不同角度进行了反思和对策性研究，但在社会管理制度方面，已有研究明显不够甚至存在某种程度的缺失。而社会管理创新效果不佳或失效的一个重要根源，就在于社会管理制度滞后或偏失。因此，重构社会管理制度甚为迫切。

一、制度重构:社会管理职能创新的核心

所谓社会管理职能创新，是“政府在社会管理实践中，围绕社会管理的目标和任务，运用各种资源和力量对社会管理的理念、制度、机制、方法和手段等进行改革和创新”①。在社会管理职能创新中，制度重构具有关键性。制度具有规范、协调、激励、约束和承载等功能，社会管理的理念变革、机制调整、体制转型、方法改进等都必须以社会管理的制度改革与创新为依托和条件。“社会管理主体要实现对社会管理客体的管理，必须借助一定的社会管理制度和规则。”②因此，制度重构在社会管理职能创新中具有根本性、全局性和关键性的意义。新制度学派甚至认为，在社会变迁中起决定作用是制度变革而不是技术变革。“西方经济增长的主要原因在于人口对稀缺资源赋予的压力增加时，那些支配产权的规则的制度发生了变迁”③，“观念和意识形态是重要的，而制度在决定其重要的程度方面发挥着主要作用”④。制度重构实质解决的是社会管理规范化、法制化和程序化的问题。

当前，我国出现的各类社会问题得不到解决或者只得到暂时解决，各类社会矛盾得不到化解或者只得到部分化解，在很大程度上都源于政府社会管理的制度化水平太低，很多社会问题没有从制度上进行根本解决。⑤如各地校车屡屡出事事件，其背后是长期以来校园安全的制度性缺失和地方政府财政支出制度的不公正以及有关部门行政监管不力。一些审批制度因设计过于复杂，前置条件过多且累赘，使公众办事成本增加。还有一些制度不规范、不合理、不透明，使管理者要么无所适从，要么机械执行，从而引发管理者与被管理者之间的人际冲突。在社会管理职能创新中，制度变革的缺乏导致管理创新表层化现象十分突出，一些地方甚至出现借社会管理创新之名行延伸行政组织体系之实的问题。比如在基层“网格化管理”的创新中，有的地方完全违背了社会管理的价值目标和管理创新的价值取向，在网格化管理实施过程中变相延长行政管理、增加行政编制、扩大行政人员。⑥因此，推进基层社会治理创新必须以管理制度的深层变革为依托，制度重构在社会管理职能创新中具有核心地位和重要价值，是实现社会管理职能创新的根本保障。

二、社会管理职能创新的主要障碍及制度归因分析

当前，我国社会管理职能创新在一些地方取得阶段性成绩的同时，也遭遇诸多障碍。这些障碍，主要归因于社会管理制度滞后或偏失。

1.社会管理利益障碍:利益格局固化，博弈失衡

利益对社会管理职能创新具有重要的影响。胡锦涛同志曾强调，社会管理，说到底是对人的管理和服务，涉及广大人民群众切身利益，必须始终坚持以人为本、执政为民，切实贯彻党的全心全意为人民服务的根本宗旨，不断实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益。因此，社会管理创新必须紧密结合实际，不断谋求公共利益的实现。然而，当前我国在取得政治、经济、文化等各项事业巨大进步的同时，“利益格局正在慢慢固化，既得利益群体的权利同时又受到各方面的保护”⑦，利益固化成为制约社会管理职能创新的根本障碍。利益格局固化不仅会使公众在参与社会管理过程中博弈失衡，产生挫折感和被剥夺感，使管理创新失去活力，而且会严重阻碍各领域的人员横向和纵向流动，导致整个社会发展失去动力。进一步而言，利益格局固化还会形成强者越强、弱者越弱的“两极分化”态势和格局，从而引发各类社会冲突和矛盾，影响社会和谐与稳定。从归因来看，社会管理职能创新过程中利益固化、博弈失衡的重要根源之一是管理制度的僵化、制度变革的滞后以及制度供给的失衡。这导致社会管理创新大都停留在表层，诸如管理方式的改变、管理技术的引进等，没有从根本制度改革上触及深层利益格局，传统社会管理体制保护下的既得利益者因而越发强势，相对被剥夺者不断增加。因此，社会管理职能创新必须从制度着手，扫除利益格局固化的根基。

2.社会管理决策障碍:主观随意，脱离实际

政府决策是社会管理活动得以开展的前提与基础，是影响和制约社会管理创新的一个核心变量。“决策不当是引发一些社会问题的重要因素。政府科学决策是体现人民当家作主、增进公民政治参与、强化社会管理源头治理的重要环节。”⑧事实表明，如果政府在社会管理创新过程中决策不科学、不可行，主观随意，脱离实际，或者缺乏民主程序，都会影响其管理过程的权威性和有效性。如有的领导人仅凭个人经验实行“拍脑袋”决策，搞“家长制”和“一言堂”，独断专横，使决策执行过程遭遇阻力甚至面临很高风险，最终酿成重大决策失误;有的地方政府片面追求“短期政绩”，许多公共决策及其实施劳民伤财甚至与民争利。当前在土地审批出让、城镇征地拆迁、矿产资源开发、公共工程建设、企业重组改制、环境污染治理等领域侵犯群众利益的突出问题，都是不按程序决策和办事或程序不规范造成的。总之，由于决策过程缺乏科学论证和公众参与、缺少风险评估，致使政府在社会管理职能创新过程中遭遇各种矛盾和问题，社会风险不断加剧。从归因来看，导致政府在社会管理创新过程中决策主观随意、脱离实际的重要根源之一在于政策制定的制度偏失，在决定该管什么、不该管什么问题上缺乏制度化、规范化、科学化、程序化的路径，由此必然导致主观化、经验化、随意性的决策惯性长期存在。因此，从制度层面矫正政府社会管理决策偏差十分必要。

3.社会管理组织障碍:职责不清，权责脱节

管理机构是社会管理活动的组织载体和权责结构，是管理目标得以实现的重要基础。管理机构主要涉及部门分工、领导职数、权责关系以及协调运转等问题，核心是厘清部门职责、明确权责关系和压缩人员编制。党的十八大报告强调指出，必须“严格控制机构编制，减少领导职数，降低行政成本”，这对于提高社会管理效能具有重要作用。当前，我国政府社会管理机构并不健全，存在职责不清、权责脱节、人浮于事、互相推诿的现象，一些地方和单位在社会管理过程中甚至“有好处争抢管理”、“无好处不闻不问”，部门管理割据问题严重。从归因来看，社会管理职能创新过程中职责不清、权责脱节的组织障碍主要在于政府社会管理体制僵化、制度设计不科学、运行机制失效。尽管改革开放以来我国已进行了七次行政机构改革，但上述问题并没有得到根本解决。因此，从制度层面保障政府社会管理部门沟通协调、规范权责关系、理清部门职责、精简人员编制特别是领导职数等，变得十分紧迫。

4.社会管理人员障碍:观念滞后，能力不足

管理人员是社会管理活动的重要因素，也是管理效能的主要来源。社会管理人员的价值观、利益倾向、认知水平、管理心态及工作能力，往往是决定社会管理目标实现与否的主导因素。当前，我国各级政府在社会管理创新过程中表现出的各种管理不善的问题，主要体现为管理人员的观念滞后和能力不足。“唯上唯书”、“权钱交易”、“弄虚作假”等管理问题，折射出管理人员思想观念陈旧、管理文化落后的深层次问题;“收发室”式的工作方式、简单粗暴的工作作风、“花钱买平安”的管理手段、得不偿失的管理成本、南辕北辙的管理结果等诸多问题，反映了管理人员业务能力低下、综合素质不高的普遍性问题。如近年来不断增多的群体性事件，反映的就是政府及其管理人员在管理过程中理念错位、官民矛盾、应对不力、治理不善的管理人员“综合症”。频繁见诸报端的由城管与摊贩之间的“斗智斗勇”引发的各类群体性事件就是典型表现。反思这些现象，不难发现，社会管理制度的偏失正是其中一个重要根源。管理人员观念滞后、能力不足等问题在很大程度上是因为社会管理工作制度、招录制度、选拔制度以及培训制度等出现偏差或缺失。因此，从制度层面转变管理人员的管理观念和提升管理能力至关重要。

5.社会管理方式障碍:重管制控制，轻协商协调

管理方式是保证社会管理目标得以实现的各种途径和方法的总和。能否恰当运用管理方式，直接影响到社会管理效能的高低。当前，我国政府在社会管理创新过程中，不同程度地存在着“重管制控制、轻协商协调”的管理习惯。如在处理群众上访问题上，很多基层领导干部和信访工作人员首先习惯于采取“围、追、堵、截”的办法，后续的处理方式往往也是硬性的行政方式和强制的法律手段，不能很好地运用经济方式、民主方式来协调利益关系，不能很好地运用思想引导方式来疏通上访群众思想和引导上访群众行为。从归因来看，单一的管控方式历久不衰，传统的“重行政、轻法治”和“强管控、弱服务”的社会管理方式和手段根深蒂固，虽然与我国传统的政府管理文化有很大的关系，但缺少系统的制度创新也是一个重要原因。因此，提高社会管理的效果，必须改革和创新社会管理制度，整合多种管理方式和方法，这是突破“重管制控制、轻协商协调”管理方式困境的必由之路。

三、推进社会管理职能创新的制度体系重构

政府要突破社会管理职能创新的障碍，必须按照社会管理的内在本质、目标价值、运行规律等要求重构社会管理制度，加强社会管理职能的长效建设，推动社会管理创新持续化和科学化，提升社会管理效能。具体而言，应从以下几个方面着手。

1.社会管理制度设计原则

设计和重构社会管理制度，明晰制度设计原则是关键，它对整个社会管理制度的建构具有统领性。一般而言，社会管理制度设计应符合科学性、规范性、合理性、稳定性、统一性、公开性、可行性和公正性等原则。具体来说，一是要保证社会管理制度的公正性。要在社会制度的设计和安排上更多维护低收入者和弱势群体的利益，财政转移支付制度要更多倾向落后地区和低收入者;要本着公平公正准则，尽快制定和修改各种劳动保障制度和工资评价制度，建立正常的工资增长机制，切实保障农民工等弱势群体的合法劳动收入;要积极改革城乡二元结构体系和户籍制度，努力实现城乡一体化，促进城乡和谐发展;要本着兼顾效率与公平原则，改革税收制度，以家庭为单位公平税负，尤其为了拉动内需必须进行结构性减税等。⑨二是要保证社会管理制度的合理、规范和稳定。当前，我国社会管理领域的问题和矛盾很多是由制度不合理、不规范和不稳定造成的。特别是在城管、拆迁补偿、环境治理和信访等方面，不仅存在制度不公正问题，更存在制度不合理、不规范问题。必须加强社会管理制度的合理性、规范性和稳定性建设，使各项社会事务管理能够依据科学、规范、合理的制度执行，保证各项社会制度具有稳定性。三是要切实提高社会管理制度的执行力。目前，我国社会管理领域不仅存在制度缺失问题，而且严重存在制度执行乏力问题。“制度形同虚设，收效甚微，甚至被破坏。细究起来，大都是因为制度执行不力造成的。”⑩为此，必须提高社会管理制度的执行力，树立“制度面前没有特权、制度约束没有例外”的意识，切实增强制度的实效性和权威性。

2.社会管理决策参与制度

一般而言，有利于社会管理效能的决策，必须符合客观规律，符合本地实际，回应社情民意，经过广泛动员。因此，在社会管理决策参与制度建设上，一是要完善决策基本制度。在坚持重大事项集体决策的基础上，进一步健全民主集中制、专家咨询、社会公示与听证、决策评估、合法性审查等制度，确保科学民主决策有章可循，有制可依。二是要完善先调研后决策的决策调研论证机制。“坚持做到不调研不决策、先调研后决策，使各项工作真正赢得群众的理解和支持，从源头上预防矛盾纠纷的发生。”（11）三是要完善重大事项决策的规则和程序。在作出重大决策前，要通过多种形式征求社会各方面意见。涉及重大公共利益和人民群众切身利益的决策，要向社会公开征求意见，必要时应举行听证会，增强群众参与度，接受群众监督。四是要加强决策动员机制建设。提高决策质量，有效实施决策，必须进行广泛的组织动员，并形成动员机制。所谓动员机制是指动员主体与动员客体之间通过动员因素相互作用的方式。（12）在社会管理决策语境中，此即为决策者与管理者和目标群体之间通过动员因素相互作用的方式，体现为一种促进信息对称、消弭决策隔阂以及达成决策共识、促进管理自觉和实现决策与管理一体化的过程。五是要建立健全决策后评价、反馈纠偏和决策责任追究等制度。对超越法定权限、违反法定程序的决策行为，要坚决制止和纠正;对重大决策失误要健全调查处理程序，追究决策者的责任。

3.社会管理组织保障制度

推进社会管理组织保障制度创新，具体需要做好以下工作:一是要进一步理顺党政关系，解决社会管理方面“党政不分、以党代政”的问题。同时，在政府社会管理体制内部探索实行决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的机制，确保政府社会管理部门按照法定权限和程序行使权力。二是要进一步转变政府职能，强化政府社会管理职能，深入推进政企分开、政事分开、政社分开。在继续完善政府职能体系的前提下，实现政府职能从生产建设型向公共服务和社会管理型转变，从提供经济物品向提供制度环境转变。（13）三是要调整优化社会管理组织结构。在横向上，积极推进大部门体制改革，整合归并相关、相同或相近的社会管理职能，加强部门间合作。在纵向上，减少社会管理层级，缩减领导班子中副职人数，加大地方政府社会管理幅度。四是要加强政府社会管理部门内部和部门之间的沟通协调。涉及多个部门的社会管理公共事务，要建立专门的沟通协调机构，使其专业化、权威化，同时要畅通沟通协调渠道，包括部门间的会商机制，形成稳定的工作沟通机制。对跨部门社会管理业务，要实行“政务超市”，推行“一站式”集中办公，打破部门壁垒，统一办事标准。涉及社会管理部门内部的关系，要本着精兵简政原则，定职能、定机构、定编制，切实做到权责统一，同时优化社会管理业务流程，强化主管领导的协调作用，缩短沟通距离，形成组织合力。

4.社会管理人员调配制度

完善和创新社会管理人员调配制度，重点是把好准入关和强化在职人员的教育培训。具体体现在:一是要坚持正确的用人导向。要坚持以德领才、以德润才、德才兼备的用人导向，选拔任用政治坚定、才能卓越、实绩突出、群众公认的管理干部。要强调根据岗位职责、个人兴趣、能力倾向，选拔社会管理胜任者;根据任务要求、个体相容性和整体合力，组建社会管理工作团队。二是要创新选用激励制度。要建立严格的公务员招录制度，坚持公开、平等、竞争、择优的招录原则;建立定期转岗的流动制度，促进人员与岗位的动态平衡;完善公务员晋升和退出制度，逐步建立完善基层单位中层干部职务任期制、最高任职年龄制和自愿辞职、引咎辞职、责令辞职等制度。三是要创新教育培训制度。以提高培训质量和效益为重点，全面推进教育培训理念、内容和方式的改革完善。坚持按需培训、服务实际工作的原则，整合优化培训资源，在培训内容上加强理论基础，突出业务能力，特别是注重提高社会管理能力，包括科学预见能力、业务操作能力、管理创新能力、协调协商能力、危机管理能力以及和谐善治能力等。同时，注重培训结果的跟踪考核和反馈调节。

5.社会管理动态协调制度

建立和完善社会管理动态协调制度，需要转变思想观念，明确社会和谐不是静止的、绝对的，而是动态的、相对的。构建和谐社会的过程就是发现并化解社会矛盾的过程。具体到社会管理领域，要做到:一是要创新诉求表达制度。通过完善政务公开、公众参与等制度，建立方式多样、规范有序、畅通高效的诉求表达渠道。二是要创新矛盾纠纷滚动排查和预警制度。针对社会管理中的热点、重点和难点问题，进行经常性的分析排查，形成矛盾纠纷滚动排查机制。对重点地区、重点工程、特殊群体、敏感时期的监控和排查，建立矛盾纠纷情报信息预警机制。通过创新矛盾纠纷滚动排查和预警制度达到有效预防社会问题累积或激化、促进社会运行动态优化的目的。三是要创新社会矛盾调解制度。要创立一种以传统人民调解为主体，专业性和行业性人民调解为补充，人民调解与其他调解无缝隙对接、整体联动的新模式，完善常态化的矛盾纠纷化解机制。四是要创新社会治安防控体系。要从防控主体、防控范围、防控对象、防控组织建设以及防控手段等方面不断改革和创新。既要充分发挥公安机关警务力量的主导作用，又要发挥保安和志愿者的作用;要建立健全治安防控网络体系，实现社会全覆盖;要特别加强对重点人群的管理与服务;加强各类防控组织的协作建设;充分利用现代科技，更新防控手段。

6.社会管理监督问责制度

改革和创新社会管理监督问责制度，一是要形成完善的社会管理问责规范。要明确社会管理问责的主体及其权限，解决由谁来问责、谁来监督的问题;明确社会管理问责的客体及其权责，确定所要承担的责任类型及其责任追究方式;明确社会管理问责的具体事由和相关情形，确定哪些社会管理行为应该被问责、哪些社会管理行为可以免责;明确社会管理问责的程序和步骤，如问责的启动、调查、申辩、审核、决议、问责处理结果的告知和公布、问责救济等。二是要实现社会管理问责公开化。社会管理问责的整个过程向问责客体和社会全面公开，保障问责客体和社会的知情权，避免问责“暗箱操作”，增强问责的权威性和公信力。三是要保障问责主体的合法权益。要将社会管理问责与政务公开、绩效评估结合起来，保障问责主体的知情权;要对那些在社会管理问责过程中打击报复问责主体的被问责人员依法进行严肃处理，从而保障问责主体的问责权不受侵害。四是要完善社会管理监督制度。逐步建立健全多层次、多功能、内外沟通、上下结合的立体的监督网络，包括增强社会管理决策的透明度，建立健全社会管理的督导和巡视制度，保障专门监督机构的独立地位，落实和完善社会监督制度等。

四、结语

制度重构是实现社会管理职能创新目标的根本保证。推进社会管理职能创新，重构社会管理制度体系十分重要。完善和创新社会管理制度体系，必须围绕社会管理职能创新过程中的现实问题进行系统思考，不断总结各地社会管理创新的经验和教训，积极借鉴国外社会管理的先进经验和成功模式。因此，本文关于社会管理制度重构的探讨，主要是基于对实践中政府社会管理创新遭遇的突出问题与障碍所作出的对策性分析，所重构的一个原则和五个次级制度在社会管理制度体系中处于不同地位，发挥不同作用，同时相互联结，彼此促进，共同作用于社会管理活动。可以这样说，制度设计原则是统领，决策参与制度是前提，组织保障制度是依托，人员调配制度是基础，动态协调制度是重点，监督问责制度是关键。希望能从总体上对破解“社会管理创新表层化”的困境起到重要推动作用。

注释

①彭向刚、程波辉:《论社会管理职能创新的绩效评估》，《天津社会科学》2012年第6期。②周红云:《理解社会管理与社会管理体制:一个角度和框架》，《中共天津市委党校学报》2009年第3期。③［美］R.科斯、A.阿尔钦、D.诺斯等:《财产权利与制度变迁》，刘守英等译，上海三联书店，1994年，第331页。④［美］道格拉斯·C.诺思:《制度、制度变迁与经济绩效》，杭行译，上海三联书店，2008年，第153页。⑤⑥⑨彭向刚、程波辉:《论社会管理职能创新的观念变革》，《南京师大学报》(社会科学版)2012年第3期。⑦《利益固化是改革路上的拦路虎》，人民论坛，http://www.rmlt.com.cn/News/201211/201211260956216970.html，2012年 11月 26日。⑧马凯:《努力加强和创新社会管理》，《求是》2010年第20期。⑩单传海:《县级政府执行力》，新华出版社，2011年，第139页。 （11）习近平:《谈谈调查研究》，《学习时报》2011年11月21日。 （12）吴开松:《当代中国动员机制转化形态研究》，《内蒙古社会科学》(汉文版)2007年第3期。 （13）高小平、王立平:《服务型政府导论》，人民出版社，2009年，第138—139页。